Остапенко Н. И., докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник милиции.
Решение проблемы детской безнадзорности и предупреждения преступности среди несовершеннолетних, их интеграции с обществом остается в числе главных задач деятельности органов власти всех уровней. В этой связи утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2007 г. Концепция Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 — 2010 гг. предусматривает широкий комплекс мер по защите прав и интересов детей, укреплению системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию ее форм. Объем выделенных на реализацию программы средств — 10101,7 млн. рублей и предполагаемая оптимизация использования государственных ресурсов позволяют надеяться на улучшение общего социального климата в стране и оздоровление криминогенной ситуации в молодежной среде.
Сегодня в Российской Федерации проживает 31 млн. детей, из них 16 млн. являются учащимися общеобразовательных школ. В течение трех последних лет несовершеннолетними совершается более 150 тыс. преступлений в год (2004 г. — 154,4 тыс., 2005 г. — 154,7 тыс., 2006 г. — 150,2 тыс.), причем более половины противоправных деяний приходится на долю школьников. Примерно такое же соотношение числа состоящих на учете за различные правонарушения учащихся школ (192,1 тыс.) к общему количеству подучетных подростков (346,6 тыс.). Совершенно очевидно, что противоправное поведение воспитанников общеобразовательных учреждений во многом формирует статистику состояния преступности среди несовершеннолетних в целом.
Не секрет, что за последние годы ситуация в общеобразовательных учебных заведениях заметно обострилась. Упал воспитательный уровень, грубость и неуважение к учителям уже не вызывают адекватного реагирования со стороны администрации. Многие школы превратились в объекты распространения наркотических веществ, совершения краж и хулиганских проявлений. Следует отметить, что школы все чаще стали заключать договора с частными охранными предприятиями. К примеру, в г. Москве 1526 школ из 1775 уже охраняются такими структурами. Несмотря на это только за 2006 г. число учащихся, совершивших преступления, возросло на 3,9%.
Данное обстоятельство диктует необходимость поиска новых путей в решении актуального вопроса профилактики правонарушений среди учащихся школ. Эта тема давно заботит умы ученых-криминологов и педагогов, представителей правоохранительных органов, родительскую общественность.
В конце семидесятых мысль об организации деятельности части инспекторов по делам несовершеннолетних по объектовому принципу (школа, интернат, детский дом, ПТУ) не нашла сторонников в руководстве МВД СССР, других ведомствах. Такое предложение было расценено как ущемление прав детей, подрыв авторитета администрации образовательных учреждений и неоправданное вмешательство в воспитательные процессы в школах и профессионально-технических училищах.
Примерно с 2000 г. в ряде субъектов Российской Федерации реанимировали идею, которая в период доминирующей коммунистической морали представлялась как минимум идеологически вредной. Руководители органов внутренних дел, как правило, в рамках комплексных программ по профилактике преступности, стали вносить в республиканские, краевые и областные органы власти и управления предложения о введении за счет средств местного бюджета дополнительной численности инспекторов по делам несовершеннолетних для работы в общеобразовательных учреждениях. Наиболее инициативно такая работа проводилась в Краснодарском и Красноярском краях, Кемеровской, Ростовской и Саратовской областях. В указанных регионах за счет местного бюджета введено наибольшее количество должностей для работы среди учащихся. Например, в Краснодарском крае в школах уже работает 634 инспектора (введено 672 ед.), а в Кемеровской области — 306 (введено 370 ед.). Всего же в 62 республиках, краях и областях введено 3217 штатных единиц школьных инспекторов.
На состоявшейся 9 февраля 2007 г. Коллегии МВД России, подводившей итоги работы органов внутренних дел страны за прошедший год, институт школьных инспекторов милиции признан наиболее продуктивной формой профилактики правонарушений. В своем докладе министр внутренних дел Российской Федерации потребовал от руководителей МВД, ГУВД, УВД продолжить работу по наращиванию численности этой категории сотрудников милиции. Вместе с тем, говоря о результативности их работы, руководитель ведомства подчеркнул, что министерство еще не получило ожидаемого эффекта от работников ПДН, закрепленных за школами на постоянной основе.
Подобная оценка, данная министром внутренних дел на итоговой Коллегии МВД России, заставляет всерьез задуматься о проблеме эффективности деятельности школьных инспекторов. Анализ материалов, поступивших во ВНИИ МВД России из 48 МВД, ГУВД, УВД через филиалы института, показал, что на практике еще не выработано критериев, позволяющих судить о результатах работы школьных инспекторов. В Краснодарском крае, Кемеровской области и ряде других территорий работа школьных инспекторов изучалась на примере отдельных сотрудников и школ, однако комплексного изучения данного вопроса в масштабах целого региона пока не проводилось.
В этой связи предпринятая в рамках настоящей публикации попытка анализа деятельности школьных инспекторов выявила как минимум три группы проблем, которые, как нам представляется, целесообразно учитывать при определении перспектив их функционирования и разработке соответствующей нормативной основы.
К первой группе следует отнести проблемы правового статуса нового института работников милиции, сосредоточенных на решении вопросов предупреждения преступности внутри одного из наиболее эффективных субъектов профилактики, каким является учебное заведение.
Подобное переплетение интересов двух специальных субъектов профилактической деятельности, принадлежащих разным ведомствам и наделенных различной компетенцией, требует, на наш взгляд, нормативного регулирования на уровне как минимум двух федеральных министерств. К сожалению, вопросы интегрирования структуры, подведомственной МВД России, в сферу деятельности Министерства образования и науки никак не отражены в их нормативных документах.
После закрепления сотрудника за учебным заведением неизбежно встает вопрос о том, чем он должен заниматься, какие функции выполнять, чем они отличаются от обязанностей, возложенных на обычного инспектора, обслуживающего участок по зональному принципу. При ближайшем рассмотрении эти обязанности имеют существенные различия, продиктованные отсутствием большинства задач, присущих зональному инспектору, и локальным характером обслуживаемого объекта. Данный вопрос также лежит в плоскости правового статуса школьного инспектора, конкретизируя правовую основу его деятельности.
Так, в соответствии с Приказом МВД России от 26 мая 2000 г. N 569 «Об утверждении инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» ПДН горрайлинорганов строят свою работу по зональному принципу. Он предусматривает систематический анализ оперативной обстановки на обслуживаемой территории, изучение статистических данных о преступлениях, административных правонарушениях и безнадзорности среди несовершеннолетних, информации о местах, где наиболее часто совершаются правонарушения, причинах и условиях, способствующих их совершению. Очевидно, что если школьным инспектором и исполняется часть перечисленных функций, то только в рамках одного учебного заведения и в усеченном объеме.
В аналогичном сокращенном формате реализуются задачи по другим направлениям профилактической работы ПДН, в том числе по учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, индивидуальной профилактике.
Выборочное изучение типовых должностных инструкций школьных инспекторов, разработанных в 29 МВД, ГУВД, УВД, показало, что по основным компонентам эти документы не отличаются друг от друга и содержат лишь набор традиционных положений базовой инструкции, утвержденной названным выше Приказом МВД России, с акцентом на школьную составляющую. Однако общим, специфическим для всех без исключения инструкций является пункт, предписывающий проведение обследования общеобразовательного учреждения на предмет антитеррористической защищенности с составлением соответствующего акта.
Примерно треть всех положений инструкций предусматривает участие в проведении родительских собраний и разработке планов воспитательной работы образовательного учреждения, создание кружков юных друзей милиции, внесение предложений о постановке на внутришкольный учет, вовлечение детей в занятия по интересам, организацию досуга, выпуск стенгазет и дежурство на школьных вечерах и дискотеках.
Если учесть, что в стране функционирует немногим более 58 тыс. школ (без начальных), а на профилактическом учете в ПДН состоит 192,1 тыс. учащихся, то в среднем на одну школу приходится по три подростка-правонарушителя. В Красноярском и Краснодарском краях, Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Ростовской, Саратовской и других областях есть школы, где число учащихся, состоящих на учете в ПДН, иногда достигает 10 человек. Однако среди них практически не имеется лиц из так называемой особой категории, требующих повседневного контроля во взаимодействии с уголовным розыском, инспекциями исправительных работ, другими органами и учреждениями.
Таким образом, инспекторский состав ПДН в учебных заведениях практически не обременен ответственностью за индивидуальную работу с несовершеннолетними, ранее совершавшими преступления и поставленными на учет с заведением учетно-профилактических дел.
Лишь в исключительных случаях условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания, освобожденные от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием, освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа и осужденные условно продолжают учебу в школах.
Перечисленные категории правонарушителей требуют наиболее квалифицированного и грамотного подхода, предполагающего наличие опыта работы в милиции, соответствующего образовательного уровня и профессиональной подготовки. В то же время по решению руководителей МВД, ГУВД, УВД наиболее опытные и подготовленные сотрудники направляются для работы в образовательных учреждениях.
Губернатор Кемеровской области Аман Тулеев санкционировал введение дополнительной численности «старших инспекторов специальных групп ПДН по работе в образовательных учреждениях с учениками» только при условии, что это будут самые опытные и ответственные работники с потолком звания не ниже майора милиции. За четыре года в Кемеровской области профинансировано 370 таких единиц. Для сравнения: штатная численность инспекторов ПДН области, обслуживающих территорию, составляет 242 единицы. В Краснодарском крае их также в два раза больше, чем зональных инспекторов. Причем если одна должность школьного инспектора в Краснодарском крае обходится его бюджету примерно в 194 тыс. рублей в год, то в Кемеровской области почти вдвое дороже, или в 338 тыс.
Представляется, что подобный механизм ротации кадров ПДН не способствует улучшению ситуации с рецидивной преступностью среди несовершеннолетних. Справедливо встает и вопрос о неравномерности распределения обязанностей, закрепления наиболее квалифицированных сотрудников за наименее сложным участком работы.
В практике деятельности школьных инспекторов милиции возникает немало аспектов, связанных с взаимодействием с директорами школ, интернатов и детских домов. По этой причине ко второй группе следует отнести проблемы непонимания руководителями администраций задач, стоящих перед сотрудниками ПДН, направленными для работы в учебные заведения. В результате предпринимаются попытки возложить на инспектора обязанности, отнесенные к компетенции педагога. Так, имеют место факты, когда инспекторам по делам несовершеннолетних отписываются докладные записки учителей о плохом поведении детей на уроке, пропуске занятий, неопрятном внешнем виде. Есть примеры желания установить ответственность работников милиции за поведение детей на переменах и порядок как перед началом, так и после окончания занятий. Немало случаев нежелания раскрывать перед инспекторским составом негативные стороны внутришкольной жизни, в том числе факты мелких краж, хулиганских проявлений, рукоприкладства со стороны педагогов.
Вторая группа проблем связана также с отсутствием во многих школах, интернатах и детских домах отдельных служебных помещений, оргтехники, телефонов и других условий для нормального функционирования инспекторов ПДН.
Перечисленные обстоятельства диктуют целесообразность разработки межведомственного документа, регламентирующего вопросы организации совместной деятельности.
Третья группа проблем возникает в связи с предстоящим переводом всей российской милиции на единый федеральный бюджет. В соответствии с принятыми на правительственном уровне решениями с 2009 г. 512 тыс. единиц штатной численности милиции, содержащейся из средств местного бюджета, будут переведены на федеральный бюджет. Жесткий лимит штатов непременно повлечет необходимость рассчитать нагрузку на одного сотрудника милиции по нормативам, установленным Указом Президента Российской Федерации N 209 1993 г. По данному документу одна единица работника ПДН вводится при численности несовершеннолетнего населения от 4 до 5 тыс. человек. Сегодня в большинстве регионов, в которых создается новый институт школьных инспекторов, этот показатель значительно ниже. Например, в Краснодарском крае он составляет 1350 детей на одного сотрудника. В целом по стране наблюдается аналогичная картина. При численности детского населения в 31,4 млн. человек в органах внутренних дел вместе со штатами аппаратов управления всех уровней и транспортной милицией насчитывается 18,3 тыс. инспекторского состава ПДН. Элементарный подсчет свидетельствует о том, что существующая нагрузка на одного работника ПДН более чем в два раза ниже нормативной.
В этой связи представляется весьма актуальным в срочном порядке проработать меры по установлению новых критериев, определяющих нормативы штатов ПДН, что в условиях необходимости увеличения численности только одной патрульно-постовой службы милиции как минимум на 30% весьма непростая задача.
