(Акимова Е. Я.) («Журнал конституционного правосудия», 2012, N 3)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД ГЕРМАНИИ ОПРЕДЕЛИЛ ПРИНЦИПЫ ЖАЛОВАНЬЯ НЕМЕЦКИХ ЧИНОВНИКОВ
Е. Я. АКИМОВА
Акимова Е. Я., заместитель начальника Управления международных связей, изучения и обобщения зарубежной практики конституционного контроля Конституционного Суда Российской Федерации.
Статья знакомит с двумя решениями Федерального конституционного суда Германии, принятыми в начале 2012 г. и содержащими правовые позиции в отношении особенностей правового регулирования денежного содержания чиновничества (федеральных служащих). На основе анализа постановлений раскрывается соотношение и взаимопроникновение основополагающих принципов немецкой бюрократии — принципа равенства и принципа алиментации (надлежащего, соответствующего должности и рангу содержания и обеспечения чиновников и их семей).
Ключевые слова: правовой статус чиновника, денежное содержание чиновников, принцип равенства, принцип алиментации.
Federal Constitutional Court has defined principles of German bureaucracy’s alimentation E. Akimova
Akimova Ekaterina Yakovlevna — deputy head of Department of international relations of the Constitutional Court of Russian Federation.
The article concentrates on two judgments issued by the Federal Constitutional Court of Germany in the beginning of 2012 which contain legal positions concerning certain features of (federal) civil servants’ financing regulation. Analysis of the mentioned judgments allows to clarify the interconnection between the basic principles of German bureaucracy’s functioning, namely that of equality and that of alimentation (i. e. funding depending on civil servant’s current rank and position).
Key words: civil servant’s legal status, bureaucracy’s funding, principle of equality, principle of alimentation.
Введение
В начале 2012 г. Федеральный конституционный суд Германии (далее — ФКС) вынес два решения, в которых рассмотрел случаи снижения денежного содержания некоторых категорий немецких чиновников <1>, которые оказались недовольны сокращением своего жалованья, последовавшим за реформированием системы в целом. При этом в одном из этих решений (Определение 2BvL 4/09 от 17.01.2012 <2>) ФКС посчитал снижение выплат вследствие отказа от начисления особых доплат чиновникам немецкого Телекома не противоречащим Основному Закону. В другом же решении (Постановление 2 BvL 4/10 от 14.02.2012 <3>) Федеральный конституционный суд признал сокращение денежного содержания чиновников (в данном конкретном случае профессоров) противоречащим Конституции и потребовал от законодательной власти земель скорректировать ситуацию к 1 января 2013 г. в пользу увеличения зарплаты профессоров. О последнем деле много писали в отличие от первого, оставшегося без внимания прессы и широкой общественности, хотя и в том и в другом деле обжаловалось снижение жалованья соответствующих групп чиновников. ——————————— <1> Примечание: В тексте статьи будет в основном употребляться термин «чиновник», чтобы избежать параллелей с используемым в России понятием «госслужащий». В ФРГ существует три группы служащих, занятых в сфере публичной службы: чиновники (Beamte), служащие (Angestellte) и работники (Arbeiter). Чиновники (федеральные и земельные) обладают особым правовым статусом, который регулируется законом, присягают на верность, состоят в отношениях доверия, осуществляют властные полномочия, и этим отличаются от обычных служащих, работающих по найму. К чиновничеству относятся должностные лица государственного аппарата, судьи, военнослужащие, полицейские, преподаватели школ и вузов, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков и пр. <2> Официальный сайт Федерального конституционного суда ФРГ. URL: www. bundesverfassungsgericht. de; BVerfG, 2 BvL 4/09 vom 17.01.2012. <3> Официальный сайт Федерального конституционного суда ФРГ. URL: www. bundesverfassungsgericht. de; BVerfG, 2 BvL 4/10 vom 14.02.2012.
В одном случае высший орган конституционной юстиции Германии согласился с сокращением денежного содержания чиновников, признав традиционные принципы немецкой бюрократии не абсолютными, в другом же — признал его снижение противоречащим Основному Закону, подтвердив соответствие этих принципов доктринальным ценностям, находящимся под конституционной защитой. В основу формирования правовых позиций ФКС легли конституционно-правовая оценка общего принципа равенства (в части равного жалованья чиновников одного уровня), нарушение которого обжаловалось по одному делу, а также конституционная защита принципа алиментации или надлежащего денежного возмещения в отношении чиновников (и их семей) — по другому делу, их соотношение и взаимосвязь с другими основополагающими принципами традиционной бюрократии.
Правовой статус федерального чиновника в ФРГ
Напомним, что п. 4 ст. 33 Основного Закона Германии говорит о том, что «осуществление властных полномочий на постоянной основе, как правило, возлагается на состоящих в публично-правовых отношениях государственных служащих, связанных верностью служебному долгу» <4>. Лицо, которое находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного права и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции, именуется в современной Германии чиновником. Особенностью служебных правоотношений является связанность чиновника с государством отношением верности, а государства с чиновником — отношением доверия. ——————————— <4> См.: статья 33 Основного Закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.
Материальное содержание чиновников регулируется Федеральным законом о жалованье чиновников и складывается из нескольких составляющих: основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, должностной ранг и пр. Размеры, структура и динамика основных и дополнительных выплат определяются специальными нормативными актами. «Правовое регулирование государственной службы должно учитывать традиционные принципы профессионального чиновничества» <5>, — гласит п. 5 ст. 33 Основного Закона Германии. Конституционная основа оплаты труда государственных служащих — принцип надлежащего содержания или принцип алиментации, является одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии — ведь только независимый с экономической точки зрения государственный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией. ——————————— <5> Там же.
Денежное содержание чиновников регулируется Федеральным законом о жалованье чиновников (Bundesbesoldungsgesetz), в соответствии с которым основной оклад различается в зависимости от группы содержания. Всего закон предусматривает четыре группы содержания (A, B, W <6> и R). В каждой из групп различаются разряды (простой, средний, повышенный и высокий) и ступени публичной службы (в зависимости от стажа). ——————————— <6> Группа содержания W устанавливает основные оклады преподавателям высших учебных заведений (прим. авт.).
Заявители по обоим указанным делам обладают конституционно-правовым статусом чиновников с той лишь разницей, что сотрудникам акционированного немецкого Телекома, ранее относившимся к федеральным чиновникам Германской федеральной почты, Основным Законом ФРГ гарантировано «сохранение их правового статуса» <7> (абз. 3 ст. 143b Основного Закона), а профессора немецких вузов являются чиновниками по статусу и получают денежное содержание в зависимости от принадлежности к соответствующей группе денежного содержания (W1, W2, W3 <8>). И те и другие пострадали в материальном плане: в ходе реформирования им были сокращены денежные выплаты. ——————————— <7> Статья 143b Основного Закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. 1. Обособленное имущество Германской федеральной почты преобразуется на основании закона в предприятия частноправовой формы. Федерация осуществляет исключительное законодательство по всем вытекающим отсюда делам. 2. Существовавшие до преобразования исключительные права Федерации могут быть переданы в соответствии с федеральным законом в переходный период предприятиям, образованным на основе Германской федеральной почты POST DIENST и Германской федеральной почты TELEKOM. Федерация может передать большую часть капитала предприятиям — преемникам Германской федеральной почты POST DIENST не ранее чем через пять лет после вступления в силу закона. Для этого требуется принятие федерального закона с согласия Бундесрата. 3. Федеральные служащие Германской федеральной почты при соблюдении их правового статуса и ответственности работодателя продолжают работу на частных предприятиях. Предприниматели осуществляют права работодателя. Подробности регулируются федеральным законом. URL: www. gesetze-im-internet/de. <8> Приложение IV к Федеральному закону о жалованье чиновников (таблицы групп денежного содержания). URL: http:// www. bmi. bund. de/ SharedDocs/ Downloads/ DE/ Themen/ OED_Verwaltung/ Oeffentlicher_Dienst/ Beamte/ 1_ Grundgehalt_ Bundesbesoldung.
I. Дело об отмене особых выплат сотрудникам Телекома
Итак, в Определении 2BvL 4/09 от 17 января 2012 г. ФКС признал сокращение особых выплат служащим Телекома соответствующим Основному Закону.
Обстоятельства дела
Из существа дела известно, что в ходе почтовой реформы из Немецкой федеральной почты (Deutsche Bundespost) были образованы Почтовая служба (Deutsche Post), Почтовый банк (Deutsche Postbank) и Телеком (Deutsche Telekom), которые в 1994 г. были преобразованы в акционерные общества. Преобразование происходило на основании новой редакции ст. 143b Основного Закона, предл. 1 абз. 3 которой определяет, что «федеральным чиновникам Немецкой федеральной почты обеспечивается занятость на частных предприятиях с сохранением их правового статуса» <9>. Перевод федеральных чиновников в предприятия-правопреемники происходил в соответствии с разработанным специально для этого Законом «О правах почтового персонала» (Postpersonalrechtsgesetz, PostPersRG) <10> от 14 сентября 1994 г. В соответствии с этим Законом чиновники предприятий-правопреемников могли претендовать в том числе на особые (независящие от производительности) выплаты в соответствии с Федеральным законом «Об особых выплатах», которые распространялись на всех федеральных чиновников с 1 января 2004 г. (размер ежегодной особой выплаты составлял 5% годового дохода). После внесения изменений в § 10 Закона «О правах почтового персонала» (абз. 1 § 10 PostPersRG) служащие почтовых предприятий утратили право на особые выплаты. Хотя для занятых в Телекоме чиновников на основании особого предписания была предусмотрена замена особой выплаты, тем не менее большинство сотрудников Телекома получили ее в существенно меньшем размере. Кроме того, как раз перед изменением оспоренной нормы с 1 апреля 2004 г. средняя продолжительность рабочего времени служащих Телекома была сокращена с 38 до 34 часов в неделю. ——————————— <9> Там же. <10> Gesetz zum Personalrecht der Beschaftigten der fruheren Deutschen Bundespost. URL: http:// www. gesetze — im — internet. de/ postpersrg/ BJNR235300994.html.
Позиция заявителей
В трех связанных друг с другом исходных процессах трое заявителей, служащих Телекома, требовали выплаты суммы разницы между особой выплатой согласно Федеральному закону «Об особых выплатах» и его снижением, последовавшим после особого предписания Телекома. Федеральный административный суд Германии, который рассматривал жалобы на отказы, поставил перед Федеральным конституционным судом ФРГ вопрос о соответствии Конституции абз. 1 § 10 Закона «О правах почтового персонала», поскольку, по мнению заявителей, оспоренное предписание нарушило общий принцип соблюдения равенства (всех перед законом) тем, что право служащих Телекома на ежегодную особую выплату было ущемлено по сравнению с другими федеральными чиновниками без видимых причин.
Аргументы и выводы Федерального конституционного суда Германии
Второй сенат Федерального конституционного суда решил, что абз. 1 § 10 Закона «О правах почтового персонала» согласуется с Основным Законом. Суд счел, что предусмотренное новым регулированием выпадение особой выплаты не нарушает закрепленный в абз. 1 ст. 3 Основного Закона ФРГ <11> в сочетании с абз. 5 ст. 33 Основного Закона ФРГ <12> принцип равного жалованья (Grundsatz der gleichen Besoldung). ——————————— <11> «Все люди равны перед законом». Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. <12> «Правовое регулирование государственной службы должно учитывать традиционные принципы профессионального чиновничества». Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.
1. Судом установлено, что в сфере жалованья чиновников действует гарантированный абз. 5 ст. 33 Основного Закона традиционный принцип профессиональной бюрократии, который предусматривает, в частности, что при назначении чиновников на одну или другую сравнимую с ней по карьерной кривой должность им выплачивается, как правило, одинаковое содержание. Принцип равного жалованья, однако, не является абсолютным и предусматривает ограничения. Неравное обращение (в данном случае различное жалованье) допустимо, если оно оправдано рамками общего принципа равенства всех перед законом (абз. 1 ст. 3 Основного Закона ФРГ). Право на равное жалованье распространяется на ранее занятых в Немецкой федеральной почте (далее — Бундеспочта) чиновников Телекома, так же как и на остальную часть федерального чиновничества. Предложение 1 абз. 3 ст. 143b Основного Закона ФРГ <13> гарантирует им не только сам статус федерального чиновника, но и связанное с этим статусом и вытекающее из него правовое положение федерального чиновника. К нему относится, среди прочего, право на равное содержание федеральных чиновников. При продолжении службы сотрудников Бундеспочты на (частном) предприятии-правопреемнике они не должны быть ущемлены в правовом отношении, которое касается их статуса. Однако это не исключает, что вследствие особенностей деятельности служащих на частном предприятии могут появиться причины, которые могут оправдать неравное обращение в сравнении с другими федеральными чиновниками. Предложение 1 абз. 3 ст. 143b Основного Закона ФРГ не предусматривает защиты, выходящей за пределы защиты правового статуса федерального чиновника. Таким образом, их статус не защищает сотрудников почтовых предприятий-правопреемников от изменений или отмен в обычном законодательном регулировании правового положения чиновников. В результате приватизации или других причин это могло бы привести к получению ими оправданных привилегий по сравнению с прочими федеральными чиновниками, которым абз. 1 ст. 3 в сочетании с абз. 5 ст. 33 Основного Закона гарантировано право на равное обращение и которое в определенной степени может быть ограничено объективными причинами. ——————————— <13> «Федеральным чиновникам Германской федеральной почты обеспечивается занятость на частных предприятиях с сохранением их правового статуса и ответственности работодателя. Предприятия осуществляют полномочия работодателя. Подробности регулируются федеральным законом». Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.
2. Кроме того, ФКС указал, что регулирование абз. 1 § 10 Закона «О правах почтового персонала» согласуется с принципом равного жалованья, поскольку вызванное отменой особой выплаты неравное (различное) положение работников почтовых предприятий по сравнению с остальными федеральными чиновниками опирается на квалифицированное и достаточно важное основание такой дифференциации. Преследуемая отменой особой выплаты цель укреплять конкурентоспособность почтовых предприятий достаточно важна, чтобы оправдать возникшее различие. Согласно абз. 1 ст. 87f Основного Закона ФРГ <14> Федерация должна заботиться о том, чтобы действующие в форме частных предприятий телекоммуникационные службы повсеместно обеспечивали предоставление соответствующих и адекватных услуг, чтобы предотвратить недостаточное обеспечение ими населения во время и после приватизации почты и телекоммуникаций. Возникновение мер по устранению возникающих во время функционирующего конкурса нарушений необходимо и допустимо как завершающее формирование этого инфраструктурного обеспечительного полномочия Федерации. В дальнейшем, по оценке законодателя, не подлежит сомнению соответствие конституционному принципу того факта, что снижение потерь для персонала почтовых предприятий по сравнению с другими частными предприятиями обязательно потребуется для создания равных, справедливых и корректных конкурентных условий. ——————————— <14> «На основе федерального закона, требующего одобрения Бундесрата, Федерация обеспечивает повсеместное предоставление адекватных и достаточных услуг в области почты и телекоммуникации». Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.
Судом было также установлено, что вызванное снижением особой выплаты неравное положение служащих Телекома не было несоразмерным. Предпринятое федеральным законодателем выравнивание между своими конституционными обязанностями в сфере создания конкурентных условий и своей ответственностью за бывших служащих Бундеспочты являлось соразмерным. Созданная согласно абз. 2 § 10 Закона «О правах почтового персонала» возможность ввести отдельные дополнительные положения о денежном возмещении для чиновников почтовых предприятий могла частично компенсировать отмену особой выплаты по федеральному закону. Более того, в рамках проверки принципа равенства необходимо было учитывать, что при отмене особой выплаты сократилась и продолжительность рабочей недели сотрудников Телекома. Несмотря на тесную связь с сокращением рабочего дня, оспоренный абз. 1 § 10 Закона «О правах почтового персонала» не нарушил запрета на принудительную частичную занятость служащих. Суд посчитал, что частичной занятости в данном случае не возникло хотя бы потому, что сниженная продолжительность рабочей недели являлась не долей рабочего времени, а стала скорее новым рабочим временем. Частичная занятость должна была бы выразиться в соответствующем сокращении основного денежного содержания, которое, вопреки сокращению рабочего времени, оставалось неизменным. Наконец, при проверке пропорциональности Судом было учтено, что отмена особой выплаты касается составной части жалованья, которая в рамках регулирования общей алиментации (обязательного денежного содержания) принципиально относится к свободной дискреции законодателя. Таким образом, Федеральный конституционный суд счел снижение гарантированного жалованья бывшим чиновникам Бундеспочты, хотя и сохранившим свой правовой статус, но служащим теперь на частных предприятиях, не нарушающим принцип равенства, посчитав его, во-первых, оправданным рамками общего (но не абсолютного) принципа равенства всех перед законом, во-вторых, целесообразным для создания равных, справедливых и корректных конкурентных условий для почтовых и телекоммуникационных предприятий, и в-третьих, допустимым на завершающем этапе формирования соответствующего инфраструктурного обеспечительного полномочия Федерации.
II. Дело о снижении жалованья профессоров
В получившем более широкую известность Постановлении 2 BvL 4/10 от 14 февраля 2012 г. ФКС признал сниженное жалованье профессоров по группе W2 в Гессене не соответствующим Конституции.
Обстоятельства дела
Напомним, что Федеральным законом «О реформе жалованья профессоров» (Закон «О реформе жалованья профессоров» — ProfBesReformG) от 16 февраля 2002 г. было введено новое регулирование начисления жалованья профессоров немецких университетов <15>. В отличие от прежней системы жалованья новое регулирование жалованья группы W (независимо от выслуги лет) основывается на 2-членной системе возмещения, состоящей из основного содержания (оклада) и переменных величин дополнительных выплат. Нормы § 32 Закона «О денежном содержании чиновников» (Bundesbesoldungsgesetz, BBesG) регулируют основное содержание по разрядам тарифной сетки W1, W2 и W3, существующим в новом Положении о жалованье группы W (группа профессоров). Наряду с предоставляемым минимальным основным содержанием предусмотрены переменные дополнительные выплаты (§ 33 BBesG) в зависимости от результатов собеседования, особых достижений в научных исследованиях, обучении, искусстве, подготовке и переподготовке смены, а также осуществления функций или особых задач в рамках самоуправления высшей школы или руководства высшей школой. В результате реформы законодатель получил широкое усмотрение по регулированию полномочий, предоставляемых Федерации и землям в этой сфере. ——————————— <15> (Прим. авт.).
Новая система, действующая с 1 января 2005 г. в отношении всех вновь принятых профессоров, открыла опционные возможности для уже назначенных профессоров, которые получили право выбирать между старой и новой системой. Напомним, что с 1 сентября 2006 г. вследствие реформы федерализма полномочия по регулированию жалованья земельных служащих и профессоров находятся в компетенции земель.
Позиция заявителей
Заявитель указал, в частности, что обычно профессора в Германии получают более высокое содержание — около 5 тыс. евро, и именно такое было у него до реформы университетского образования 2005 г. После реформы прежний высокий оклад был оставлен только профессорам с закрепленными за ними кафедрами. Заявителю, как и многим другим профессорам, зарплаты были сокращены, и недостающие деньги предлагалось «добирать» дополнительной нагрузкой: ведением аспирантов или привлечением в университет грантов. В результате реформы содержание профессора без кафедры составило от минимальных 4027,35 евро в Берлине до максимальных 4578,74 евро в Бадене-Вюртемберге. С точки зрения заявителя, в его деле был нарушен принцип алиментации.
Аргументы и выводы Федерального конституционного суда Германии
Второй Сенат ФКС постановил, что жалованье профессоров в Гессене, относящееся к группе жалований W2, нарушает принцип алиментации (абз. 5 ст. 33 Основного Закона), и поэтому противоречит Конституции. По решению Суда законодатель обязан принять и ввести новое, соответствующее конституции, правовое регулирование не позднее 1 января 2013 г. В основание судебного решения легли следующие выводы: 1. А. Принцип алиментации (Alimentations-grundsatz — принцип материального обеспечения чиновников, оклад плюс все страховые выплаты) обязывает работодателя содержать чиновника и его семью на протяжении всей его жизни в соответствии с его рангом, в зависимости от связанной с его должностным регламентом ответственности, а также в соответствии со значением принципа бюрократии для общественности в целях развития общих экономических и финансовых отношений и общего уровня жизни, предоставляя ему уместное содержание. В рамках этого обязательства от законодателя требуется учитывать привлекательность правоотношений с госслужащими для квалифицированных работников, авторитет государственной службы в глазах общественности, который необходимо принимать во внимание работодателю при предъявлении требований к уровню образования и квалификации. Законодатель должен придерживаться этих критериев как при разработке новых структурных положений в праве денежного содержания, так и при расчете непрерывного изменения размера жалованья в проекте государственного бюджета на определенный период в плане общих релевантных критериев и с учетом сопоставления с соответствующими сравнительными группами. Пригодными сравнительными группами считаются первые в пределах соответствующей системы жалованья. Посредством заключения служебных отношений с предоставлением содержания должно быть обеспечено различие в ступенях жалованья между разными по значимости должностями посредством таких критериев, как, к примеру, служебный ранг. Сравнение при этом возможно не только в пределах размера жалованья, но и между различными порядками жалованья. Детали определяются соразмерностью должности и содержания по ней в сравнении с доходами, которые не должны быть ниже, чем у сравнимых с ними групп вне публичной службы, с учетом и на основании необходимого для этой деятельности уровня образования. Ввиду существующих системных различий между государственной службой и частным сектором сравниваться должны прежде всего их условия, однако (только) в целом. Б. При конкретизации вытекающего из абз. 5 ст. 33 Основного Закона обязательства уместного содержания чиновников законодатель наделен широкой дискрецией. Содержащаяся в абз. 5 ст. 33 Основного Закона гарантия «уместного содержания» представляет собой обращенную к законодателю конституционную директиву об ответственном правовом оформлении этого института. Широкой дискреции законодателя соответствует ограниченный предметом жалобы конституционный контроль обычного законодательного регулирования со стороны Федерального конституционного суда. Для того, чтобы реализовать директиву о правовом оформлении абз. 5 ст. 33 Основного Закона, законодателю требуется процедурное обеспечение в форме обоснования, перепроверки и наблюдений, которые действуют как при непрерывных изменениях размера жалованья в форме регулярных корректировок жалованья (корректировки статданных), так и при новых структурных выравниваниях в форме системных изменений. При системных изменениях, которые касаются оценки конкретного ведомства и сопутствующего изменения размера жалованья по категориям, законодатель должен позаботиться о том, чтобы при новой системе распределения жалованья отдавалось должное (неизменным) запросам этого ведомства. Если новая законодательная оценка ведет к отчетливому снижению жалованья, для этого требуются серьезные объективные причины. В. Широкая дискреция законодателя должна охватывать также введение новых и модификацию существующих элементов жалованья. Принципиально вместо одной системы, ориентированной на основное содержание по служебным возрастным группам, возможно введение системы жалованья, разделенной на уровни, в виде 2-составной системы возмещения по основному твердому содержанию и переменным дополнительным показателям. Если законодатель переходит от одного к другому варианту регулирования, он должен исходить наряду с принципом алиментации из удовлетворения и прочих конституционно заданных величин. В целях компенсаторного воздействия на возникающий вследствие низких ставок дефицит содержания дополнительные выплаты должны быть подняты соразмерно, доступно и достаточно для каждого должностного лица. В случае с профессорами критерии для предоставления дополнительных выплат должны быть достаточно четко сформулированы законодателем. Каждый профессор — при сохранении гарантий на неотъемлемую свободу научной деятельности — должен иметь право на правовую защиту при ясно определенных, предсказуемых и исполнимых предпосылках регулирования соответствующих правоотношений. 2. Жалованье профессоров в Гессене по группе жалований W2 не соответствует в их общей концепции требованиям, которые связывают принцип алиментации с уместным содержанием затронутого круга лиц. Предоставляемое по этой группе жалованье является, очевидно, недостаточным. Возникший в связи с размером основных окладов дефицит содержания не компенсируется дополнительными выплатами в их прежнем виде. А. Твердые ставки основных окладов по Положению о содержании группы W не соответствуют тарифной сетке W2 в той части, в какой могут не обеспечить достойное существование профессора в соответствии с принципами профессионального чиновничества с учетом звания профессора и возложенной на него должностной ответственностью. Законодатель недостаточно учел при установлении основных ставок содержания привлекательность службы профессоров, авторитет их деятельности в глазах общества, необходимые для профессоров уровень образования и их ответственность. Это очевидно в первую очередь при сравнении основных ставок тарифной сетки W2 с основными ставками жалованья группы A и подтверждается в сравнении с доходами, получаемыми вне публичной службы. По сравнению с жалованьями группы А основное содержание профессора из группы W2 не достигает жалованья молодого директора (старший государственный чиновник) или, к примеру, заместителя директора средней школы (разряд тарифной сетки A15). Это — ниже уровня жалованья начальной ступени более высокого ранга службы в конечной ступени (разряд тарифной сетки A13) <16>. Основные ставки разрядов тарифной сетки W2 не соответствуют высоким требованиям к академическому развитию и квалификации сотрудников и руководителей вузов, так же как их разнообразным задачам в области научных исследований, обучения и административного обучения, которые связаны с профессорской деятельностью. Кроме того, сравнение W2-жалованья с заработком родственных групп в составе персонала в частном секторе приводит в итоге к тому, что профессора группы W2 находятся в самом низу соответствующей шкалы заработка. ——————————— <16> Таблица групп жалованья немецких чиновников. URL: http:// www. lbv. nrw. de/ beztab/ besoldung_ 01072008_ beso_ abrw_ 010708.pdf.
3. Для устранения дефицита алиментации как противоречащего Конституции у законодателя имеется несколько возможностей. Он может обеспечить соответствующий ведомству уровень жалованья выше размера основных ставок или, например, оформить дополнительные выплаты таким образом, что их будет достаточно для обеспечения минимальных требований алиментации. Ввиду этих возможностей регулирования у законодателя возникает обязанность, в соответствии с которой он должен выработать такую модель в целях преобразования конституционно заданных величин, которая бы способствовала функциональной дееспособности и системной справедливости. Если выбранная в будущем модель окажется неудобной или не подходящей по прочим основаниям и приведет к несоответствиям между фактическим и прогнозируемым развитием, то законодатель обязан предпринять корректировку регулирования системы жалованья или размера окладов. Необходимо отметить, что это решение было принято 6:1 голосами судей ФКС. Не согласившийся с общим мнением судья ФКС Герхард составил особое мнение. Он посчитал, что жалованье преподавателей высшей школы издавна следует принципам, которые отклоняются от жалованья других служащих. Именно поэтому они выделены в отдельную группу жалованья. К характерным особенностям права на содержание преподавателей высшей школы относятся в том числе те , что наряду с жалованьем преподавателю высшей школы, в любом случае, причитаются факультативные элементы доплат разного вида и способа выплаты, в том числе в значительном объеме относящиеся к деятельности по договорам и соглашениям. Принимая также во внимание размер профессорского содержания, невозможно говорить о структурных принципах, которые могли бы ограничить дискрецию законодателя в отношении жалованья профессоров традиционными принципами бюрократии (профессионального чиновничества) согласно абз. 5 ст. 33 Основного Закона. В частности, не существует конституционно закрепленной традиции определенного правоотношения к алиментации других чиновников. По мнению судьи Герхарда, большинство Сената ФКС расширило предоставленные законодателю абз. 5 ст. 33 Основного Закона границы, поскольку затронуло действующий в отношении всего чиновничества принцип алиментации и установило на основании непосредственного сравнения элементов жалованья группы A и W особую подгруппу жалованья профессоров. Вместе с тем осталось без внимания традиционно принадлежащее законодателю принципиальное решение, а именно определять жалованье в зависимости от шансов и рисков в ходе профессионального развития и роста преподавателей высшей школы, специфических задач в области науки и исследований, которое интегрально связывает бесспорно умеренное, но достаточное основное содержание с шансом на надбавки к зарплате за деятельность и ее результаты.
Заключение
Краткий обзор этих судебных решений детально демонстрирует правовую позицию Федерального конституционного суда Германии в отношении взаимодействия и взаимопроникновения основополагающих принципов немецкой бюрократии — принципа алиментации или надлежащего (соответствующего должности и рангу) содержания и обеспечения чиновников и их семей и принципа равенства, указывая при этом на синтез различных конституционных ценностей и одновременно неабсолютный характер некоторых из них. Как указал ФКС в первом определении, снижение выплат может быть не только оправданным рамками общего (но не абсолютного) принципа равенства всех перед законом, но и целесообразным для создания равных, справедливых и корректных конкурентных условий. Однако в другом решении (Постановление 2 BvL 4/10 от 14.02.2012) ФКС счел, что аналогичное снижение не должно нарушать традиционных принципов, регулирующих государственную службу. Данная судебная практика чрезвычайно интересна для российских условий в той части, в какой демонстрирует реальное действие принципа равенства жалованья чиновников, занятых в государственном управлении, и сотрудников частных предприятий, обладающих статусом чиновников, и их соотношение. Известно, что жалованье российских чиновников, занятых в государственных корпорациях, нельзя назвать равным содержанию чиновников других ведомств. Пока неизвестны случаи обращения российских госслужащих за судебной защитой своих прав на равное денежное содержание или, к примеру, на снижение денежного содержания в связи с недавним приостановлением ежегодной индексации их зарплат на несколько лет <17>. ——————————— <17> Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6150; Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 358-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 51 (ч. 3). Ст. 6810.
