ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ
А. И. НЕКРАСОВ
Некрасов А. И., преподаватель кафедры гражданского и уголовного права и процесса Московского гуманитарно-экономического института, член Ассоциации международного права.
В системе права Европейского союза регулирование рынка финансовых услуг основано на реализации принципов внутреннего рынка ЕС — свободы движения капиталов, платежей и услуг, сформулированных в учредительных договорах Союза, без которых дальнейшее развитие финансового рынка интеграционного образования не представляется возможным. Формирование указанных экономических свобод оказало существенное воздействие на процесс свободного обращения на внутреннем рынке основных экономических факторов (продукция, капитал и рабочая сила). Это, по справедливому мнению Е. А. Дубовицкой, составляет «необходимое условие для оптимального распределения экономических ресурсов и, следовательно, для сбалансированного и постоянного развития экономики Сообщества» <1>. Некоторые исследователи обоснованно добавляют к указанному перечню свободу движения платежей <2>. Аналогичной позиции придерживаются представители отечественной доктрины права ЕС, справедливо утверждая, что указанные свободы внутреннего рынка ЕС имеют особое значение для развития интеграционных процессов в Союзе <3>. Е. А. Чегринец рассматривает внутренний рынок в качестве основы, ядра, «вокруг которого развиваются и право Сообщества, и само Сообщество. Центром же этого ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы внутреннего рынка» <4>. ——————————— <1> Европейское корпоративное право / Е. А. Дубовицкая. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 1. <2> Hafner T. The Free Movement of Capital in the European Union. The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 143. <3> Право Европейского союза в вопросах и ответах: Учеб. пособие / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Изд-во «Проспект», 2008. С. 43. <4> Там же. С. 152.
Свобода движения капитала
Экономическая суть движения капитала определяется не переносом в другое государство акта реализации прибыли, заключенной в цене экспортируемых товаров, а сам процесс ее создания. Этот фактор, по словам О. С. Богданова, «предопределяет экономический интерес стороны, вывозящей капитал, что сочетается с заинтересованностью принимающей стороны в привлечении иностранного капитала и создании эффективного финансового рынка» <5>. ——————————— <5> Международные экономические отношения: Учебник для вузов / В. Е. Рыбалкин, А. Ю. Щербанин, Л. В. Балдин и др. / Под ред. проф. В. Е. Рыбалкина. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 167.
В Европейском союзе полноценное функционирование финансового рынка и осуществление финансовых услуг стало возможным с появлением и реализацией свободы передвижения капитала, упомянутой впервые в пп. «с» п. 1 ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества. В настоящее время норма о деятельности Европейского союза, включающей «внутренний рынок, характеризуемый отменой препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами-членами», закреплена в ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза. Ни один из учредительных договоров ЕС не раскрывает понятия «капитал». Краткое упоминание об административных мерах, ограничивающих движение капитала и платежей, встречается в ст. 75 Договора о функционировании ЕС, из смысла которой можно сделать вывод, что капитал включает, но не ограничивается денежными фондами, финансовыми средствами или доходами от прироста капитала. По мнению В. В. Безбаха, А. Я. Капустина и В. К. Пучинского, под капиталом в праве Европейского союза понимают «денежные средства (национальную и иностранную валюту), ценные бумаги и изделия из драгоценных металлов, принадлежащие гражданам государств — членов ЕС и юридическим лицам, зарегистрированным на территории государств-членов (резидентам)» <6>. Анализируя нормы вторичного права ЕС, можно утверждать, что данный вывод основан на юридическом анализе норм Приложения 1 к Директиве 88/361 об имплементации ст. 67 Договора об учреждении ЕЭС. ——————————— <6> Право Европейского союза: правовое регулирование торгового оборота: Учеб. пособие / Под ред. проф. В. В. Безбаха, доц. А. Я. Капустина, проф. В. К. Пучинского. М.: Изд-во «ЗЕРЦАЛО», 2000. С. 74.
Толкование термина «передвижение капиталов» в широком смысле было дано Судом Европейских сообществ, в одном из решений которого было определено, что «передвижение капиталов» означает финансовые операции, существенно связанные с инвестированием соответствующих фондов <7>. Позднее толкование концепции «свободы передвижения капиталов» не раз являлось предметом решений, выносимых Судом ЕС <8>. Далее из практики Суда ЕС следует, что свобода передвижения капиталов является первоначальной свободой осуществления широкого круга финансовых операций: всех финансовых операций, связанных с инвестированием; инвестирование ресурсов в другое государство; невозвращение в страну своего первоначального местонахождения в разумный срок инвестированных финансовых ресурсов <9>. Установив указанные ключевые характеристики понятия «движения капитала», можно признать, что Суд ЕС отождествил понятия «движение капитала» и «движение инвестиций», что нашло отражение в решении Суда ЕС по делу Konle <10>. ——————————— <7> Case 286/82, 26/83 Luisi and Carbone v. Ministero del Tesoro (1984) ECR 377. <8> Case C-367/98 Commission v. Portugal; Case C-483/99 Commission v. France; Case C-503/99 Commission v. Belgium; Case C-463/00 Commission v. Spain; Case C-98/01 Commission v. United Kingdom; Case C-222/97 Trummer and Mayer. <9> Case 7/78 R. v. Thompson (1978) ECR 2247; Case 194/84 Commission v. Greece (1987) ECR 4737. <10> Case C-302/97 Klaus Konle v. Austria (1997) ECR 1-3099.
Как отмечается в юридической литературе, свобода передвижения капиталов длительное время в слабой степени являлась объектом внимания со стороны институтов Сообщества <11>. Первоначальная версия Договора об учреждении ЕЭС не содержала формального обязательства обеспечить свободное движение капитала. Статья 67 данного Договора провозглашала только «обеспечение должного функционирования общего рынка в необходимых объемах» <12>. Дальнейшему развитию либерализации движения капитала способствовало принятие Программы Европейской комиссии по либерализации данной свободы общего рынка Сообщества в целях эффективной интеграции финансовых рынков и координации денежной и финансовой политики <13>. Данная Программа включала три категории операций, связанных с прогрессивной либерализацией движения капитала: 1) операции с капиталом, опосредованные другими свободами общего рынка; 2) операции на рынке ценных бумаг и 3) операции по кредитованию. ——————————— <11> Основы права Европейского союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Белые альвы, 1997. С. 201. <12> Treaty establishing the European Economic Community (1957). <13> Communication from the Commission to the Council of 23 May 1986 on the programme for the liberalisation of capital movements in the Community. COM (1986) 292 final.
В связи с вступлением в силу с июля 1987 г. Единого европейского акта <14>, предусматривавшего, по словам А. А. Ковалева, «дальнейшее расширение международно-правовой базы экономической интеграции» <15>, и последующим переходом к единому рынку в 1993 г. нормы, регулировавшие свободу передвижения капиталов и платежей, зафиксированные в Договоре о Европейском сообществе, были принципиально изменены Маастрихтским договором (Договор о создании Европейского союза), установившим отмену ограничений в свободном движении капитала и платежей между государствами-членами и между государствами-членами и третьими странами. Амстердамский договор, подписанный государствами — членами ЕС в 1997 г., не внес каких-либо существенных изменений в нормы, регулирующие свободу передвижения капиталов, сделав лишь редакционные правки. ——————————— <14> Single European Act // Official Journal of the European Communities. 1987. June 29. <15> Ковалев А. А. Международное экономическое право и правовое регулирование международной экономической деятельности: Учеб. пособие. М.: Научная книга, 2007. С. 256.
Помимо положений, зафиксированных в ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества, нормы, регулировавшие свободу передвижения капиталов, получили подробное закрепление в гл. 4 разд. III указанного учредительного Договора. Так, в п. 1 ст. 56 Договора об учреждении Европейского сообщества установлено, что «в рамках положений, указанных в данной главе, все ограничения на передвижение капитала между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены» <16>. Существенным является тот факт, что Суд ЕС указал на прямое действие норм ст. 56 Договора об учреждении Европейского сообщества <17>. Несмотря на тот факт, что Суд признал за этой статьей вертикальное прямое действие, он, по мнению Ашера, не утратил возможности признания за ней горизонтального прямого действия <18>. ——————————— <16> Договор об учреждении Европейского сообщества, 1992. Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С. Ю. Кашкина. М.: ТЕРРА, 1999. С. 172. <17> Cases 163/94, 165/94, 250/94 Criminal Proceedings against Lucas Emilio Sanz de Lera (1995) ECR 1-4821. Paras. 41 — 47. <18> Usher J. The Law of Money and Financial Services in the European Community. Oxford University Press, 1994. P. 27.
Фундаментальные принципы свободы перемещения капитала, закрепленные в Договоре об учреждении Европейского сообщества, получили дальнейшее развитие в нормах вторичного права. Как обоснованно указывает С. А. Бартенев, «основным законодательным инструментом, реализующим компетенцию ЕС в области свободы передвижения капитала, являются директивы» <19>. ——————————— <19> Бартенев С. А. Европейский союз и государства-члены: разграничение компетенции. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2009. С. 139.
Первой директивой, посвященной реализации принципа свободного перемещения капитала, является Директива о применении ст. 67 Договора об учреждении ЕЭС <20>. Позднее указанная Директива была дополнена Директивой 88/361 о применении ст. 67 Римского договора <21>. По обоснованному замечанию Е. А. Дубовицкой Директива 88/361 положила начало процессу либерализации «в сфере движения капитала и платежного оборота», что в дальнейшем отразилось на редакции соответствующих норм Амстердамского договора <22>. ——————————— <20> EEC Council: First Directive for the implementation of Article 67 of the Treaty. OJ 43, 12.07.1960. P. 921 — 932. <21> Council Directive 88/361/EEC of 24 June 1988 for the implementation of Article 67 of the Treaty. OJ L 178, 08.07.1988. P. 5 — 18. <22> Дубовицкая Е. А. Европейское корпоративное право. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 11.
Директива 88/361, определявшая единый порядок движения капиталов в наличной и безналичной форме, установила, что государства-члены обязаны отменить все ограничения движения капиталов между резидентами соответствующих государств-членов с 1 июля 1990 г. С целью облегчить применение норм Директивы 88/361 движение капиталов было ранжировано на 12 групп в соответствии с правилами, указанными в Приложении 1. Операции по купле-продаже акций, облигаций и других ценных бумаг, а также акций или паев в инвестиционных фондах были отнесены к третьей и четвертой группам. Нормы данной Директивы не касались права государств-членов принимать меры для предотвращения нарушений национального законодательства, в частности в области налогообложения и валютного и финансового контроля, и устанавливать особую процедуру декларирования движения капиталов. Дополнительно можно выделить ряд законодательных актов, обеспечивающих реализацию применения принципа свободы движения капитала в различных областях финансовых услуг. Среди них наиболее важными являются следующие: Директива 89/117 об обязательствах филиалов кредитных организаций и финансовых институтов ежегодно публиковать бухгалтерскую отчетность <23>, Директива 97/9 о схемах гарантирования выплат компенсаций инвесторам <24>, Директива 98/26 об установлении системы платежей и ценных бумаг <25>, Регламент 2157/2001 о статуте для европейской компании <26>, Директива о вспомогательных финансовых мерах <27>, Директива об оплате услуг на внутреннем рынке <28>. ——————————— <23> Council Directive 89/117/EEC of 13 February 1989 on the obligations of branches established in a MemberState of credit institutions and financial institutions having their head offices outside that MemberState regarding the publication of annual accounting documents. OJ L 44, 16.02.1989. P. 40 — 42. <24> Directive 97/9/EC of the European Parliament and of the Council of 3 March 1997 on investor-compensation schemes. OJ L 84, 26.03.1997. P. 22 — 31. <25> Directive 98/26/EC of the European Parliament and of the Council of 19 May 1998 on settlement finality in payment and securities settlement systems. OJ L 166, 11.06.1998. P. 45 — 50. <26> Council Regulation (EC) N 2157/2001 of 8 October 2001 on the Statute for a European company (SE). OJ L 294, 10.11.2001. P. 1 — 21. <27> Directive 2002/47/EC of the European Parliament and of the Council of 6 June 2002 on financial collateral arrangements. OJ L 168, 27.06.2002. P. 43 — 50. <28> Directive 2007/64/EC of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on payment services in the internal market amending Directives 97/7/EC, 2002/65/EC, 2005/60/EC and 2006/48/EC and repealing Directive 97/5/EC. OJ L 319, 05.12.2007. P. 1 — 36.
После ратификации Лиссабонского договора 1 декабря 2009 г., дополняющего два учредительных договора — Договор о Европейском союзе и Договор о создании Европейского сообщества <29>, правовое регулирование отношений в финансовом секторе получило новый этап развития. Как справедливо указывает С. А. Бартенев, теперь «Европейский союз продолжит поступательное развитие, направленное на объединение уже 27 государств-членов» <30> на усовершенствованной правовой базе: на основе Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза. ——————————— <29> Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community. OJ 2007/C 306/01. 17.12.2007. <30> Бартенев С. А. Указ. соч. С. 116.
В Договоре о функционировании Европейского союза большинство норм, регулирующих отношения в области финансовых услуг, были дополнены в сравнении с редакцией Договора об учреждении Европейского сообщества <31>. ——————————— <31> Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. 2010/C 83/01. 30 March 2010.
Так, полномочия в области внутреннего рынка, закрепленные в ст. 4 Договора о функционировании Европейского союза, по-прежнему находятся в совместном ведении Союза и государств-членов. При этом под внутренним рынком понимается «пространство без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капитала в соответствии с нормами учредительных договоров ЕС» <32>. Европейский союз берет на себя обязательство принять меры, направленные на установление или обеспечение функционирования внутреннего рынка. Следовательно, закрепление подобных обязательств Союза в учредительном договоре создает возможность использования свободы движения капитала, являющегося фундаментальным элементом организации внутреннего рынка ЕС, в качестве юридической платформы для дальнейшего регулирования финансовых услуг нормами вторичного права Европейского союза. ——————————— <32> Ibid. Clause 26.2. P. 59.
Более подробно нормы, устанавливающие механизм свободы движения капитала, закреплены в ст. ст. 63 — 66 Договора о функционировании Европейского союза, которые предоставляют полную свободу передвижениям капитала, но подвержены некоторым ограничениям в силу двух аспектов — внутреннего и внешнего: реализация данной свободы между государствами — членами ЕС и передвижение капитала между государствами-членами и третьими странами <33>. Данные ограничения состоят из трех групп. ——————————— <33> Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юрайт», 2010. С. 506.
В первую очередь ст. 65 Договора о функционировании Европейского союза предоставляет государствам-членам право применять соответствующие положения национального налогового права, различающие налогоплательщиков по их месту регистрации или месту инвестирования капитала <34>. Реализация этой нормы может создать ситуацию, при которой государства — члены ЕС смогут принимать новое законодательство в области налогообложения, ограничивающее за счет такого различия передвижение капитала граждан, осуществляющих инвестиции в другое государство, и наоборот. ——————————— <34> Ibid. Clause 65.1 (а). P. 72.
Далее, в этой же статье содержатся нормы, предоставляющие государствам-членам право (1) применять меры для предотвращения нарушений национального законодательства в области налогообложения и осуществления пруденциального надзора за финансовыми учреждениями; (2) устанавливать процедуры, требующие декларирования передвижения капитала в целях сбора административной или статистической информации; либо (3) применять меры, оправданные целями поддержания общественной политики или общественной безопасности <35>. ——————————— <35> Ibid. Clause 65.1 (b). P. 72.
Положения о второй группе ограничений закреплены в ст. 66 Договора о функционировании Европейского союза, нормы которой позволяют Совету ЕС по предложению Европейской комиссии и после консультаций с ЕЦБ в исключительных случаях принимать защитные меры в отношении третьих стран на срок, не превышающий 6 месяцев, если передвижение капитала в третьи страны или из них вызывает или создает угрозу возникновения серьезных трудностей для функционирования Экономического и валютного союза <36>. ——————————— <36> Ibid. Clause 66. P. 73.
Третья группа ограничений передвижения капитала между государствами-членами и третьими странами связана с ограничениями, возникшими по политическим причинам. Основаниями возникновения таких ограничений могут являться события в области общей внешней политики. В данном случае установление ограничений проводится с использованием процедур, установленных в ст. 215 Договора о функционировании Европейского союза <37>. ——————————— <37> Ibid. Clause 215. P. 144.
В дополнение к указанным ограничениям С. Ю. Кашкин выделяет ограничение «status quo», установленное в ст. 57 Договора об учреждении Европейского сообщества и препятствующее передвижению капитала с третьими странами, введенное государствами-членами или Сообществом до 31 декабря 1993 г. и действующее до настоящего момента <38>. Данные ограничения могут затрагивать следующие основные направления финансового рынка: 1) прямые инвестиции в предприятия; 2) вложения в недвижимость; 3) предоставление финансовых услуг и 4) допуск ценных бумаг на финансовый рынок. Как отмечает С. Ю. Кашкин, в отношении России указанные ограничения, за исключением прямых инвестиций, применяются в полной мере <39>. В связи с прекращением срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией 1994 г. и отсутствием нового соглашения вопрос об отмене ограничений данной категории применительно к свободному движению капитала между ЕС и Россией остается открытым. ——————————— <38> Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. С. 507. <39> Там же.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что свобода движения капитала с полным основанием считается основой экономики и развития единого рынка Европейского союза, а также юридической платформой для создания финансового рынка ЕС — задачи более сложной, чем простая элиминация торговых барьеров. Ведь по сравнению с тремя другими фундаментальными свободами общего рынка ЕС (передвижения лиц, товаров и услуг) финансовая свобода всегда была самой трудной, т. к. базировалась на национальном регулировании и поэтому была менее всего подвержена регулированию законодательными актами ЕС. В связи с этим закрепление в тексте последнего принятого в Союзе учредительного договора норм, направленных на становление и развитие финансового рынка, является прямым подтверждением его значимости для интеграционного объединения.
Свобода движения платежей
Свобода движения капитала имеет неразрывную связь со свободой движения платежей, нормы о регулировании которых были зафиксированы в одной главе Договора об учреждении Европейского сообщества, а в настоящее время продублированы в Договоре о функционировании Европейского союза. Отдельные нормы, применяемые к свободе движения капитала, распространяются на свободу движения платежей. Несмотря на схожие моменты, это две разные свободы внутреннего рынка ЕС, являющиеся фундаментом правового регулирования политики в области финансовых услуг. Этот тезис подтверждается упомянутым решением Суда ЕС по делу Luisiand-Carbone, в котором было осуществлено разграничение операций по передвижению капитала и платежей, определяя последние как «перечисления в иностранной валюте, предоставляющие вознаграждение в контексте лежащей в основе сделки» <40>. Аналогичное определение было дано Судом ЕС по делу Ministere Public <41>. ——————————— <40> Case 286/82, 26/83 Luisi and Carbone v. Ministerodel Tesoro (1984) ECR 377. <41> Case 308/86 Ministere Public v. Lambert (1988) ECR 4369.
До вступления в силу Лиссабонского договора свобода движения капиталов регулировалась положениями ст. ст. 56 — 60 Договора об учреждении Европейского сообщества. В п. 2 ст. 56 Договора об учреждении Европейского сообщества установлен режим полной либерализации платежей между государствами-членами, государствами-членами и третьими странами, т. е. все ограничения на свободу движения платежей между государствами — членами ЕС устранены. Применительно к платежам между государствами — членами ЕС и третьими странами ст. 60 Договора об учреждении Европейского сообщества устанавливает только одно ограничение, связанное с возможностью ограничивать платежи в рамках мер, принимаемых в ходе ведения внешней политики Сообщества (ст. 301). В настоящий момент нормы о регулировании свободы движения платежей установлены в ст. ст. 63 — 66 Договора о функционировании Европейского союза <42> и источниках вторичного права. По своему содержанию нормы Договора о функционировании Европейского союза аналогичны анализированным выше нормам, содержащимся в Договоре об учреждении Европейского сообщества. Примерами законодательных актов ЕС в сфере текущих платежей могут являться Регламент о трансграничных платежах в евро, определяющий три категории платежей (трансграничные кредитные переводы, трансграничные электронные платежи, трансграничные чеки) <43>, и Директива о трансграничных кредитных переводах <44>. ——————————— <42> Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. 2010/C 83/01. 30 March 2010. <43> Regulation (EC) N 2560/2001 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2001 on cross-border payments in euro. OJ L 344, 28.12.2001. P. 13 — 16. <44> Directive 97/5/EC of the European Parliament and of the Council of 27 January 1997 on cross-border credit transfers. OJ L 43, 14.02.1997. P. 25 — 30.
Таким образом, свобода движения платежей характеризуется следующими чертами: 1) отсутствуют ограничения на свободу движения платежей между государствами — членами ЕС; 2) платежи перечисляются в иностранной валюте (т. е. валюте государства-члена кредитора либо бенефициария); 3) перечисление платежей является вознаграждением за оказанные услуги.
Свобода движения услуг
Основы правового регулирования свободного движения услуг заложены в гл. 3 разд. III Договора об учреждении Европейского сообщества. По смыслу указанного Договора в ст. 50 под услугами понимаются «те услуги, которые обычно предоставляются за вознаграждение, в той степени, в какой они не регулируются положениями, относящимися к свободному обращению товаров, капиталов и лиц» <45>. Право Европейского союза классифицирует услуги на оказываемые физическими лицами и оказываемые юридическими лицами. Термин «услуги» включает: (1) деятельность промышленного характера; (2) деятельность коммерческого характера; (3) деятельность в области ремесел и (4) деятельность лиц свободных профессий <46>. Данное определение содержит экономический акцент понятия «услуги». По обоснованному замечанию С. Ю. Кашкина, «возмездный характер оказания услуг — основной и принципиальный критерий, отличающий услуги от благотворительности и выполнения официальных обязанностей» <47>. ——————————— <45> Договор об учреждении Европейского сообщества, 1992. Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С. Ю. Кашкина. М.: ТЕРРА, 1999. С. 171. <46> Там же. <47> Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. С. 499.
Используя данную логику, Суд ЕС дал расширительное толкование понятия «услуги», указав, что «предоставление услуг должно быть реальным и эффективным, не малозначительным и не вспомогательным, поскольку они оказываются за вознаграждение» <48>. Аналогичное содержание термина «услуги» содержит Директива об услугах на внутреннем рынке, определяя их следующим образом: «любая самостоятельная экономическая деятельность, обычно оказываемая за вознаграждение» (ст. 4) <49>. ——————————— <48> Case C-51/96; Case C-191/97 Deliege v. Ligue Francophoende Judo and Disciplines Associees ASBL; Ligue Belge de Judo ASBL and others (2000) ECR I-2549. <49> Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market. OJ L 376, 27.12.2006. P. 36 — 68.
Суд ЕС, осуществляя толкование ст. 49 Договора об учреждении Европейского сообщества, признал, что в рамках норм этой статьи государства-члены должны отменить любые правила, дискриминирующие иностранцев — граждан ЕС, предоставляющих услуги на их территории, перед своими гражданами, оказывающими аналогичные услуги. Дополнительно они обязаны устранить ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободного предоставления услуг <50>. ——————————— <50> Case C-76/90 Sager v. Dennemeyer&Co.; Ltd. (1991) ECR I-4221.
Аналогичной позиции Суд ЕС придерживался в деле Dona v. Montera <51>. Толкование норм ст. 49 Договора об учреждении Европейского сообщества и практика Суда ЕС позволяют выделять ряд элементов, определяющих содержание свободы движения услуг, к которым относятся следующие: 1) передвижение лица на территории другого государства-члена с целью оказания услуг; 2) передвижение лица на территории другого государства-члена с целью получения услуг; 3) движение услуг без сопутствующего передвижения лиц. Последний элемент свободы движения услуг наиболее применим к финансовой сфере, поскольку его реализация может осуществляться путем использования телекоммуникационных сетей. ——————————— <51> Case C-13/76, Dona v. Montera (1976) ECR I-1402.
Специфика средств связи, с помощью которых оказываются услуги в финансовом секторе, создает для государств-членов множество поводов к введению ограничений на подобную деятельность. В исследовании Торстена и Торре выделены дополнительные признаки услуг, присущие финансовому рынку, к числу которых относятся следующие: «(1) в случае предоставления финансовая услуга предусматривает осуществление операций с финансовыми активами; (2) финансовая услуга предоставляется финансовой организацией или институтом, а также, если это прямо предусмотрено законодательным актом, физическими лицами — субъектами предпринимательской деятельности» <52>. ——————————— <52> Beck Thorsten, Augusto de la Torre. The Basic Analytics of Access to Financial Services // Financial Markets, Institutions & Instruments. 2007. 16 (2). P. 79.
Обращаясь к практике Суда ЕС, можно сделать вывод, что государства-члены могут устанавливать ограничения исключительно при наличии соответствующих положений в Договоре об учреждении Европейского сообщества или в тексте решения по делу Cassis <53>. Что касается сферы финансовых услуг, то показательным является дело AlpineInvestments. В решении по данному делу Суд сделал вывод о правомерности установления ограничения оказания определенных финансовых услуг данной компанией, поскольку его целью является «защита деловой репутации финансового сектора» <54>. ——————————— <53> Case C-186/87, Cowan v. French Treasure (1989) ECR 185. <54> Case C-34/95, C-35/95, C-35/96 Komsummentombudsmannen v. De Agostini (Svenska) Forlag AB and Komsummentombudsmannen v. TV Shop Sverge AB (1998) ER 687.
С формальной точки зрения Договор об учреждении Европейского сообщества не либерализует все виды услуг. В п. 2 ст. 51 данного Договора предусмотрено, что либерализации подлежат лишь две составляющие финансовых услуг — банковские и страховые услуги, имеющие связь с движением капиталов. Как справедливо указывает С. Ю. Кашкин, условием такой либерализации является соответствующая либерализация движения капитала <55>. ——————————— <55> Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2002. С. 455.
Дальнейшее развитие и конкретизацию свобода движения услуг, установленная нормами гл. 3 разд. III Римского договора, получила в нормах вторичного права, показательными источниками которых могут быть Директива 73/183 об отмене ограничений на право учреждения и право свободы предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и других финансовых организаций, актуальность которой была обусловлена тем, что ее нормы были направлены на регулирование деятельности не только банков, но и иных кредитных организаций, союзов взаимного кредитования, страховых компаний и даже финансовых посредников <56>, а также Директива 89/646 <57>. Тем не менее для либерализации конкретного вида услуг требовалось принятие отдельного законодательного акта в форме директивы, как это установлено в ст. 52 Договора об учреж дении Европейского сообщества. Применительно к сфере финансовых услуг первыми документами в этой сфере являются Директива 89/646 о свободе учреждения и свободе предоставления услуг кредитными учреждениями и Директива 93/22 об инвестиционных услугах на рынке ценных бумаг. ——————————— <56> Council Directive 73/183/EEC of 28 June 1973 on the abolition of restrictions on freedom of establishment and freedom to provide services in respect of self-employed activities of banks and other financial institutions. OJ L 194, 16.07.1973. P. 1 — 10. <57> Second Council Directive 89/646/EEC of 15 December 1989 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and amending Directive 77/780/EEC. OJ L 386, 30.12.1989. P. 1 — 13.
В настоящее время свобода движения услуг регулируется нормами гл. 3 разд. IV Договора о функционировании Европейского союза и отдельными источниками вторичного права ЕС применительно к различным сферам услуг. Нормы указанного Договора дублируют содержание норм о свободе движения услуг, установленных Договором об учреждении Европейского сообщества. Таким образом, анализируемые основные свободы, являющиеся основой действующего права Европейского союза и отнесенные к совместной компетенции государств-членов, представляют собой «сердцевинный стержень европейской экономической интеграции» <58>, используемый для создания фундамента и укрепления механизма правового регулирования политики Союза в области финансовых услуг. ——————————— <58> Бартенев С. А. Указ. соч. С. 141.
Вместе с тем необходимо отметить, что косвенное влияние на создание юридической конструкции, обеспечивающей слаженную работу механизма правового регулирования политики ЕС в области финансовых услуг, реализуемых в рамках однородного экономического пространства Союза, оказало создание Экономического и валютного союза (ЭВС), именуемого учеными «самой высокой ступенью экономической интеграции» <59> и созданного в рамках практической реализации доклада Делора <60>. Положения об ЭВС закреплены в Договоре о Европейском союзе. ——————————— <59> Арах М. Европейский союз. Видение политического объединения. М., 1998. С. 369. <60> Международная экономическая интеграция: Учеб. пособие / Под ред. д. э.н., проф. Н. Н. Ливенцева. М.: Экономистъ, 2006. С. 137.
Особенность такого влияния заключается в наличии у ЭВС специальной функциональной нагрузки, результатом чего стало завершение программы формирования единого внутреннего рынка, принципы которого легли в основу интегрирования рынка финансовых услуг в ЕС. В наибольшей степени влияние ЭВС на регулирование рынка финансовых услуг проявляется сквозь призму следующих параметров: свободное осуществление платежей в евро, являющемся «единственным законным платежным средством на всей территории валютного союза» <61>; либерализация движения капитала внутри ЕС; координация макроэкономической политики государств — членов ЕС <62>; взаимодействие Европейского центрального банка, одной из важнейших функций которого является способствование осуществлению пруденциального банковского надзора за кредитными организациями, и национальных центральных банков, позволяющее, по убеждению Серве, сформировать «системное объединение финансовых рынков государств-членов в рамках единого экономического пространства Союза» <63>. ——————————— <61> Топорнин Н. Б. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник (гл. 28) / Рук. авт. колл. и отв. ред. Л. М. Энтин. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2001. С. 710. <62> Каблова Л. В. Феномен «коммунитаризации» в Европейском союзе: международно-правовая оценка / Под общ. ред. О. А. Колобова. ИСИННГУ. Арзамас: АГПИ, 2006. С. 60. <63> Servais D. A Single Financial Market. Brussels, 1995. P. 89.
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод. В ходе интеграции финансовых рынков государств — членов ЕС и реализации Союзом политики в области финансовых услуг правовым базисом указанных процессов служат свободы движения капитала, платежей и услуг, нашедшие отражение в учредительных документах Союза, являющихся источниками первичного права. Дальнейшая либерализация указанных свобод получила закрепление в источниках вторичного права, а также в правоприменительной практике Суда ЕС. Дополнительным элементом, усилившим правовой базис политики ЕС в области финансовых услуг, выступает Экономический и валютный союз, способствующий применению принципов свободной рыночной экономики со свободной конкуренцией, которыми должны руководствоваться институты ЕС при реализации экономической политики, в рамках которой происходит интегрирование рынка финансовых услуг.
