(Свит Ю. П.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2009, N 8)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ НА ПЕРЕВОЗКИ ГРУЗОВ
Ю. П. СВИТ
Свит Юлия Павловна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
По общему правилу провозная плата определяется соглашением сторон договора перевозки груза (п. 1 ст. 790 ГК РФ). Однако в некоторых случаях законодатель отступает от принципа свободы договора применительно к установлению платы за перевозку. В частности, при перевозке транспортом общего пользования плата определяется согласно тарифам, утвержденным в порядке, предусмотренном транспортными уставами и кодексами (п. 2 ст. 790 ГК). Также государственное регулирование тарифов применяется в отношении услуг по перевозке и связанных с ними услуг, отнесенных к естественным монополиям. Понятие перевозки транспортом общего пользования определяется Гражданским кодексом. Под перевозкой транспортом общего пользования понимается перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица (п. 1 ст. 789 ГК). Организации, обязанные осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, должны быть включены в перечень, публикуемый в установленном порядке. Таким образом, для приобретения статуса организации транспорта общего пользования помимо признаков, указанных в п. 1 ст. 789 ГК, необходимо формальное основание — включение в специальный перечень. Однако в теории приоритет отдается сущностным признакам, т. е. прежде всего учитывается характер деятельности организации. При этом указывается, что формальный признак не имеет решающего значения, тем более, что на данный момент соответствующий перечень отсутствует. Кроме того, надо отметить, что в настоящее время государственное регулирование тарифов на перевозки транспортом общего пользования применяется в основном к перевозкам пассажиров и багажа. Что касается цен и тарифов на услуги, связанные с перевозкой грузов, то государством регулируются только цены и тарифы на услуги, относящиеся к естественным монополиям. Для остальных видов услуг предусматривается свободное определение цен. Переход к свободному установлению цен на перевозки грузов начался в 90-х гг. В частности, положение о применении свободных тарифов на перевозки грузов воздушным, автомобильным и речным транспортом содержалось в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 1992 г. N 318 «О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги» <1>. ——————————— <1> Финансовая газета. 1992. N 21.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» <2> были утверждены Перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, в отношении которых сохраняется государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ. В том числе был утвержден Перечень продукции и услуг, цены (тарифы) на которые регулируются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.
В данный Перечень включены перевозки грузов, погрузочно-разгрузочные работы на железнодорожном транспорте, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте (кроме перевозок в пригородном сообщении), услуги в транспортных терминалах, портах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, услуги ледокольного флота на трассах Северного морского пути, аэронавигационное обслуживание воздушных судов на маршрутах и в районах аэродромов, услуги в аэропортах. Следует отметить, что, несмотря на указание Гражданского кодекса, транспортные уставы и кодексы непосредственно не регулируют порядок установления тарифов на перевозку грузов, а содержат общие нормы, отсылающие к другим нормативным правовым актам. Так, согласно ст. 64 ВК правила формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов устанавливаются уполномоченным органом в области гражданской авиации. Статья 6 КВВТ относит определение порядка установления тарифов на перевозки грузов, а также иные услуги внутреннего водного транспорта к компетенции Правительства РФ. КТМ и Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта данный вопрос не регулируют. В Уставе железнодорожного транспорта даются ссылки на тарифные руководства — сборники, в которых публикуются утвержденные в установленном законодательством РФ порядке тарифы, ставки платы и сборов за работы и услуги железнодорожного транспорта, правила применения таких тарифов, ставок платы, сборов, а также утвержденные федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта перечни железнодорожных станций, расстояния между ними и выполняемые на территориях железнодорожных станций операции. Сферы деятельности субъектов естественных монополий определены ст. 4 ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях» <3>. При установлении тарифов на транспортные услуги, которые отнесены к естественным монополиям, в том числе перевозки грузов по железной дороге, учитываются не только требования транспортного законодательства, но и Закона о естественных монополиях. Согласно ст. 11 данного Закона органы регулирования естественных монополий вправе принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, изменении или прекращении регулирования, о применении методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов); устанавливать правила применения цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий. Следует отметить, что применительно к услугам по перевозке грузов, отнесенным к естественным монополиям, государственное регулирование цен и тарифов применяется не только при перевозках транспортом общего пользования (п. 1 ст. 8 Закона о естественных монополиях). При решении споров суды признают возможность свободного установления цен и тарифов на услуги организаций железнодорожного транспорта только в случаях, когда такие услуги не относятся к сфере естественных монополий (Постановление Президиума ВАС РФ от 28 ноября 2006 г. N 9704/06 по делу N А03-19552/05-2) <4>. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426. <4> Вестник ВАС РФ. 2007. N 2.
Перечень услуг субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти услуги, включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством РФ. Среди таких услуг в основном услуги, связанные с процессом перевозки, но не сама перевозка. К примеру, на морском транспорте к таким услугам относятся: обеспечение безопасности плавания и порядка в порту; предоставление судам рейдов, якорных стоянок, защитных сооружений и причалов порта; обеспечение лоцманской проводки судов (внутрипортовая проводка); комплексное обслуживание флота, услуги по погрузке и выгрузке грузов, их хранению. Что касается непосредственно перевозки грузов, то к естественной монополии отнесены перевозки железнодорожным транспортом. Порядок установления тарифов на железнодорожном транспорте определяется ФЗ от 10 января 2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее — Закон о железнодорожном транспорте). В ст. 8 Закона о железнодорожном транспорте закреплены общие принципы установления тарифов: они должны определяться на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Сведения об изменениях, вносимых в регулируемые тарифы, сборы и плату на железнодорожном транспорте общего пользования, связанные с перевозкой грузов, публикуются федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта в печатном издании указанного органа не позднее чем за десять дней до введения в действие таких изменений. Тарифы на перевозки транспортом общего пользования императивны. Соответственно, не допускается изменение размера платы как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения, по соглашению сторон. Вместе с тем суды не признают недействительными договоры, в которых плата за перевозку определяется не в соответствии с установленными тарифами. В таких случаях договор считается действительным, хотя условие о цене ничтожно как противоречащее законодательству, а размер платы исчисляется в соответствии с установленными тарифами (Постановление Президиума ВАС РФ от 21 сентября 2005 г. N 1943/05 по делу N А73-485/2004-32) <5>. ——————————— <5> Вестник ВАС РФ. 2006. N 1.
Основы государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте определены Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. N 787 <6>. Тарифы на услуги железнодорожного транспорта общего пользования раньше утверждались Федеральной энергетической комиссией. В частности, Постановлением ФЭК от 17 июня 2003 г. N 47-т/5 был утвержден ныне действующий Прейскурант N 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» (Тарифное руководство N 1, части 1 и 2) <7>. В настоящее время тарифы на услуги железнодорожного транспорта устанавливаются ФСТ (Федеральной службой по тарифам) <8>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5201. <7> БНА (приложение к N 30. 2003). <8> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.
Прейскурант N 10-01 состоит из двух частей. В первой определяются правила исчисления тарифов, во второй содержатся таблицы плат за перевозку. В указанных таблицах плата определяется исходя из количества (веса) товара, подлежащего перевозке, и расстояния. Кроме того, при расчете платы учитываются поправочные коэффициенты. Плата за перевозку грузов исчисляется по тарифам, которые действовали в день проставления в перевозочных документах календарного штемпеля: железнодорожной станции отправления — при отправлении грузов со станций РЖД, а также при перевозках импортных грузов на станции РЖД, оформленных транспортной железнодорожной накладной прямого международного железнодорожного грузового сообщения на весь путь следования; железнодорожной станции перевалки груза — при перевозке грузов с перевалкой с других видов транспорта на железную дорогу; железнодорожной станции переоформления накладной — при перевозке грузов, которая была осуществлена с переоформлением железнодорожной накладной одного международного транспортного права на другое. В Прейскуранте N 10-01 определяются тарифы на перевозку грузов, а также непосредственно связанные с перевозкой услуги инфраструктуры. Тарифы включают: платы за пробег груженых и порожних вагонов, локомотивов и другого передвижного оборудования на железнодорожном ходу общего парка, а также собственных (арендованных) вагонов с локомотивом РЖД; платы за пользование инфраструктурой РЖД при пробеге поездных формирований, состоящих из собственных (арендованных) локомотивов и вагонов; платы за пользование инфраструктурой РЖД при пробеге своим ходом отдельных собственных (арендованных) локомотивов; платы за пробег груженых и порожних вагонов, локомотивов и другого передвижного оборудования на железнодорожном ходу общего парка с собственным (арендованным) локомотивом; другие платы и сборы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые РЖД, обозначенные в Тарифном руководстве N 1. В тарифы по начально-конечным операциям входят следующие виды работ и услуг: уведомление о прибытии груза и о подаче груженых или порожних вагонов на железнодорожные пути необщего пользования или к фронтам погрузки (выгрузки) на местах общего пользования; текущий ремонт порожних вагонов общего парка при подготовке их под погрузку; техническое обслуживание на железнодорожных станциях грузовых вагонов общего парка или собственных (арендованных) вагонов; техническое обслуживание и текущий ремонт контейнеров общего парка; осмотр вагонов общего парка в техническом и коммерческом отношении для подачи грузоотправителям под определенные грузы; подготовка под налив цистерн, бункерных полувагонов общего парка; подгруппировка вагонов для подачи под погрузку (выгрузку) определенным грузоотправителям (грузополучателям) и подготовка их к подаче; прием к отправлению (включая проверку правильности погрузки и крепления грузов на открытом подвижном составе) и выдача грузов, а также оформление перевозочных документов железнодорожной станцией; выполнение приемо-сдаточных операций (осмотр и передача вагонов в техническом и коммерческом отношении); маневровая работа по расформированию поездов различных категорий (маршрутных, передаточных, вывозных, сборных), прибывших на железнодорожные станции погрузки, выгрузки, по предназначению вагонов и грузов, а также по формированию на железнодорожной станции отправления поездов различных категорий; маневровая работа по подаче (уборке) порожних и груженых вагонов на (с) выставочные (приемо-сдаточные) пути, принадлежащие РЖД и расположенные в пределах железнодорожной станции; маневровая работа по подаче (уборке) порожних и груженых вагонов в места общего пользования железнодорожных станций при осуществлении погрузки (выгрузки) грузов средствами РЖД; технологические операции с контейнерами, не связанные с работой по приему и выдаче грузов, за исключением грузов, перевозимых под таможенным контролем (поднятие контейнера краном для осмотра с целью проверки сохранности и постановка его на место; перестановка контейнера на контейнерной площадке при перегруппировке по направлениям; поворот контейнера «дверями внутрь» для обеспечения сохранности груза (свертка); снятие контейнера с верхнего яруса (для изъятия контейнера из нижнего яруса и погрузки изъятого контейнера)). Кроме того, в тарифы по начально-конечным операциям включены следующие расходы: по содержанию и обслуживанию зданий, сооружений, оборудования и инвентаря хозяйства грузовой и коммерческой работы и хозяйства перевозок; по содержанию технологических центров по обработке перевозочных документов; по амортизации, содержанию и ремонту станционных путей (без железнодорожных путей необщего пользования), устройств сигнализации и связи, вагонов, контейнеров общего парка при перевозке в них грузов, а также расходы по приему и отправлению поездов на железнодорожных станциях, работе поездных локомотивов, их амортизации, содержанию и капитальному ремонту. Поскольку к компетенции ФСТ (ранее — ФЭК) относится определение тарифов (цен), а не регулирование иных вопросов, связанных с определением размера платы за перевозку, в судебной практике возникали споры по поводу законности установления в Прейскуранте N 10-01 порядка определения расстояний в целях исчисления указанной платы. Основанием для споров явилось наличие в законодательстве общего правила расчета платы за перевозку. Согласно ст. 15 УЖТ плата за перевозки грузов взимается за кратчайшее расстояние, на которое осуществляются перевозки грузов, в том числе в случае увеличения расстояния, на которое они перевозятся, по причинам, зависящим от владельца инфраструктуры и перевозчика. Порядок определения такого расстояния устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Таковым является Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 397 <9>). ——————————— <9> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3344.
В соответствии с Положением об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 194, формирование государственной политики в области регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки и рассмотрение предложений по ее совершенствованию осуществлялось Комиссией Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральном железнодорожном транспорте. Комиссия являлась органом, координирующим деятельность заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию тарифной политики на железнодорожном транспорте общего пользования с целью соблюдения интересов государства, транспортных отраслей и потребителей услуг железнодорожного транспорта общего пользования. При этом считалось допустимым принятие нормативных правовых актов ФЭК, в том числе и по вопросам, касающимся определения расстояния перевозки, если данный акт основывался на решении Комиссии (решение Верховного Суда РФ от 14 июля 2004 г. N ГКПИ04-891). В настоящее время определение кратчайшего расстояния перевозки в целях расчета платы за перевозку относится к компетенции Министерства транспорта РФ (Постановление Правительства от 30 июля 2004 г. N 395 <10>). Таблицы тарифных расстояний, определенных в соответствии с общим правилом ст. 15 УЖТ, утверждены Приказом МПС РФ от 15 июля 2003 г. N 55 «Об утверждении Тарифного руководства N 4, книга 3 «Тарифные расстояния между транзитными пунктами железных дорог федерального железнодорожного транспорта». Тарифные расстояния, определенные нормативными правовыми актами уполномоченных органов, так же, как и ставки тарифов, императивны и не могут быть скорректированы по соглашению сторон (Определение ВАС РФ от 10 июня 2008 г. N 4345/08 по делу N А53-2461/2007-С3-17) <11>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342. <11> СПС «КонсультантПлюс».
Необходимо отметить, что определение кратчайшего расстояния не предполагает, что будет учтен наиболее короткий из возможных маршрутов. Кратчайшее расстояние было определено, к примеру, исходя не из возможного маршрута, по которому осуществляются только перевозки пассажиров, а из протяженности маршрута, по которому фактически производятся перевозки грузов. Поправочные коэффициенты к базовым тарифам определяются в зависимости от класса груза, расстояния и направлений перевозки, типа вагонов и контейнеров и др. Дифференциация грузов по тарифным классам была введена с 1 августа 1995 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июля 1995 г. N 706 «О совершенствовании системы тарифов на грузовые железнодорожные перевозки» <12>. ——————————— <12> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2819.
Данный подход к расчету тарифов на железнодорожные перевозки и порядку определения размера платы за перевозки оценивался неоднозначно. При работе над проектом Прейскуранта N 10-01 был подготовлен план унификации тарифов на перевозки грузов железнодорожным транспортом. Для рассмотрения вопроса об унификации тарифов была образована рабочая группа, в состав которой вошли представителя ФЭК России, МПС России, Минтранса России, Минэкономразвития России, МАП России, Минфина России. Однако в итоге рабочая группа признала необходимым сохранение системы дифференциации перевозимых грузов по тарифным классам. Споры возникали и по поводу иных оснований дифференциации тарифов в Прейскуранте N 10-01. В частности, заявлялись требования о признании противоречащими законодательству абз. 1 и 3 п. 1.10 раздела 1; п. 2.16.1 раздела 2; раздела 2 таблицы N 2 и п. 4 примечания таблицы N 4 приложения 3 к разделу 2 Прейскуранта N 10-01 в части установления дифференцированной платы за порожний пробег с локомотивом РЖД собственных (арендованных) вагонов в зависимости от тарифного класса ранее перевозимого груза. Лица, оспаривавшие правомерность такой дифференциации, указывали, что в результате создаются благоприятные условия для деятельности российских железных дорог и дискриминационные условия для грузоотправителей. ОАО «РЖД», в свою очередь, доказывало, что введение дифференциации тарифов по тарифным классам грузов направлено на создание необходимых экономических предпосылок для увеличения производства и расширения рынков сбыта отечественной продукции, развития конкуренции на товарном рынке и укрепления экономики регионов страны. Тарифы состоят из двух составляющих: инфраструктурной и вагонной. Вагонная составляющая — это расходы на содержание вагонного парка. Она должна быть одинаковой для всех собственников, имеющих вагонный парк. Инфраструктурная составляющая — это та часть железнодорожного тарифа, которая оплачивается пользователем за инфраструктуру. Расчет тарифа за порожний пробег вагона без применения коэффициентов, установленных для грузов, приведет к созданию неконкурентных условий для работы парками вагонов различной принадлежности, так как при перевозках грузов первого и второго тарифного классов для собственников вагонов вагонная составляющая будет отсутствовать, а для грузов третьего класса она будет значительно больше, чем для вагонов общего парка. Вынося решение по данному спору, Верховный Суд РФ указал, что получение ОАО «РЖД» в результате принятия оспариваемого акта высокой прибыли и возможности компенсации необоснованных затрат не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, так как судом осуществляется проверка нормативного правового акта на предмет его соответствия действующему законодательству. Нарушений процедуры разработки и принятия тарифов, а также принципов их формирования суд в данном случае не усмотрел <13>. ——————————— <13> Решение ВС РФ от 24 мая 2004 г. N ГКПИ04-621 // СПС «КонсультантПлюс».
Аналогичным образом аргументировалась правомерность применения различной платы за перевозку груза для поставщиков груза на экспорт и внутренний рынок при одних и тех же затратах железной дороги <14>. ——————————— <14> Решение ВС РФ от 30 марта 2004 г. N ГКПИ04-302 // СПС «КонсультантПлюс».
Дифференцированный подход к определению тарифов проявляется также в установлении исключительных тарифов, т. е. тарифов, которые устанавливаются с отклонением от общих в виде специальных надбавок или скидок и которые относятся к перевозке конкретных грузов и применяются при перевозках по направлениям и в течение срока, которые указаны в нормативном акте, предусматривающем установление такого тарифа. К примеру, в Приказе ФСТ РФ от 5 июня 2009 г. N 115-т/1 «Об установлении исключительных тарифов на перевозки нефелинового концентрата железнодорожным транспортом по направлению ст. Апатиты Октябрьской железной дороги — ст. Пикалево 2 Октябрьской железной дороги» определены объект перевозки, направление, а также срок действия тарифов — до 31 декабря 2009 г. В Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р, указывается, что практика исключительных тарифов на железнодорожные перевозки, направленная на поддержку перевозки одних товаров за счет других (перекрестное субсидирование), оказывает значительное влияние на развитие конкуренции. Вместе с тем в условиях больших расстояний перевозки некоторых видов продукции и сырья изменение или дифференциация размера тарифа способствуют поддержке конкурентоспособности российских предприятий <15>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2736.
Исключительные тарифы вводятся с учетом условий перевозок, состояния рынков товаров и услуг, необходимости обеспечения конкурентоспособности транспортной системы, стимулирования развития новых технологий на железнодорожном транспорте и обеспечения равных условий предоставления услуг всем потребителям. Кроме того, установление исключительных тарифов позволяет перераспределять нагрузку на отдельные виды транспорта. Порядок установления исключительных тарифов определен Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. N 787 <16>. ——————————— <16> СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5201.
Рассмотрение предложений о предоставлении исключительных тарифов осуществляют: Федеральная служба по тарифам — во внутригосударственном и международном сообщении; Министерство транспорта РФ — при осуществлении международных транзитных железнодорожных перевозок по территории России. Поскольку возможность установления исключительных тарифов позволяет варьировать размер платы, предоставление их на железнодорожном транспорте в индивидуальном порядке не допускается. Правила формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов устанавливаются уполномоченным органом в области гражданской авиации. В отношении перевозок грузов иными видами транспорта тарифное регулирование не применяется. Применительно к этим видам транспорта применяется регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа, если перевозки признаются перевозками транспорта общего пользования, а также регулируются цены на сопутствующие услуги, отнесенные к естественным монополиям. Таким образом, государственное регулирование тарифов сохранено лишь в отношении перевозок грузов железнодорожным транспортом. Однако в соответствии с реализуемой по решению Правительства РФ демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Тенденция к переходу от государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки к свободному установлению цен подтверждается и в Программе развития конкуренции в РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р <17>. ——————————— <17> СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2736.
В качестве приоритетных направлений конкурентной политики в Программе предусматривается создание условий для развития рынка частных железнодорожных перевозок, а также поэтапное прекращение государственного регулирования тарифов на грузовые перевозки в конкурентных секторах и формирование тарифных условий для заключения долгосрочных договоров на перевозки.
