Обеспечение трудовых прав работников Крайнего Севера: общие тенденции
(Шулубина С. А.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2010, N 4)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРУДОВЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ КРАЙНЕГО СЕВЕРА: ОБЩИЕ ТЕНДЕНЦИИ <*>
С. А. ШУЛУБИНА
——————————— <*> Shulubina S. A. Securing labor rights of workers of Far North: general tendencies.
Шулубина Светлана Александровна, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Северо-Восточного государственного университета, (г. Магадан), кандидат исторических наук.
В статье анализируются современные тенденции в изменении законодательства, регулирующего предоставление льгот и гарантий лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Ключевые слова: гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях, условия и порядок предоставления льгот и гарантий, разграничение полномочий бюджетов в обеспечении гарантий для работников Крайнего Севера.
The article analyses contemporary tendencies in the change of legislation regulating exemptions and guarantees to the persons working in the regions of Far North and equal locations.
Key words: guarantees and compensations for persons working and living in the regions of Far North and equal locations, conditions and procedure of exemptions and guarantees, delimitations of powers of budgets in securing guarantees for workers of Far North.
Современный Север России — это целый конгломерат территорий, представляющих значительную часть территории нашей страны. Именно на Севере сосредоточены внушительные запасы природных ресурсов, многие из которых имеют стратегическое значение — нефть, газ, золото, алмазы, олово и т. д. Нельзя приуменьшить сегодня и геополитическое значение северных регионов Российской Федерации, особенно выросшее после развала Советского Союза и утраты широкомасштабного влияния России в Восточной Европе и Средней Азии. Становится все более бесспорным, что значение «арктического фасада» нашей страны и тяготеющих к нему территорий будет возрастать уже в обозримой исторической перспективе. Однако обретение российским Севером того положения в структуре экономических, социальных, политических и иных отношений, которого он объективно заслуживает, возможно только при условии преодоления современного депрессивного, кризисного состояния северных субъектов Российского государства. Затратный характер организации производств на Севере, приводивший к высокой себестоимости продукции; недостаточное развитие социально-бытовых комплексов, приведших к слабой закрепляемости трудовых ресурсов и высокой миграционной активности населения; разрушение хрупких экосистем, достигавших порой масштабов экоцида и т. д., — вот то наследство, которое было оставлено северным территориям прежней государственной политикой, и те тенденции, которые сохраняются в настоящее время. Поэтому именно сегодня, когда определяются основные векторы дальнейшей эволюции производственной и социальной инфраструктуры Севера нашей страны как территории с устойчивой экономикой и высоким уровнем жизни населения, особенно важно преодолеть те противоречия, которые возникают при осуществлении государственно-правовой политики в отношении народонаселения Севера. Совершенствовать законодательство и приближать его к реалиям жизни там. В течение ряда лет формировалось законодательство России, устанавливающее государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера <1>. Совокупность норм КЗоТ (ТК) РФ и Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях» (далее — Закон о Крайнем Севере) была своеобразным кодексом, регулирующим социальные и трудовые отношения. Формировалась соответствующая судебная практика. ——————————— <1> См.: Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях» // Российская газета. 1993. N 73.
Однако обеспечение провозглашенных льгот и гарантий ложилось тяжелым бременем на федеральный бюджет (северные территории были и остаются дотационными) и такие обязательства зачастую оказывались невыполнимыми. В связи с реформированием федерального законодательства и приближением его к современным реалиям возникла необходимость и в сфере труда более четко разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, определить границы деятельности территориальных органов исполнительной власти, четко установить уровни финансового обеспечения трудовых прав работников бюджетных и внебюджетных организаций. Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 22.08.2004) внесены изменения в 152 федеральных закона, в том числе в 37 статей ТК РФ. Непосредственно связаны с изменениями в главе 50 ТК РФ корректировка и отмена отдельных статей Закона о Крайнем Севере <2>. Из 38 статей 25 признаны утратившими силу, а 11 изложены в новой редакции. Изменения, внесенные в ст. 1, помимо терминологической правки, определили общую концепцию Закона в измененной редакции — гарантии и компенсации для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, после 1 января 2005 г. устанавливают те органы и организации, за счет средств которых финансируется деятельность соответствующих организаций и учреждений. ——————————— <2> См.: глава 50 «Труд лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» ТК РФ; ст. 26 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ об изменениях в Закон о Крайнем Севере.
Если для организаций, финансируемых из федерального бюджета, действуют прямо предусмотренные в ТК РФ, федеральных законах и подзаконных актах РФ нормы, то в иных организациях действуют бланкетные нормы, установленные нормативными актами субъектов РФ, органов местного самоуправления, социального и индивидуального партнерства: соглашениями, колдоговорами, другими локальными нормативными актами и трудовыми договорами. Понятно желание законодателя стимулировать в организациях развитие этого партнерства, ориентировать на четкое планирование доходов и расходов (так сказать, «жить по доходам»). Однако не всегда это встречает понимание со стороны работников и, более того, создает предпосылки для злоупотреблений таким правом работодателями. Первая реакция со стороны работающих по трудовым договорам была откровенно негативная. Распространилось мнение, что законодатель лишил их гарантированных преимуществ. Для работодателей стала очевидна относительная свобода в выборе модели правового регулирования труда в организации. Служащие федеральных контрольно-надзорных органов не могли однозначно толковать новеллы трудового законодательства. Однако смысл этих нововведений во многом сводился к тому, что размер, условия и порядок предоставления льгот и гарантий определяется теперь работодателем соответствующего уровня бюджетирования исходя из финансовых возможностей. В самом ущемленном положении оказались работники, работающие у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере. Ярким и болезненным примером стала практика применения в таких организациях ст. 325 «Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно» ТК РФ. Ориентируясь на формулировку последнего абзаца данной статьи при определении размера, условий и порядка компенсации указанных расходов, работодатель может предусмотреть оплату проезда только, например, до г. Москвы один раз в три года и при условии приобретения билетов по льготным тарифам, после второго года непрерывной работы у данного работодателя, без предоставления подобного права неработающим членам семьи. Если своевременно не урегулировать данный вопрос, может случиться так, что работодатель станет оплачивать стоимость железнодорожных билетов до места отдыха, не обращая внимание на то, что в некоторые районы Севера можно долететь только самолетом. Это явно дискриминирует работников по принципу принадлежности к бюджету организации, с которой заключен трудовой договор. Так, в соответствии с первым абзацем той же статьи, лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта, в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 кг. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации. Организации, финансируемые из федерального бюджета, оплачивают также стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска. Однако данного вида дискриминации законодателем прямо не предусмотрено. Подобные, на наш взгляд, недостатки действующего законодательства порождают массовые случаи обращения работников в судебные органы. С другой стороны, в наличии подобных норм явна стимулирующая функция. Так, законодатель гарантирует работодателю право целесообразного планирования расходов, их экономии, относительную защиту от недобросовестных работников и злоупотреблений правом работниками. Например, работник, получивший авансом компенсацию расходов на оплату стоимости проезда, может по окончании отпуска не приступить к работе. Можно было бы говорить о взысканиях при расчете, однако стоимость проезда часто покрывает суммы расчета. На первый взгляд гарантии для северян по-прежнему сохранены. Но фактически они применяются в отношении тех категорий работников, которые осуществляют свою деятельность на благо федерального бюджета и отчасти в рамках финансирования других бюджетов. Гарантирование исполнения в полном объеме такого же объема льгот работающим во внебюджетных организациях по трудовому договору остается пока декларацией. Приведенный пример демонстрирует явную тенденцию, которую совершенно точно, на наш взгляд, определил профессор А. М. Куренной: «…в условиях совершенно очевидного спада интереса государства к правовому регулированию в области наемного труда, отсутствия в этой сфере комплексного подхода и жесткого централизованного регулирования, надзора и контроля, характерного для довольно длительного периода российской истории, работодатели не всегда заинтересованы в четком следовании нормам официально действующего законодательства. Тем более что ответственность в этой сфере иногда выглядит для них чисто символической» <3>. ——————————— <3> Куренной А. М. Трудовое право России: традиции и современные аспекты развития. Доклады и выступления. Конференция, посвященная 100-летию профессора Н. Г. Александрова, 19 — 20 июня 2008 г. М.: Издательский дом «Правоведение», 2008. С. 8.
Последствия разграничения полномочий бюджетов в обеспечении гарантий для работников Крайнего Севера не единственная проблема, которая должна быть урегулирована законодателем. Не столь очевидна на первый взгляд, но существует проблема реального использования льгот, гарантий и компенсаций в полном объеме предусмотренного законами. Если, например, говорить о льготах нематериального характера, то в соответствии с замыслом законодателя их цель возместить дополнительные физиологические затраты гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера. В развитие примера о предоставлении отпуска и компенсаций, связанных с его предоставлением. Так, известной является норма о предоставлении дополнительного ежегодного оплачиваемого отпуска лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера (ст. 321 ТК). При суммировании отпусков образуется достаточно длительный период времени, в течение которого работник обязан восстанавливать собственное здоровье (от 56 до 80 календарных дней). Компенсация расходов на оплату проезда к месту использования отпуска и обратно предоставляется в соответствии с действующим законодательством для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, с периодичностью один раз в два года. Возникает вопрос: каким образом и где должна восстанавливать свое здоровье учительница, имеющая продолжительность отпуска в совокупности 80 дней и имеющая право на оплату стоимости проезда <4>? Компенсация за неиспользованные дни отпуска по общему правилу не допускается. Это логично, так как государству необходим здоровый и бодрый налогоплательщик. Возможно, что при получении части денежных средств в качестве компенсации за неиспользованный отпуск работница более полноценно использует его в натуре. Как, например, может использовать такой отпуск работающий в центральных районах страны в условиях более благоприятного климата и продуктового рая. Еще одно ограничение: оплата стоимости проезда производится по наименьшей стоимости проезда кратчайшим путем (ст. 325 ТК РФ). Налицо еще один вид дискриминации, связанной с правом по своему усмотрению использовать предоставленные дни отдыха. Подобные льготы нивелируются, возможность их реализации сведена во многих случаях к нулю. ——————————— <4> Учтем при этом упразднение норм об оплате санаторно-курортного лечения, ее невысокий уровень заработной платы, время для адаптации в новых природно-климатических условиях в пределах одного месяца и др.
За счет оптимизации расходов, связанных с предоставлением льгот, в том числе и по предоставлению отпусков, работодатель укрепляет собственное финансовое состояние. Но, как справедливо отмечает в своей монографии доцент МГУ И. А. Костян, «предоставляя работодателю возможность самостоятельно управлять процессом труда, правовая норма одновременно обеспечивает охрану не только субъективных прав, свобод и законных интересов работодателя, но и других участников трудового правоотношения». При осуществлении охраны права работника на отдых необходимо предусмотреть предоставление ему любых возможных, не запрещенных законом способов использования времени отдыха, ограждая при этом неправомерное вмешательство со стороны работодателя <5>. ——————————— <5> Костян И. А. Защита субъективных прав, свобод и законных интересов: трудоправовой аспект: Монография. М.: Изд. «Проспект», 2009. С. 19.
В целом необходимо заключить, что тенденции в меняющемся законодательстве не являются радужными для работающих в экстремальных условиях Крайнего Севера и не способствуют решению основных задач поставленных государством.
——————————————————————
