(Миронов Р. Г.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2007, N 2)
ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОВД И УИС <1> ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
Р. Г. МИРОНОВ
——————————— <1> Органы внутренних дел и уголовно-исполнительная система.
Миронов Р. Г., доцент, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Противодействие преступности как составная часть государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и укрепления правопорядка должна осуществляться (прямо или опосредованно) всеми звеньями государственной и общественной системы. Однако перечень задач и функций органов правопорядка намного шире борьбы с преступностью, поэтому представляется целесообразным выделить систему противодействия преступности в более узком значении, то есть взаимодействующие службы и подразделения ОВД и УИС, которые преследуют специально выделенные цели предупредительной деятельности; наделены соответствующими правами и обязанностями; обладают определенной компетенцией по воздействию на те или иные криминогенные факторы; имеют информационное, методическое, ресурсное и другое обеспечение их деятельности. ОВД и УИС как правоохранительные органы представляют собой государственные учреждения, имеющие организационную форму и правовой статус согласно соответствующим нормативным актам. Для них характерны приоритетность задач и функций предупредительной деятельности в рамках обеспечения законности, общественной безопасности и борьбы с преступностью; осуществление предупредительной деятельности до того, как она примет процессуальные формы, и в этих формах; наличие у сотрудников, осуществляющих такую деятельность, правомочий государственной власти, включая право применять законные и обоснованные меры государственного принуждения; тенденция к специализации предупредительной деятельности в организационном, кадровом, ресурсном обеспечении с жесткими требованиями участия в предупредительной деятельности всех служб, подразделений, учреждений, организаций в меру возложенных служебных задач; наличие механизма межведомственной координации целенаправленной предупредительной деятельности и борьбы с преступностью для обеспечения комплексности и взаимоподкрепления принимаемых решений; выделение задач и функций предупреждения преступности в самих правоохранительных органах. Актуальность проблем государственного управления в области обеспечения безопасности и правопорядка средствами правоохранительной деятельности ОВД и УИС обусловлена, с одной стороны, той ролью, которая, возлагается на данный вид управления в правовом государстве, с другой — значением управления в организации его функционирования. Государственная власть должна обеспечить защиту прав граждан от любых правонарушающих действий и решений, от кого бы они ни исходили (от должностных лиц, обладающих властными полномочиями, или от государства), и тем самым обеспечить господство права. Указанные задачи в основном решаются государством в сфере правоохранительной деятельности. По мнению В. Е. Чиркина, которое поддерживается многими специалистами, «правоохранительная функция присуща государству на всех этапах его развития» <2>. Одним из его «общих дел» всегда было, с одной стороны, поддержание сложившегося порядка, правил поведения, с другой — установление новых правил, нового порядка путем издания правовых актов. Сохраняя старые нормы, придавая им правовую силу, равно как и устанавливая новые правила, государство охраняет их от нарушений, проводит их в жизнь. Поэтому данная функция на деле является более широкой: она и правотворческая, и правореализующая. ——————————— <2> Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001. С. 136 — 140.
Борьба с правонарушениями — важная, но не главная сторона правоохранительной деятельности государства. Оно призвано реально обеспечить с помощью специальных органов (МВД, Минюста, ФМС, ФСИН, суда, прокуратуры и т. д.) такой порядок в общественной жизни, который бы полностью отвечал требованиям правовых норм, заложенным в них началам свободы и справедливости. Прежде чем разрабатывать программу предупредительной деятельности, необходимо создание информационной системы, которая могла бы обеспечить своевременное обобщение и использование сведений о состоянии правонарушений и преступности, ее тенденциях и закономерностях, причинах и условиях, а также факторах, характеризующих оперативную обстановку; о состоянии сил и средств ОВД и УИС для обеспечения безопасности и правопорядка, об организации и ходе намеченных мероприятий; о результатах деятельности служб и подразделений ОВД и УИС. Необходимость совершенствования управления в сфере обеспечения безопасности и правопорядка средствами правоохранительной деятельности обусловливается, на наш взгляд, малой эффективностью управления, реализуемого в области функционирования ОВД и УИС, его недостаточным научным обеспечением, отставанием от современных условий. Это подтверждается анализом результатов эмпирического исследования: так, удовлетворены частично состоянием взаимодействия ОВД и УИС по исследуемым проблемам чуть более половины опрошенных респондентов — 53%, не удовлетворены — 21%. Лишь 2% опрошенных полностью удовлетворены состоянием взаимодействия, остальные затруднились с ответом на поставленные вопросы. С точки зрения эффективности системы взаимодействия немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, приемам принятия тех или иных решений на различных уровнях деятельности ОВД и УИС. Необходимо также определить методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах совместной деятельности, технологии взаимоотношений между центральными аппаратами МВД и ФСИН, на уровне федеральных округов и субъектов Российской Федерации, а также на уровне территориальных служб и подразделений ОВД и УИС. Иными словами, взаимодействие должно осуществляться на всех уровнях: федеральном, окружном, региональном и территориальном, местном (объектовом). Это вполне объяснимо, если учесть, что механизмы и процессы принятия решений в большей или меньшей степени составляют суммарный итог этого процесса. В рассматриваемом контексте главной задачей ОВД и УИС должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности ОВД и УИС, представляющих собой часть государственных органов и учреждений. Очевидно, что научно обоснованные и квалифицированно реализуемые программы повышения эффективности взаимодействия приносят выгоду не только самим вовлеченным в этот процесс сотрудникам и работникам указанных органов, но и всему обществу. Чтобы повысить эффективность и привести в соответствие с современными общественными потребностями, необходимо оптимизировать систему управления в деятельности ОВД и УИС, его правового обеспечения. В этой связи представляется целесообразным обсудить вопрос о возможности формирования и уточнения ряда нормативных актов, регламентирующих деятельность ОВД и УИС по обеспечению безопасности и правопорядка, общие вопросы организации процесса управления, существующие связи, принципы, формы, приемы, способы, средства, технологию (информационно-аналитическую работу, планирование, принятие решений, функционально-структурное построение, виды ресурсного обеспечения, координацию, контроль, оценку эффективности). В процессе формирования таких нормативных актов надо обратить внимание на целесообразность и формы их создания. С одной стороны, имеется немало актов, регламентирующих отдельные стороны процесса обеспечения безопасности и правопорядка, в том числе силами, средствами и возможностями ОВД и УИС. С другой стороны, необходимость формирования единого акта, в содержании которого будут сконцентрированы все вопросы правового регулирования взаимодействия, определяется тем, что в этом случае создаются более благоприятные условия для его применения на практике многими участниками процесса обеспечения безопасности и правопорядка. Такой акт может быть издан в виде положения о целевой государственной программе по обеспечению безопасности и правопорядка средствами правоохранительных органов и представлять собой самостоятельный акт или составлять часть другого, решающего более общие проблемы. Следует отметить, что многие из этих вопросов в порядке постановки затрагиваются в различных работах ученых и практических работников, директивных указаниях органов исполнительной власти, соответствующих законах и подзаконных актах, в различного рода ведомственных документах. Однако концентрированное изложение их в одном акте, как известно, имеет определенные преимущества. Следующим актом в этом направлении может быть положение об организации взаимодействия и координации деятельности ОВД и УИС, подготовленное в соответствии с Положением о Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <3>, с определением целей, условий и реализацией основных задач. Целесообразность подготовки данного положения, на наш взгляд, определяется тем, что в положении о целевой государственной программе обеспечения безопасности и правопорядка средствами правоохранительных органов изложить в полном объеме все вопросы вряд ли возможно. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. N 587 // Российская газета. 2005. 7 окт.
Наряду с названными актами имеется необходимость в разработке различного рода инструкций, методических рекомендаций, регулирующих реализацию процесса взаимодействия или его отдельных стадий, например информационно-аналитической работы, планирования, координации, оценки эффективности взаимодействия по обеспечению безопасности и правопорядка. Подготовка и принятие этих нормативных актов, несомненно, будут способствовать улучшению правового обеспечения процессом управления в рассматриваемом направлении. Так, одним из направлений совершенствования взаимодействия в управлении в ходе пресечения и ликвидации последствий кризисных ситуаций следует считать выбор оптимального варианта организационно-штатной структуры и централизацию управления силами и средствами, которые обеспечивают общественную безопасность и охрану общественного порядка. Например, анализ деятельности правоохранительных органов в районе Северо-Кавказского региона РФ показывает, что их организационная структура и собственно взаимодействие оставляют желать лучшего. Если на первом этапе контртеррористической операции (1999 — 2003 гг.) была создана группировка сил и средств МВД, Минобороны, ФСБ, Минюста России и т. д. и для этого создавалось единое руководство в виде объединенных оперативных штабов (ООШ), то уже на втором этапе (2004 г. по настоящее время) от этой организационной структуры пришлось отказаться, ибо она стала неэффективной из-за децентрализации управления и отсутствия четкого взаимодействия сил и средств. Изучение опыта организации управления силами и средствами ОВД и УИС также показывает, что оно постоянно совершенствовалось, выбирался оптимальный вариант организационной структуры, наблюдалась централизация управления силами и средствами. Децентрализованный способ управления разноведомственными силами и средствами, как подтверждает практика, не является оптимальным вариантом, поскольку требует дополнительных физических и моральных затрат, особого согласования (взаимодействия) усилий всех органов управления, в том числе и несиловых структур, что значительно затрудняет проведение специальных операций в условиях резкого осложнения оперативной обстановки. Представляется, что как на начальном этапе проведения контртеррористической операции, так и на последующих необходимо централизованное управление всеми силами и средствами, привлекаемыми к ее проведению. Именно централизованное управление способствует сосредоточению усилий на наиболее слабых участках работы, а это, в свою очередь, позволяет руководителю объединенной группировки оперативно реагировать на изменение обстановки и своевременно принимать неотложные меры по ее нормализации. Тем не менее направления по повышению эффективности деятельности ОВД и УИС вытекают из системности обеспечения национальной безопасности, его политической, правовой, духовно-нравственной составляющих и уровней, на которых происходит функционирование данной системы. Придерживаясь этой схемы, появляется возможность рассмотреть основные направления деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности. Важную роль в повышении эффективности работы ОВД и УИС призван играть и играет их кадровый состав. Ежегодно на практическую работу приходят сотни выпускников учебных заведений, дипломированных специалистов в области противодействия преступности. Понятно, что от их профессиональной подготовки, знаний и умений во многом зависит завтрашний день ОВД и УИС, так ожидаемое всеми повышение эффективности их работы. Вместе с тем показатели оперативно-служебной деятельности, с помощью которых можно характеризовать уровень профессионализма и компетентности личного состава, свидетельствуют о том, что положительные данные о росте образовательного уровня не совпадают с конечными результатами. Остались нераскрытыми более 774 тыс. преступлений, из которых 87,9% относятся к категории тяжких и особо тяжких. Остаток таких преступлений вырос в 78 субъектах Российской Федерации, во многих из них — в 1,5 — 2 раза. В настоящее время радикальная структурная перестройка всех аспектов деятельности ОВД и УИС требует существенного изменения и переориентации профессиональной подготовки. На современном этапе ОВД и УИС нуждаются в новом поколении профессионалов, способных эффективно работать в условиях переориентации МВД и ФСИН на защиту основных прав и свобод человека и гражданина как приоритетных ценностей правового государства. Одним из ключевых направлений в подготовке кадрового аппарата было и остается обучение и воспитание оперативных сотрудников. В новых условиях функционирования ОВД и УИС потребовались специалисты не только в сфере управления, обеспечения охраны, конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, но и в области обеспечения деятельности при возникновении чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного, техногенного, экологического, социально-политического и криминального характера (ЧО). Вследствие этого важным направлением совершенствования взаимодействия в управлении кризисными ситуациями является повышение готовности сил и средств, а также органов управления ими. Для этого, по мнению М. П. Киреева, необходимо сосредоточить усилия руководящего состава правоохранительных органов на вопросах, касающихся: 1) формирования постоянно действующих органов управления на территории всей страны (по образцу Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС), имеющих задачи постоянного сбора и обработки (анализа) данных об обстановке в регионе, заблаговременной подготовки многовариантных решений по использованию сил и средств ОВД в кризисных ситуациях; 2) создания средств связи при оперативных штабах, материальных средств, техники, имущества, резерва, обеспечивающего органам управления возможность автономного действия на длительный период; 3) подбора сотрудников, привлекаемых для выявления, предупреждения и пресечения кризисных ситуаций; отработки вопросов управления силами и средствами в условиях резкого осложнения оперативной обстановки в ходе служебной подготовки сотрудников ОВД; 4) отработки действий органов управления контртеррористическими операциями по степеням готовности сил и средств, обеспечивающих своевременный сбор, их сосредоточение в указанном районе, организованное начало работы, наращивание ресурсов <4>. ——————————— <4> Киреев М. П. Взаимодействие при управлении силами и средствами ОВД в кризисных ситуациях (теоретические и прикладные проблемы). Взаимодействие: правовые, социальные, организационные и тактические аспекты. Сборник научных статей. М., 2005. С. 6 — 7.
В рассматриваемой нами проблеме повышения эффективности взаимодействия по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка силами и средствами ОВД и УИС и их возможности в преодолении преступности, на наш взгляд, они должны отвечать некоторым обстоятельствам. Во-первых, целью их деятельности по отношению к преступности является ее сдерживание на объективно возможном уровне. Это обеспечивается (должно обеспечиваться) всем материальным, социальным, духовным потенциалом общества. Во-вторых, контроль над преступностью и борьба с ней являются средствами ее сдерживания на объективно возможном уровне. Они осуществляются в тех формах и пределах, которые санкционированы для них законом. В-третьих, контроль над преступностью включает в себя различные формы принуждения, наказания и профилактики, в связи с чем кадровый ресурс в обеспечении безопасности и правопорядка должен быть подготовлен квалифицированно. Таким образом, кадровое обеспечение ОВД и УИС является важнейшим условием повышения эффективности их деятельности. Закономерно, что эффективность деятельности ОВД и УИС и обеспечения безопасности и правопорядка определяется в значительной мере тем, насколько они способны содействовать стабильному, поступательному развитию, преодолеть социальный и политический кризис в собственных рядах. Только это сможет создать предпосылки для повышения критериев и степени безопасности общества, улучшения показателей противодействия преступности. Несмотря на принимаемые в последнее время меры по укреплению сотрудничества в сфере противодействия преступности, выступающей реальной угрозой безопасности и правопорядку, назрела реальная необходимость принятия концепции взаимодействия ОВД и УИС. Целью концепции должна быть выработанная на основе исторически сложившихся взаимоотношений между органами внутренних дел и органами исполнения наказаний система взглядов на проблемы совершенствования взаимодействия и координации деятельности служб и подразделений МВД и ФСИН России и способы реализации взаимного сотрудничества по вопросам обеспечения безопасности и укрепления правопорядка, охраны прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства от преступных посягательств. Концепция взаимодействия ОВД и УИС на ближайшее время должна быть направлена на реализацию следующих задач: — сосредоточение усилий оперативных подразделений на предотвращение и раскрытие преступлений террористической направленности и преступлений прошлых лет, а также связанные с незаконным оборотом оружия и наркотических средств; — создание единой автоматизированной сети информационного обеспечения деятельности оперативных подразделений, формирование специализированного банка данных, оперативно-справочного и оперативного учетов; — развитие системы информационно-аналитического обеспечения служб и подразделений на базе современных технологий и развития систем связи; создание единой автоматизированной системы персонифицированных учетов, обработки статистической информации и документооборота; — подготовку и принятие нормативно-правовых актов по осуществлению совместной оперативно-розыскной деятельности по организации розыска лиц, уклоняющихся от отбывания наказания, а также в сфере установления административных и гражданско-правовых отношений; — законодательное расширение полномочий службы участковых уполномоченных милиции и уголовно-исполнительных инспекций по осуществлению контрольно-надзорных функций за исполнением уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества и условного осуждения; — обучение и воспитание специалистов нового поколения, способных в любых условиях осуществлять совместную деятельность по преодолению различных угроз криминальной направленности, отвечающих актуальным и перспективным потребностям современной личности; — выработку концептуальных положений о взаимодействии и координации деятельности ОВД и УИС по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях: а) содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; б) исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы; в) исполнения и контроля над исполнением уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества; г) осуществления административного контроля (надзора) и социальной реабилитации освобожденных от уголовных наказаний; д) возникновения чрезвычайных обстоятельств.
