(Поздняков М. Л.) («Уголовное судопроизводство», 2014, N 1)
КАКИМ НЕ СТАТЬ СЛЕДСТВЕННОМУ КОМИТЕТУ РОССИИ К 2017 Г.
М. Л. ПОЗДНЯКОВ
Поздняков Михаил Львович, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
Автор утверждает, что СК РФ — главное препятствие на пути реформы российского уголовного судопроизводства. Досудебное производство по уголовным делам должно быть решительно десоветизировано, чтобы отвечать стандартам развитых — европейских правопорядков.
Ключевые слова: Следственный комитет России, уголовная полиция, реформа предварительного расследования, обвинительная власть, уголовное преследование.
What the Investigative committee of Russia should not become by 2017 M. L. Pozdnyakov
Pozdnyakov Mikhail L’vovich, researcher of the Institute for Problems of Law-application attached to the European University in St. Petersburg.
The author states that the Investigative Committee of the RF is the main obstacle to the reform of the Russian criminal judicial proceeding. Pre-judicial proceeding on criminal cases must be liberated from Soviet features in order to meet the standards of developed European legal orders.
Key words: Investigative Committee of Russia, criminal police, reform of preliminary investigation, accusative power, criminal prosecution.
К 2017 году функция следствия полностью перейдет к СК от МВД и ФСБ.
Председатель СК РФ А. И.Бастрыкин
Реформа предварительного расследования — центральный вопрос судебной реформы, она не будет закончена, пока наше досудебное производство не примет «нормальный», т. е. деформализованный, непроцессуальный, вид «полицейского досудебного расследования». При разработке концепции нового УПК этот вопрос будет главным. Потому что от его решения зависит то, каким будет уголовное судопроизводство в целом: или оно станет действительно состязательным, отвечающим европейским стандартам справедливого уголовного судопроизводства, или останется «советским», что в современных условиях равнозначно неэффективности. Как известно, существует несколько путей реформы предварительного расследования. Одним из них является создание единого следственного органа, ставшего уже мифом. Разговоры о таком органе, ставшем уже процессуальной легендой, ведутся давно. Частично этот проект, о котором мечтали многие поколения отечественных процессуалистов, был реализован благодаря усилиям А. И. Александрова, А. И. Бастрыкина только в 2007 г. Позднее делались еще серьезные попытки такого рода, вроде проекта «рейдерского захвата» подследственности, принадлежащей следователям органов внутренних дел <1>, но пока желаемая цель не достигнута. Впрочем, руководство СКР не перестает настаивать на том, чтобы функция предварительного следствия была монополизирована этим органом <2>. Последнее заявление такого рода было сделано председателем СКР на ставшем знаменитым «круглом столе в Сорбонне», о чем сообщили все СМИ. ——————————— <1> Проект закона о создании единого следственного комитета (передаче следственных аппаратов МВД и ФСКН в СК РФ) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием структуры органов предварительного следствия». 2012 // URL: http://www. iuaj. net/node/1124. <2> См.: Яшманов Б., Васенин В. Предложения от Бастрыкина создать единый следственный комитет и ввести отчеты о расходах чиновников // Российская газета. N 5279(200). 07.09.2010.
Как мы и предсказывали <3>, ничего хорошего из проекта под названием СКР, несмотря на мощное пропагандистское обеспечение <4>, не вышло и не выйдет. Объясним почему. ——————————— <3> См.: Александров А. С. Реформа предварительного расследования / С. Д. Белов, А. А. Кухта // Уголовное право. 2007. N 5. С. 66 — 70; Александров А. С., Круглов И. В. Несвоевременные мысли по поводу преобразования процессуально-правового положения следователя // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 327 — 328; Александров А. С., Кухта А. А. Власть следственная и власть обвинительная: квадратура круга // Правоведение. 2009. N 4. С. 22 — 28; Александров А. С. К вопросу о создании единого Следственного комитета // Вестник СГЮА. 2010. N 6. С. 17 — 21. <4> Пиар-служба г. Маркина — это единственное, что действительно удалось СКР.
Не вполне бескорыстные реформаторы из СКР исходят из того, что формат предварительного следствия является основной формой досудебного производства по уголовному делу, возможная дифференциация этой формы (в сторону упрощения) допускается, но опять же при сохранении следственного способа разработки доказательственного материала. Предложения СКР по усовершенствованию уголовно-процессуального законодательства, вроде закрепления в УПК принципа «объективной истины», наделение следователя правом судебного обжалования процессуальных решений прокурора, восстановления в полном объеме института возвращения судом уголовного дела прокурору на дополнительное расследование, в полной мере выявляют реакционную сущность данного института, воплощающего следственную идеологию в ее наиболее неприглядном виде. Он стал символом ползучей контрреформы в сфере уголовного судопроизводства. Сторонникам демократии и свободы с этим нельзя мириться, иначе неминуема консервация отсталых процессуальных порядков, а вместе с тем профанация борьбы с коррупцией и экономической преступностью (в чем, очевидно, заинтересована часть правящей элиты). Разработка доводов в пользу и против монополизации следственной функции много раз становилась предметом научных штудий. Мы также внесли свою лепту в это дело <5>, так что нет нужды повторяться. Просто надо понять, что никакого отношения следственная власть к судебной власти не имеет, — подобное представление является пережитком следственной (советской) идеологии. СКР не укладывается в структуру обвинительной власти, возглавляемой прокуратурой. Прокуратура, являющаяся воплощением обвинительной власти, составляет элемент уголовной юстиции, а СКР, и вообще институт следователя, не может ею быть. Полиция — это агент прокурорской, обвинительной власти, но не орган юстиции. Никем, кроме полицейского, агент обвинительной власти быть не может. Как отмечает Л. В. Головко, «ничем другим, кроме как «полицейским ведомством», следственный комитет быть не может, что и доказали, например, казахстанские реформы середины 1990-х годов или определенный теоретический тупик развития современного российского Следственного комитета при Прокуратуре РФ с его совершенно «загадочной» институциональной природой» <6>. ——————————— <5> См. об этом: Александров А. Нужно ли создавать ФСР? // Законность. 2002. N 11. С. 37 — 40; Он же. Вопросы взаимодействия прокурора, руководителя следственного органа и следователя в ходе досудебного производства по уголовному делу // Вестник МВД. 2009. N 1. С. 52 — 59. <6> Головко Л. В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // URL: http://iuaj. net/node/484; см. также: Головко Л. В. Казахстан: десоветизация уголовного процесса. Статья 2. Унификация досудебного расследования // Уголовное судопроизводство. 2012. N 1. С. 11 — 13.
На наш взгляд, ослабление взаимодействия между оперативным аппаратом и следственным — это главный прагматический довод против передачи подследственности по всем уголовным делам одному ведомству для ведения по ним предварительного следствия. Следователи без оперативного аппарата — ничто. Это понимают и в руководстве СКР, отсюда перманентно вбрасываемые идейки о создании финансовой полиции и пр., без которых у СКР не идут дела по экономике и налогам. Возникает вопрос, зачем это государству? Ничего, кроме новых финансовых расходов, создание гиперследственного органа и обрастание им новыми оперативными структурами не даст. А в институциональном плане вред будет непоправимый: торможение прогрессивных реформ уголовного судопроизводства. Это подтверждает опыт Казахстана, Беларуси, да и собственный российский опыт. «Качество следствия» от создания СКР отнюдь не повысилось, гарантии прав личности, по мнению многих экспертов, ослабились <7>. Хотя отрицать то, что СКР укладывается в схему ручного управления уголовной юстицией, трудно. Однако, на наш взгляд, такая модель вряд ли приемлема для правового государства. ——————————— <7> Об этом много писалось в специальной и публицистической литературе. Таковы оценки и некоторых официальных лиц (надо признать, не вполне беспристрастных). См.: Генпрокурор Чайка обвинил следователей в укрывательстве преступлений // РБК. Daily. URL: http://news. rambler. ru/22242147/.
Мы исходим из того, что подлежит ликвидации само предварительное следствие как следственный способ подготовки материалов обвинения, подлежащего формулированию и выдвижению прокурором против обвиняемого в суде. В концептуальном плане следует отказаться от функции предварительного следствия (всестороннего, объективного и полного), при том что, разумеется, уголовное преследование как одна из трех основных процессуальных функций должно остаться. В состязательном процессе каждая из сторон, а полиция и прокуратура — представители стороны обвинения, выполняет свою функцию, т. е. функцию уголовного преследования. Основной порок института СКР в том, что, сохраняя следственную форму, он оправдывает порочное юридическое разделение гласной деятельности следователя (процессуального бюрократа, паразитирующего на работе оперативных подразделений) и тайной деятельности оперативника. СКР с самого начала был поражен бюрократизмом в наиболее острой форме: вначале создавались «штабы», потом набирался штат следователей, что называется, с бору по сосенке. Высокая централизованность в сочетании с невозможностью объективно оценить содержательную деятельность подчиненных и ее конечный результат приводит к наращиванию бюрократического аппарата, поскольку за каждый аспект деятельности должен кто-то отвечать и кто-то (т. е. все нижестоящие) отчитываться. Так, в Следственном комитете РФ только 45% сотрудников являются следователями, остальные — выполняют бюрократическую работу. Мы настаиваем на том, что создание СКР было в свое время некомпетентным, непродуманным решением, которое завело в тупик реформу предварительного расследования и привело к разладу механизма публичного уголовного преследования в нашей стране. Теперь возможны лишь два пути по выходу из кризиса: или СКР поглотит полицию (с ее следственным и оперативным аппаратами), или полиция поглотит СКР. На наш взгляд, предпочтительнее второй вариант как более простой и менее затратный для государства. Это уже не говоря о правильности по западным, европейским стандартам организации уголовной юстиции, криминальной полиции. В этом теоретическая и историческая правда. Оптимальный вариант реформы органов предварительного расследования изложен в «Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ, подготовленной Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге для Комитета гражданских инициатив совместно с фондом «ИНДЕМ» <8>. Это путь к евроинтеграции, и «иного нет у нас пути». ——————————— <8> Презентация концепции: URL: http://www. enforce. spb. ru/images/Presentations/IRL_KGI_Reform_presentati… Текст концепции: URL: http://www. enforce. spb. ru/images/Issledovanya/IRL_KGI_Reform_final_11.13… URL: http://www. iuaj. net/node/1423.
Согласно данной Концепции, СКР и ФСКН <9> должны быть ликвидированы. Основным органом «предварительного расследования» должна стать «федеральная криминальная полиция». Федеральная уголовная полиция подлежит созданию на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб МВД и ФСКН. К ее полномочиям должно быть отнесено раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном или международном уровне, борьба с организованной преступностью, международное сотрудничество. Криминальная полиция должна бороться с преступностью, муниципальная полиция — поддерживать правопорядок, общественную безопасность. Других «непрофильных» функций у полиции не должно быть. Уголовная полиция должна быть основным агентом обвинительной власти, т. е. органом, уполномоченным выявлять, раскрывать и расследовать все преступления, осуществлять досудебное производство в виде «полицейского дознания» <10>. ——————————— <9> Поскольку у России существуют международно-правовые обязательства о создании специализированного антинаркотического органа, то на федеральном уровне, как предлагают авторы Концепции, возможно сохранение ФСКН как органа федеральной исполнительной власти, ответственного за выработку государственной политики в сфере оборота наркотиков. <10> См.: Александров А. С. Полицейское дознание как форма досудебного уголовного преследования // Полиция России: вчера, сегодня, завтра: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: В 2 т. / Под общ. ред. А. Н. Конева. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2012. Т 1. С. 149 — 156.
Реформа предварительного расследования должна исходить из процессуального единства уголовно-полицейской деятельности, т. е. ОРД, «доследственной проверки» и собственно следствия. Как отмечает Л. В. Головко, в развитых правопорядках уголовно-полицейская деятельность «процессуализируется» через понятие полицейского дознания, охватывающего отечественные «предварительное следствие», «дознание» и «ОРД». Полицейское дознание может включать набор самых разнообразных действий по собиранию доказательств совершенного преступления, включая те действия, которые предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности. Что касается «оперативно-розыскной деятельности», то нет и не может быть никаких оснований для ее регулирования на уровне автономного закона и рассмотрения в качестве деятельности «непроцессуальной». Соответствующие положения оперативно-розыскного законодательства должны быть инкорпорированы в УПК <11>. Это, между прочим, означает конец «теории ОРД», весьма сомнительной отрасли гуманитарного знания, среди представителей которой полно реакционеров, принесших большой вред для становления адекватного правового сознания. ——————————— <11> См.: Головко Л. В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // http://iuaj. net/node/484.
На наш взгляд, для СКР есть только один способ встроиться в нормальную правоохранительную систему (правового, демократического государства) — через превращение в орган борьбы с должностными преступлениями в силовых структурах и с должностной преступностью в госорганах в целом. Речь идет о Федеральной службе по расследованию должностных преступлений; ее аналоги есть во многих странах, добившихся успехов в борьбе с коррупцией. Как показывает мировой опыт, наиболее значительных успехов в борьбе с коррупцией добились страны (отдельные регионы), которые пошли по пути создания независимого, абсолютно обособленного от других правоохранительных органов ведомства, обладающего широкими полномочиями <12>. На пороге создания такого органа — Государственного бюро расследований (ГБР) — стоит Украина <13>. ——————————— <12> Например, Сингапур, являющийся одним из пионеров-создателей независимого антикоррупционного ведомства, и Гонконг в 2011 г. заняли 5-е и 12-е места соответственно в рейтинге стран с наименьшим восприятием коррупции по данным Transparency International (Corruption Perceptions Index). [Электронный ресурс] // Сайт Transparency International. Режим доступа: http://cpi. transparency. org/cpi2011/results/. Такого успеха они смогли достигнуть, несмотря на огромные проблемы с коррупцией в правоохранительных органах в середине XX в. <13> См.: Портнов А. Мы сами избираем тактику и стратегию, руководить нами из-за рубежа не надо! Советник президента рассказал «Ъ» о том, как страна будет жить при новом УПК // Коммерсантъ Украина. 12.11.2012. N 182(1672).
В указанной нами Концепции изложены основные параметры, организационный и функциональный, Федеральной службы по расследованию должностных преступлений, которая должна прийти на смену нынешнему СКР. Согласно Концепции в структуре правоохранительных органов создается орган по расследованию преступлений должностных лиц — Федеральная служба по расследованию должностных преступлений. Ее функцией является борьба с правонарушениями, совершаемыми государственными служащими, в первую очередь — сотрудниками силовых структур при исполнении обязанностей, коррупцией, злоупотреблениями служебным положением. Этот орган действует независимо от федеральной полиции или каких-либо министерств и подотчетен Государственной Думе. Для того чтобы такое специальное ведомство могло эффективно выполнять поставленные перед ним задачи, оно должно иметь возможность самостоятельно осуществлять оперативную работу, вести следствие и поддерживать государственное обвинение в суде по соответствующим категориям дел. Кроме того, именно это ведомство должно выполнять функцию «единого окна» по приему заявлений о нарушениях должностных лиц <14>, тесно работать с правозащитными и общественными организациями. ——————————— <14> Это не исключает возможности того, что заявление можно будет подать и в любую дежурную часть, однако оттуда оно будет перенаправлено в федеральную службу.
Наделение самостоятельного федерального ведомства по борьбе с коррупцией и полицейскими преступлениями функцией государственного обвинения необходимо для преодоления ведомственных интересов, препятствующих направлению прокуратурой в суд дел «в отношении своих», иначе расследованные дела могут оставаться исключительно на стадии следствия без дальнейшего направления в суд. Помимо широких полномочий, одним из важнейших требований, предъявляемых к подобным агентствам или бюро, является независимость от органов исполнительной власти, а также правоохранительных органов. На первом этапе создаваемый орган принимает подследственность по преступлениям, совершенным должностными лицами и «специальными субъектами» (ст. 447 УПК РФ), от упраздняемого Следственного комитета РФ. Список преступлений, относимых к подследственности нового ведомства и остающихся в полиции, должен быть выработан заранее. Главным принципом должно быть разграничение по субъекту преступления (ведомство должно иметь полномочия только против государственных служащих, совершающих преступления с использованием должностных полномочий), при этом преступления должностных лиц невысокого уровня могут иметь и альтернативную подследственность (т. е. расследоваться и полицией тоже). Очевидно, что в сложившихся условиях создание самостоятельного ведомства по расследованию должностных преступлений и коррупции необходимо для преодоления коррупции и массовых грубых нарушений закона в первую очередь в полиции, а также других правоохранительных органах. Разумеется, ликвидация СКР в его нынешнем виде имеет и другую, более важную цель, а именно: надо убрать институциональное препятствие для радикальной реформы предварительного расследования. Существующая система уголовного преследования устарела: организационно она разделяет процедуры раскрытия и расследования преступления. Это приводит к участию в ней на досудебной стадии (минимум) трех лиц с разными задачами: оперативный уполномоченный, следователь/дознаватель и прокурор. Реформы уголовного процесса с 2002 г. были нацелены на изменение баланса между этими фигурами, однако оставались в рамках сохранения разделения оперативной, следственной работы и прокурорского надзора. Фигура следователя унаследована от советского уголовного процесса. Как пишет Л. В. Головко, основная уголовно-процессуальная дилемма, возникшая фактически во всех постсоветских государствах и требующая скорейшего решения, сводится к противоречию между двумя постулатами, которые на первый взгляд выглядят непреложными уголовно-процессуальными аксиомами. С одной стороны, принято считать, что полноценная уголовно-процессуальная деятельность, в том числе уголовно-процессуальное доказывание, может начинаться только после принятия официального решения о возбуждении уголовного дела, в котором, помимо прочего, констатируется преступность деяния и дается его предварительная (но крайне важная для дальнейшего движения дела) уголовно-правовая квалификация. С другой стороны, понятно, что определение преступности деяния и тем более его уголовно-правовая квалификация требуют наличия достоверных сведений о фактических обстоятельствах соответствующего события и роли в нем соответствующих подозреваемых лиц (если таковые есть). Эти сведения не могут быть почерпнуты исключительно из так называемого повода к возбуждению уголовного дела, т. е. формального источника информации о преступлении (заявления потерпевшего, сообщения третьих лиц и т. д.), не говоря уже о том, что сам этот источник и содержащуюся в нем информацию необходимо досконально проверять. Речь идет о специфически «советской» проблеме, указывает на то, что технически преодолеть ее не слишком сложно. Необходимо найти лишь тот элемент, который и привел в свое время к деформации советской уголовно-процессуальной системы. Его отсутствие в так называемых развитых правопорядках объясняет тот, казалось бы парадоксальный, факт, что проблема «доследственной проверки», до сих пор являясь головной болью едва ли не всех постсоветских государств, в то же время совершенно незнакома, например, французским или германским юристам <15>. ——————————— <15> См.: Головко Л. В. Перспективы реформирования органов, осуществляющих обеспечение безопасности и борьбу с преступностью в Республике Казахстан // URL: http://www/lprc. kz.
Еще П. И. Люблинский писал по этому поводу: «Вся реформа уголовного процесса Германии исторически проистекала из стремления порвать со старым инквизиционным следствием, как оно создавалось во Французском процессуальном кодексе 1808 г. и оттуда было заимствовано другими странами. После долгих исканий и попыток создать предварительное следствие, построенное на началах состязательности, германские процессуалисты пришли к убеждению о необходимости вовсе упразднить предварительное следствие как особую стадию судебного производства и ограничиться прокурорским дознанием как неформальным розыском, следуя в этом отношении примеру английского права, преобразованного актом Дисервиса 1848 г. …попытки внести в виде корректива защиту на предварительном следствии и расширить процессуальные права обвиняемого, сделанные проектом 1908 г., показали, «что при таких условиях производства предварительное следствие будет настолько затруднено, что вся практическая польза от него утеряется. Остается только выход… упразднить предварительное следствие вовсе» <16>. Почти во всей Европе к настоящему времени такая реформа проведена. Мы находимся сейчас именно в той ситуации, которые прошли некоторые страны, вроде ФРГ в 1979 г., когда ввиду расширения прав защиты и засилья бюрократизма, в том числе по причине бумажных гарантий прав личности, предварительное следствие стало совершенно неэффективным. ——————————— <16> Люблинский П. И. Проект судопроизводственной реформы в Германии в сопоставлении с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР 1922 г. // Советское право. 1923. N 1. С. 65, 66.
Нам нужен качественно иной правовой формат противодействия преступности: «полицейское дознание», т. е. оперативно-розыскная деятельность и расследование как единое целое — досудебное уголовное преследование. Разумеется, если руководство страны не на словах, а на деле желает перейти от имитации правоохранительной деятельности к реальной борьбе с преступностью, прежде всего в сфере экономики. Надеемся, что к 2017 г. уйдет в прошлое как сама функция «предварительное следствие», так и фигура Следователя, а вместе с ними и следственный формат, а наше уголовное судопроизводство примет нормальную — состязательную физиономию.
Литература
1. Александров А. С. Реформа предварительного расследования / С. Д. Белов, А. А. Кухта // Уголовное право. 2007. N 5. С. 66 — 70. 2. Александров А. С., Круглов И. В. Несвоевременные мысли по поводу преобразования процессуально-правового положения следователя // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 327 — 328. 3. Александров А. С., Кухта А. А. Власть следственная и власть обвинительная: квадратура круга // Правоведение. 2009. N 4. С. 22 — 28. 4. Александров А. С. К вопросу о создании единого Следственного комитета // Вестник СГЮА. 2010. N 6. С. 17 — 21. 5. Александров А. С. Нужно ли создавать ФСР? // Законность. 2002. N 11. С. 37 — 40. 6. Александров А. С. Вопросы взаимодействия прокурора, руководителя следственного органа и следователя в ходе досудебного производства по уголовному делу // Вестник МВД. 2009. N 1. С. 52 — 59. 7. Александров А. С. Полицейское дознание как форма досудебного уголовного преследования // Полиция России: вчера, сегодня, завтра: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: В 2 т. / Под общ. ред. А. Н. Конева. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2012. Т. 1. С. 149 — 156. 8. Головко Л. В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // URL: http://iuaj. net/node/484. 9. Головко Л. В. Казахстан: десоветизация уголовного процесса. Статья 2. Унификация досудебного расследования // Уголовное судопроизводство. 2012. N 1. С. 11 — 13. 10. Головко Л. В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // URL: http://iuaj. net/node/484. 11. Головко Л. В. Перспективы реформирования органов, осуществляющих обеспечение безопасности и борьбу с преступностью в Республике Казахстан // URL: http://www/lprc. kz. 12. Люблинский П. И. Проект судопроизводственной реформы в Германии в сопоставлении с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР 1922 г. // Советское право. 1923. N 1. С. 65, 66. 13. Портнов А. Мы сами избираем тактику и стратегию, руководить нами из-за рубежа не надо! Советник президента рассказал «Ъ» о том, как страна будет жить при новом УПК // Коммерсантъ Украина. 12.11.2012. N 182(1672). 14. Яшманов Б., Васенин В. Предложения от Бастрыкина создать единый следственный комитет и ввести отчеты о расходах чиновников // Российская газета. N 5279(200). 07.09.2010.
