(Нуртдинова А. Ф.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2003)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ТРУДОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ <*>
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 апреля 2003 года
А. Ф. НУРТДИНОВА
——————————— <*> Статья подготовлена с помощью информационной поддержки компании СПС «Консультантплюс».
А. Ф. Нуртдинова, доктор юридических наук.
Трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Сделано это, очевидно, для того, чтобы в полной мере обеспечить гибкость государственного регулирования трудовых отношений, создать возможность для учета региональных особенностей организации труда и производства, реализации трудовых прав работников. Однако достижение этой цели — непростая задача. Институт совместного ведения изначально носит черты некоторой искусственности <*>. Совместное ведение чревато конфликтом интересов Федерации и субъектов, поскольку реализовать права, в общем виде закрепленные Конституцией, можно, либо постоянно создавая противоречия между нормативными правовыми актами различного уровня (федеральные и региональные), либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Поэтому важнейшей практической задачей с момента принятия Конституции являлось разграничение полномочий органов государственной власти по формированию трудового законодательства. ——————————— <*> М. Н. Карасев. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. N 9.
Кроме того, требовало уточнения и само обозначение предмета совместного ведения «трудовое законодательство». Конституция Российской Федерации употребляет термин «законодательство» в узком смысле слова. На это указывает редакция п. 2 ст. 76 Конституции, предусматривающего, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Такая же формула (федеральные законы и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ) использована и в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ) <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176; 2002. N 21. Ст. 1915.
Буквальное толкование указанных положений приводит к выводу о том, что на федеральном уровне должны приниматься только законы в сфере труда. Однако в силу особенностей предмета регулирования это практически невозможно. Трудовые отношения характеризуются сложностью, необходимостью регламентировать некоторые детали, которые нельзя учесть в законах, например, определение круга работников, которые имеют право на те или иные льготы, связано с утверждением соответствующих перечней (списков). По этой причине трудовое законодательство в широком смысле слова всегда состояло большей частью из подзаконных нормативных актов. С учетом этого формула ст. ст. 72, 76 Конституции не может толковаться в духе ограничения возможностей федеральных органов государственной власти принимать по предметам совместного ведения подзаконные нормативные акты. Это нашло отражение в Трудовом кодексе РФ, относящем к ведению федеральных органов государственной власти принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов (ст. 6). Определяя систему источников трудового права, ТК использовал несколько громоздкое, но точное наименование — трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права (ст. 5). Проблема разграничения полномочий по осуществлению правового регулирования трудовых отношений осложнялась тем, что в отличие от некоторых предметов совместного ведения, которые сформулированы в виде сферы управленческого воздействия или государственной задачи (например, защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и др.), трудовое законодательство как предмет совместного ведения предполагает реализацию только правотворческих полномочий. Таким образом, исключается возможность разграничения прав и обязанностей федеральных и региональных органов власти по их правовому характеру (правотворческие, организационно-управленческие, контрольные и т. п.). Необходимо выделить «сферы влияния» федерального и регионального законодателя. Первая попытка разграничить полномочия правотворческих органов различных уровней была предпринята в ст. 37 Конституции, закрепляющей основные права в сфере труда. В основу разграничения были положены два критерия (предмет регулирования и содержание регулирования). То есть были выделены институты трудового права и некоторые конкретные вопросы, которые решаются только на федеральном уровне. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации определялась по «остаточному принципу». В частности, к полномочиям федерального законодателя отнесено установление: — способов разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; — минимального размера оплаты труда; — продолжительности рабочего времени; — выходных и праздничных дней; — оплачиваемого ежегодного отпуска. Как видно из приведенного перечня, порядок разрешения трудовых споров определяется федеральным законодательством, то есть формирование данного института трудового права полностью отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти. В то же время институт оплаты труда формируется принципиально иным способом: минимальные гарантии устанавливаются на федеральном уровне, их повышение может осуществляться субъектами Российской Федерации. Таким образом, в некоторых случаях делится сам предмет правового регулирования, то есть определенные отношения предписывается регулировать исключительно на федеральном уровне. При формировании других институтов (как правило, определяющих условия труда) полномочия делятся по характеру правового воздействия (содержанию регулирования): на федеральном уровне устанавливается гарантированный минимум обеспечения конституционных и иных трудовых прав работников, на региональном — гарантии могут быть повышены. В условиях отсутствия сколько-нибудь внятного государственного решения о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти практика регионального правотворчества в сфере труда складывалась довольно хаотично и противоречиво. Только с принятием Трудового кодекса проблема разграничения полномочий по регулированию трудовых отношений начала решаться. Статья 6 ТК, специально посвященная разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, вслед за Конституцией (ст. 37) применяет два критерия разграничения полномочий: а) предмет регулирования; б) содержание (объем) регулирования, хотя четко это не выражено. В соответствии со ст. 6 ТК к ведению федеральных органов государственной власти отнесено, в частности, установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; основ социального партнерства; порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; порядка и условий материальной ответственности сторон трудового договора; видов дисциплинарных взысканий и порядка их применения и др., то есть практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда. На федеральном уровне устанавливается также обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам. К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены также: определение основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений и установление особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов. Заметим, что таких вопросов весьма немного и они не носят принципиального характера. В качестве примера можно привести решение вопроса о создании и регламентации деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 ТК). Вторым направлением правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 6 ТК выступает принятие законов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Иными словами — опережающее регулирование, то есть принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с федеральным. Трудовой кодекс при разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти не предусмотрел возможность конкретизации региональным законодательством норм федеральных нормативных актов, хотя один из проектов ТК прямо указывал, что субъекты Российской Федерации могут детализировать, конкретизировать и дополнять положения, установленные федеральными законами или иными нормативными правовыми актами с учетом экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Отказ законодателя от приведенной выше формулы представляется неслучайным. Принятие закона на федеральном уровне и затем его конкретизация (детализация) на региональном отражают особый способ формирования отраслевой системы законодательства. В этом случае система строится по жестким правилам иерархического взаимодействия актов: федеральный акт, который нуждается в конкретизации, практически не может применяться без соответствующего регионального акта, и наоборот. Акты различных уровней своеобразным образом дополняют друг друга, не обладая качеством самодостаточности. Зачастую в федеральном акте устанавливаются те или иные права, механизм реализации которых определяется актом субъекта Федерации. Это не самая гибкая и не самая эффективная система. Очевидно, при явном преобладании федерального законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации эти акты могут и должны применяться независимо от регионального законодательства. В свою очередь, у регионального законодателя появляется собственная сфера регулирования, в меньшей степени связанная с федеральными нормативными актами и зависимая от их содержания. Снимается (хотя бы отчасти) и проблема противоречивости нормативных актов двух уровней, ведь действующее законодательство субъектов РФ нередко вступает в противоречие с федеральными законами именно при попытке конкретизировать их положения. Оценивая в целом разграничение полномочий, предложенное Трудовым кодексом, надо подчеркнуть, что оно, во-первых, основано на признании права Федерации определить компетенцию различных органов власти по предмету совместного ведения, во-вторых, закрепляет верховенство федеральных органов государственной власти по формированию системы источников трудового права. Согласно положениям ТК практически все правовое регулирование трудовых отношений должно осуществляться на федеральном уровне. Таким образом, складывается система преимущественно централизованного (федерального) регулирования трудовых отношений. Насколько проведенное разграничение полномочий и заложенный таким образом механизм развития системы источников трудового права заслуживают одобрения и поддержки? Для ответа на этот вопрос необходимо, прежде всего, обратиться к современному состоянию трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения. Трудовое законодательство (в широком смысле слова) на современном этапе своего развития состоит преимущественно из актов (законодательных и подзаконных), принятых на федеральном уровне. Федеральные законы и подзаконные нормативные акты регулируют все группы общественных отношений, входящих в предмет трудового права. Массив правовых норм, принятых на федеральном уровне, весьма значителен, и практически все институты трудового права формируются в основном на базе норм федерального законодательства. Одно только перечисление федеральных законов дает представление об определенной самодостаточности федерального законодательства о труде. В 2001 году был принят новый базовый акт отрасли — Трудовой кодекс, который содержит почти в два раза больше норм, чем признанный утратившим силу Кодекс законов о труде. То есть осуществляет более детальное и содержательное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Наряду с Кодексом (в части, не противоречащей ему) действует ряд федеральных законов, регулирующих общественные отношения, входящие в предмет трудового права. К их числу относятся Законы о занятости населения, о коллективных договорах и соглашениях, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, о профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности, о гарантиях и компенсациях лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, об основах охраны труда и некоторые другие. Принятые на федеральном уровне нормативные акты обеспечивают полноту правового регулирования предмета отрасли. Роль федеральных актов в регулировании трудовых отношений обусловлена, прежде всего, сложившейся традицией. Трудовое законодательство России в силу существования централизованной системы управления экономикой всегда являлось в основном централизованным. Централизация правового регулирования трудовых отношений смягчалась локальным регулированием, осуществляемым работодателем совместно или по согласованию с выборным профсоюзным органом, но не активным участием региональных органов власти в правотворческом процессе. Другой, не менее веской, причиной сохранения определенной централизации в трудовом праве выступают некоторые объективные закономерности социально-экономического развития. Рыночная экономика, создание которой провозглашается одной из целей проводимых реформ, основана на функционировании рынка товаров (услуг), рынка капиталов и рынка труда. То есть рынок труда выступает одной из составляющих рыночного механизма. Рынок в его современном значении немыслим без системы регуляторов, направленных на смягчение социальных последствий конкурентной борьбы и, следовательно, на создание более или менее равных условий для так называемой справедливой конкуренции. Одним из таких регуляторов выступает унификация издержек на рабочую силу, то есть установление примерно одинаковых условий труда для работников, выполняющих работу равной сложности. Это возможно лишь при существовании определенной централизации регулирования трудовых отношений (оставляем пока в стороне характер правового регулирования — государственный или договорный). Создание для работодателей одинаковых условий при вступлении в трудовые отношения с работниками, по признанию современных экономистов, является необходимым фактором нормального функционирования рыночного механизма. Таким образом, трудовое законодательство объективно тяготеет к централизации настолько, насколько это обусловлено масштабами рыночного хозяйства. Оно составной частью входит в законодательный массив, создающий правовые основы рынка. И это обстоятельство также оказывает несомненное влияние на формирование трудового законодательства преимущественно из актов, принятых на федеральном уровне, поскольку установление правовых основ единого рынка Конституция Российской Федерации отнесла к ведению Федерации (ст. 71). Тяготение трудового законодательства к централизации в определенной степени может быть объяснено и тем, что оно содержит нормы, провозглашающие права человека в сфере труда, а это направление (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Исходя из этого необходимо признать, что основные права работника и гарантии их реализации должны быть закреплены в федеральном законодательстве. Так это и происходит. Основополагающие права в сфере труда, такие, как право на свободное распоряжение своими способностями к труду, право на защиту от дискриминации и принудительного труда, право на рабочее место, соответствующее условиям, предусмотренным государственными стандартами организации и безопасности труда, право на объединение и другие, провозглашены Трудовым кодексом Российской Федерации. Механизмы их реализации определены Кодексом или федеральными законами. Кроме того, нельзя не учитывать того факта, что система трудового права не только является многоуровневой, но и включает в себя нормативные акты различной правовой природы. На сегодняшний день смягчение централизации правового регулирования трудовых отношений проводится не только и не столько по направлению «Федерация — субъект Федерации», сколько по направлению «государственное — коллективно-договорное — локальное регулирование». Таким образом, разграничение полномочий между федеральным и региональным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже существующее соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором, а для регионального законодателя обеспечивается возможность учета местных особенностей в организации и использовании зависимого (несамостоятельного) труда. Избранный в Трудовом кодексе подход учитывает ряд объективных факторов, обусловливающих определенную централизацию правового регулирования трудовых отношений, и в целом соответствует теоретическим представлениям, нашедшим отражение в современной юридической литературе <*>. Однако надо признаться, что эта проблема не пользовалась популярностью в науке трудового права и единой позиции по поводу разграничения правотворческих полномочий выработать не удалось. Существующие концепции развития трудового законодательства лишь обозначают существование этой проблемы, не предлагая конкретных решений, а мнения авторов весьма немногочисленных научных публикаций, затрагивающих указанную тему, колеблются от предложения отказаться от совместного ведения и отнести все регулирование трудовых отношений к ведению Российской Федерации <**> до предложения оставить в ведении Федерации лишь те институты трудового права, которые непосредственно касаются основных прав человека (свобода труда, свобода профсоюзов, запрещение дискриминации, обеспечение равенства в труде мужчин и женщин, коллективные переговоры, забастовки), передав полномочия по формированию других институтов трудового права субъектам Российской Федерации <***>. ——————————— <*> Забрамная Е. Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования трудовых отношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999. С. 10. <**> Миронов В. И. Источники трудового права Российской Федерации: теория и практика: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1998. С. 12. <***> Иванов С. А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. N 4. С. 55.
Признавая концептуальную состоятельность произведенного ст. 6 ТК разграничения полномочий по регулированию трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, нельзя не отметить, что ряд достаточно важных вопросов остался нерешенным. Среди недостатков формулировки ст. 6 ТК необходимо назвать допущенную нечеткость разграничения полномочий. Так, часть 3 ст. 6 ТК допускает так называемое опережающее регулирование. То есть субъекты Федерации в сфере формирования трудового законодательства фактически обладают конкурирующей законодательной компетенцией по всему предмету совместного ведения, поскольку не оговорено иного. Это полномочие применительно к трудовому праву вызывает ряд сомнений. Обосновано ли право субъекта Федерации принять закон о порядке разрешения индивидуальных или коллективных трудовых споров, порядке проведения коллективных переговоров; установить основы правового регулирования трудовых отношений и т. п. в отсутствие федерального законодательства? Представляется, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т. п.). По важнейшим вопросам, имеющим принципиальное значение и связанным с правовым регулированием иных общественных отношений (судоустройство, гражданский процесс, административно-правовые отношения и т. п.), субъекты Федерации не должны принимать своих законов даже в случае отставания федерального законодателя от потребностей правового регулирования. К таким полномочиям надо отнести установление: основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; основ социального партнерства; порядка ведения коллективных переговоров и заключения соглашений на федеральном уровне; порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (в широком смысле слова), а также системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль; системы и порядка проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда; системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда. Приведенный перечень включает основную часть полномочий государственных органов Российской Федерации, которые должны при любых обстоятельствах остаться исключительными полномочиями Федерации. В качестве аргументов можно указать на то, что часть указанных полномочий касается установления основ или основных направлений правового регулирования трудовых отношений, то есть фундаментальных положений отрасли. Совершенно очевидно, что такие положения должны быть едиными для всей Федерации и соответственно могут быть определены только на федеральном уровне. Другая часть полномочий касается определения системы и полномочий федеральных органов государственной власти (например, органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства). Эти вопросы также могут быть решены только на федеральном уровне. Порядок заключения федеральных (генерального, отраслевых, межотраслевых) соглашений также по вполне понятным причинам не может определяться региональным законодательством. Процедуру разрешения индивидуальных трудовых споров, даже в условиях наличия пробелов в федеральном законодательстве, нельзя устанавливать законодательством субъектов РФ, поскольку она связана и с законодательством о судоустройстве, и с гражданским процессуальным законодательством, которые отнесены к предмету ведения РФ. И, наконец, порядок разрешения коллективных трудовых споров также, очевидно, может устанавливаться (в условиях пробельности федерального законодательства) только в той части, которая не касается деятельности Федеральной Службы по урегулированию коллективных трудовых споров, судов, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, то есть сводится к определению деятельности и порядка создания примирительной комиссии, проведения примирительных процедур в ходе забастовки и некоторых элементов порядка объявления забастовки. Кроме того, надо отметить, что большого практического значения замечания относительно порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров не имеют, поскольку действующее федеральное законодательство с достаточной полнотой решает перечисленные вопросы. Приходится признать, что сформулированное в общем виде полномочие субъектов РФ осуществлять опережающее правовое регулирование трудовых отношений, к сожалению, сохраняет возможность противоречивого развития системы источников трудового права и поэтому нуждается в дополнительной регламентации. Очевидно, опережающее регулирование может осуществляться только по отношению к условиям труда. Вторая проблема, которая встает в связи с применением ст. 6 ТК, — это предоставление субъектам Российской Федерации права повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников. В соответствии с частью 2 ст. 6 ТК повышение трудовых прав, свобод и гарантий работников возможно лишь по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Из этого вытекает два основных вывода: 1) нельзя повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в пределах предоставленных федеральным органам государственной власти полномочий; 2) повышение трудовых прав, свобод и гарантий возможно лишь по отношению к условиям труда, поскольку все процедурные и процессуальные нормы устанавливаются на федеральном уровне (часть 1 ст. 6 ТК). Попытка рассмотрения указанных выводов в практической плоскости позволяет прийти к утверждению, что субъекты Российской Федерации фактически могут повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных трудовых прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Повышение гарантий, установленных федеральным законодательством, вряд ли возможно, поскольку определение обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти. Такое толкование нормы части 2 ст. 6 ТК уже нашло подтверждение в судебной практике. Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 г. признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу Закон города Москвы N 69 от 07.12.2001 «О городском минимуме оплаты труда». Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.08.2002 N 5-ГО2-101 решение городского суда оставлено в силе. Основным аргументом судебных органов явилось отнесение установления минимума размера оплаты труда к компетенции федеральных органов законодательной власти. По этой причине они сочли неправомерным установление иного, пусть и превышающего установленный на федеральном уровне, минимума оплаты труда. Таким образом, правотворческая компетенция субъекта Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений неоправданно сужена. Применение части 2 ст. 6 ТК, как видно из приведенного примера, приведет к тому, что все нормативные акты субъекта Российской Федерации, увеличивающие продолжительность дополнительного отпуска, размер каких-либо выплат работникам и т. п., будут признаны противоречащими федеральному законодательству. Складывается парадоксальная ситуация, когда установить дополнительные по сравнению с федеральным законодательством трудовые права или гарантии возможно, а увеличить размер предусмотренных на федеральном уровне гарантий нельзя. Такой подход противоречит уже сложившейся традиции разграничения полномочий между Федерацией и субъектами в соответствии с моделью «базовый уровень прав на федеральном уровне и повышение гарантий на уровне субъектов РФ», которая впервые была законодательно выражена уже в 1991 г. и с тех пор пользуется неизменной популярностью. Она так или иначе нашла отражение во всех проектах ТК. В частности, проект, подготовленный Правительством (ст. 10), предусматривал, что «по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти РФ, субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты только в том случае, если в целях улучшения положения работников ими устанавливается более высокий уровень трудовых прав и социальных гарантий работникам по сравнению с уровнем, установленным федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами». Приведенная норма, если дополнить ее положением о том, что повышение уровня трудовых прав и гарантий допускается лишь в отношении условий труда (размера оплаты, режима рабочего времени, продолжительности отпуска и т. п.), представляется более правильным вариантом разграничения полномочий в сфере правового регулирования трудовых отношений. Правотворческие полномочия субъекта Российской Федерации в любом случае должны ограничиваться установлением более благоприятных для работника условий труда. Это обосновывается, прежде всего, тем, что условия труда — наиболее подвижная сфера регулирования, зависящая от региональных особенностей, организации труда, отраслевой принадлежности организации и других, весьма разнообразных, факторов. Только по отношению к условиям труда можно абсолютно достоверно определить, повышаются гарантии работников или нет. К этой сфере вполне применим и абсолютно логичен принцип недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с федеральным законодательством. Повышение же региональным законодательством уровня трудовых прав и гарантий в сфере, не связанной собственно с условиями труда (процедурные и процессуальные вопросы), по существу приведет к размыванию предмета регулирования, отнесенного к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В этом случае предложенное Трудовым кодексом разграничение полномочий превратится в декларацию. От решения рассмотренной выше проблемы зависит и определение полномочий субъектов РФ при установлении особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников. Ст. 6 ТК предусм атривает возможность установления таких особенностей только на уровне Федерации. Предложенная модель, обладая привлекательностью простого и логичного решения, не учитывает, что нормы, предусматривающие особенности для отдельных категорий работников, принадлежат к различным институтам и образуют в совокупности некий комплекс (с определенной долей условности можно назвать его комплексным институтом трудового права). Такой комплекс подчас включает в себя нормы институтов, формируемых исключительно на федеральном уровне, например особый порядок разрешения индивидуальных трудовых споров государственных служащих. Эти нормы, безусловно, принимаются лишь федеральными органами государственной власти. Наряду с указанными положениями особенности правового регулирования могут проявляться в установлении изъятий из общих правил, ограничении трудовых прав. Это тоже прерогатива федерального законодателя. А если особенности касаются предоставления льгот и преимуществ, как это нередко и происходит в трудовом законодательстве, можно ли принять соответствующий акт субъекта Федерации? Буквальное прочтение части 1 ст. 6 ТК не оставляет сомнений в отрицательном ответе на поставленный вопрос. Однако если допустить возможность улучшения условий труда работников (повышения уровня трудовых прав и гарантий) региональными актами, то было бы странно отказать субъектам Федерации в праве установить какие-либо льготы и преимущества для отдельных категорий работников, например для работников бюджетной сферы, финансируемых из региональных бюджетов. Говоря о допущенной законодателем нечеткости некоторых положений ст. 6 ТК, нельзя не остановиться на проблеме противоречивости федеральных и региональных нормативных актов. Часть 4 указанной статьи предусматривает, что в случаях, когда закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу или иным федеральным законам либо снижает установленный федеральным законодательством уровень трудовых прав и гарантий работникам, применяется Кодекс или соответствующий федеральный закон. Приведенная норма, к сожалению, ограничилась воспроизведением конституционной формулы (ст. 76 Конституции) и не учла положения части 6 ст. 5 ТК, содержащей запрещение для региональных актов вступать в противоречие с Трудовым кодексом, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее при обнаружении противоречия между нормами закона субъекта РФ и нормами подзаконного нормативного акта федерального уровня необходимо использовать обе указанные нормы, то есть избрать для применения правовую норму федерального акта. Это единственно правильное решение, тем более что по отношению к опережающему регулированию законодатель высказался более определенно. Он обязал субъекты Российской Федерации в случае принятия актов федерального уровня привести свои акты в соответствие с федеральным законом или иным нормативным актом Российской Федерации (часть 3 ст. 6 ТК). Решение частью 6 ст. 5 ТК вопроса о соотношении законов (и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации) и подзаконных федеральных актов имеет принципиальное значение для построения системы источников трудового права. Дело в том, что в силу ряда объективных причин (особенности предмета регулирования, наличие большого количества вопросов, которые по уровню своей значимости и необходимости оперативных решений не могут быть решены на уровне федерального закона) массив источников трудового права почти наполовину (в количественном отношении) состоит из подзаконных нормативных актов федерального уровня. Указами Президента утверждены некоторые уставы о дисциплине, установлены особенности регулирования труда государственных служащих (вопросы оплаты труда, проведения аттестации и др.). Постановлениями Правительства также решается широкий круг вопросов в сфере труда, в частности, устанавливаются условия оплаты труда различных категорий работников бюджетной сферы, утверждаются положения и уставы о дисциплине, определяются размеры районных коэффициентов и т. д. Немаловажное значение имеют и акты Минтруда РФ, которые посвящены вопросам охраны и нормирования труда, рабочего времени и времени отдыха отдельных категорий работников. Зачастую норма федерального закона может применяться только при наличии подзаконного акта (например, перечня производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда). В этом случае подзаконный акт по существу становится неотъемлемой частью соответствующего федерального закона. Поэтому противоречие законов субъектов РФ подобному акту практически равнозначно отмене или умалению трудовых прав работников, предусмотренных федеральным законом. Необходимо учесть и объективное тяготение трудового законодательства к централизации, установлению единого уровня трудовых прав и гарантий работников и единых процедур осуществления имеющих правовое значение действий. Как уже отмечалось, достаточно высокий уровень централизации отрасли обусловливается необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости и обеспечения равных (или приблизительно равных) условий для конкуренции. Очень часто подзаконное регулирование направлено на создание единого правового режима для определенной категории работников, труд которых применяется в различных отраслях экономики и регионах, однако характеризуется специфическими чертами, свойственными только данному виду трудовой деятельности. К их числу относятся, например, водители автомобилей. По сложившейся традиции положение о рабочем времени и времени отдыха этой категории работников принимается Минтрудом. Иными словами, основными критериями дифференциации правового регулирования выступают характер, содержание и условия труда, а отнюдь не регион, в котором осуществляется трудовая деятельность (если, конечно, это не районы Крайнего Севера и приравненных к ним местностей). Нельзя сбросить со счета и то обстоятельство, что сложившаяся экономическая система почти наполовину состоит из структур, имеющих федеральное значение, то есть охватывающих всю или большую часть территории страны. Условия труда в организациях такого — централизованного — характера, несомненно, должны быть одинаковыми независимо от места расположения. В качестве примера можно привести работников связи, гражданской авиации, энергосистем. Особенности режима их рабочего времени и времени отдыха на протяжении продолжительного времени устанавливаются актами Минтруда РФ. Возвращаясь к проблеме противоречий между нормами федеральных и региональных нормативных актов, придется констатировать, что характеру проявления противоречий и механизму применения коллизионной нормы части 4 ст. 6 ТК не уделено должного внимания. Применяя сложившиеся теоретические представления о противоречии в праве, можно сказать, что норма (акт) субъекта Федерации будет противоречить федеральному закону, если в ней содержится принципиально иное решение по тому или иному вопросу, нежели в соответствующем федеральном акте. Таким образом, к противоречиям можно отнести: а) нарушение органами государственной власти субъекта РФ пределов, установленных для регионального законотворчества; б) принятие субъектом РФ нормативных правовых актов, в которых иначе решаются вопросы, урегулированные федеральным законодательством и подзаконными нормативными актами; в) неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом или иным нормативным правовым актом. Снижение уровня трудовых прав и гарантий работникам в соответствии с частью 4 ст. 6 ТК не рассматривается как противоречие. Основной целью избранной редакции части 4 ст. 6 ТК, очевидно, надо признать стремление законодателя предотвратить указанного рода нарушения федерального законодательства и подчеркнуть абсолютную их недопустимость. Предложенная законодателем модель разделяет понятия «противоречие федеральному законодательству» и «снижение уровня трудовых прав и гарантий работникам», хотя на протяжении десятилетий наука трудового права и правоприменительная практика исходили из того, что снижение уровня трудовых прав и гарантий (ухудшение положения работников) является частным случаем противоречия правовой нормы, устанавливающей соответствующее правило, законодательству о труде. Выделение снижения уровня трудовых прав и гарантий как самостоятельного правового явления, на наш взгляд, во-первых, не имеет под собой серьезных оснований, во-вторых, выхолащивает содержание понятия «противоречие», неоправданно его сужая. Установление для работников более низкого уровня трудовых прав и гарантий, чем это предусмотрено федеральным законодательством, с позиций социального назначения трудового права и принципов построения системы его источников, — это принципиально иное правовое решение, даже если снижение гарантий проявляется только в количественном уменьшении благ, предоставляемых работнику. Одновременно встает вопрос о повышении трудовых прав и гарантий, то есть установлении для работников более льготных условий труда по сравнению с федеральными нормативными актами. Начиная с 1989 г., когда была изменена редакция ст. 5 КЗоТ РСФСР, установление дополнительных прав, а равно количественное увеличение гарантий (повышение размера заработной платы, увеличение продолжительности отпуска, уменьшение продолжительности рабочего времени) не считалось противоречием законодательству. Эта позиция базировалась на определенной концепции правового регулирования трудовых отношений: на федеральном уровне устанавливается минимальный уровень прав и гарантий, который может повышаться иными нормативными актами, соглашениями, коллективными договорами и трудовыми договорами. Эта концепция в полной мере соответствует международным стандартам <*> и сложившимся в Российской Федерации традициям. Кроме того, она привлекательна своей простотой и социальной направленностью. Субъекты правотворчества могут не воспользоваться возможностью повысить гарантии трудовых прав, но если они приняли соответствующий акт, то этот акт не может быть признан противоречащим федеральному законодательству даже в том случае, когда предлагает принципиально иное решение. Иными словами, акцент при определении наличия или отсутствия противоречия между региональным нормативным актом и федеральным законодательством должен быть перенесен на значение соответствующей нормы для работника. ——————————— <*> Так, Устав Международной организации труда (ред. 1972 г.) практически закрепляет правило, в соответствии с которым установление законом, судебным решением, обычаем или соглашением более благоприятных условий для работников по сравнению с конвенцией или рекомендацией МОТ не считается противоречием соответствующей конвенции или рекомендации (п. 8 ст. 19).
Предлагаемое решение не претендует на окончательность и бесспорность. Безусловно, проблема противоречивости норм в трудовом праве с принятием Трудового кодекса актуализируется и требует серьезного исследования. Тем более что она касается не только соотношения федерального и регионального законодательства, но и координации между законодательными и подзаконными актами, нормативными актами, принятыми органами государственной власти, и нормативными соглашениями. Последний вопрос, на котором необходимо остановиться и который, к сожалению, не нашел отражения в Трудовом кодексе, — это вопрос о возможности разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в других федеральных законах помимо Кодекса. Такой возможности ст. 6 ТК не предусматривает, однако было бы опрометчиво исключать ее по всем вопросам, поскольку в целом разграничение полномочий, предложенное ТК, проведено достаточно схематично. Это можно проиллюстрировать на таком примере: ст. 6 ТК относит к полномочиям федеральных органов государственной власти установление порядка заключения и изменения соглашений; в то же время ст. 35 ТК предусматривает возможность образования региональных и территориальных трехсторонних комиссий, основной задачей которых является подготовка и заключение соответствующего трехстороннего соглашения. Деятельность этих комиссий регулируется законодательством субъектов РФ (ст. 35 ТК). В такой ситуации совершенно неизбежна некоторая детализация порядка подготовки и заключения регионального или территориального трехстороннего соглашения, что и находит отражение в региональных законах о социальном партнерстве. Таким образом, норма, посвященная конкретному вопросу, по существу несколько «перераспределила», уточнила полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В принципе такой подход надо признать целесообразным, то есть федеральный закон в сфере труда, не вступая в противоречие со ст. 6 ТК, может уточнить разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти по конкретному вопросу. Попутно надо отметить, что разграничение полномочий, проведенное Законом о занятости, сохраняет свое значение, поскольку отношения по обеспечению занятости не входят в состав предмета трудового права, о них не упомянуто ни в ст. 1, ни в ст. 6 Трудового кодекса. Завершая рассмотрение проблемы разграничения полномочий по регулированию трудовых отношений, необходимо констатировать, что в целом законодатель исходил из объективных потребностей развития отрасли, основывался на сложившихся традициях. Это, безусловно, является шагом вперед на пути от полной неопределенности и хаотичного формирования регионального законодательства, практически вступающего в конкуренцию с федеральным уровнем системы трудового права, к становлению более или менее упорядоченного соотношения между федеральными и региональными актами. Однако, как было проиллюстрировано выше, не всегда в полной мере учтена специфика отрасли трудового права. Осталось довольно много нерешенных вопросов. Главной причиной такого положения, на наш взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моделей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, возникновению дополнительных проблем. В то же время законодательство зарубежных стран о разграничении полномочий по предметам совместного ведения предлагает до обидного простые способы разделения сфер влияния Федерации и ее субъектов. Так, в результате специального исследования специалисты пришли к выводу о существовании трех основных моделей разграничения полномочий по предметам совместного ведения. 1) В предмете совместного ведения выделяются вопросы, которые находятся в исключительном ведении Федерации, то есть по существу происходит как бы «вторичное» деление сфер совместного ведения. 2) По вопросам совместного ведения Федерация определяет общие принципы, основы, а субъекты Федерации издают законы, развивающие и конкретизирующие эти принципы. 3) По вопросам совместного ведения субъекты Федерации принимают законы лишь постольку, поскольку по конкретному вопросу не принято федерального закона <*>. ——————————— <*> См.: Федерация в зарубежных странах. М.: Юридическая литература, 1993.
Теперь, если обратиться вновь к ст. 6 ТК, становится наглядным, что российский законодатель использовал первую модель, дополнил ее третьей, плюс к этому практически допустил возможность повышать уровень трудовых прав и гарантий на региональном уровне. По сути, использованы три различных способа разграничения полномочий, каждый из которых мог бы быть единственным. В результате положения ст. 6 ТК представляют собой основы разграничения правотворческих полномочий в сфере труда (а не детальное разграничение, которое можно было бы эффективно применять на практике), причем эти основы нуждаются в дальнейшей детализации и снятии некоторых противоречий. Каким может быть выход из сложившейся ситуации? Допуская вариативность развития событий, надо предположить, что существует несколько возможных путей, выбор которых, по большому счету, зависит от воли законодателя. Назовем их. 1) Оставить законодательство о разграничении полномочий в действующей редакции, уповая на то, что практика регионального правотворчества и, в определенной степени, судебная практика преодолеют неполноту и противоречивость норм закона. В связи с тем что Трудовой кодекс принят совсем недавно, а вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно болезненным и не лишенным политической окраски, вполне вероятно, что этот вариант и будет избран. Тем более что он не предполагает приложения дополнительных усилий. 2) Принципиально изменить способ разграничения полномочий, сделать его простым, внятным, основанным на единственном критерии. При всей привлекательности такое радикальное решение на сегодняшний день вряд ли возможно. 3) Детализация положений ст. 6 ТК в федеральном законе или, что предпочтительнее, в специальной главе ТК. При этом особого внимания заслуживают вопросы четкого определения компетенции субъектов РФ. Правотворческая компетенция субъектов Федерации по вопросам регулирования трудовых отношений видится следующим образом: 1) установление правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (трехсторонние комиссии, региональные соглашения и т. п.); 2) повышение уровня трудовых прав в узком смысле слова, то есть прав, касающихся условий труда (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ); 3) опережающее регулирование по вопросам установления условий труда (установление всех процедур в трудовом праве, включая порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, относится к полномочиям федеральных органов власти). Должен действовать общий принцип — региональное законодательство может осуществлять правотворческую деятельность только в сфере установления условий труда. По отношению ко всем условиям труда, в том числе при установлении особенностей труда отдельных категорий работников, субъекты РФ могут повышать уровень трудовых прав, свобод, гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. При этом бюджетные расходы, связанные с исполнением регионального законодательства, как это и предусмотрено Трудовым кодексом, несет сам субъект РФ. Этот вариант с наименьшими потерями позволил бы довести предложенное ТК разграничение полномочий до логического завершения и добиться, наконец, определенности в вопросе о том, по каким вопросам субъекты РФ вправе принимать нормативные правовые акты и что делать в том случае, когда эти акты противоречат федеральному законодательству. Вместе с тем надо признать, что это паллиатив, поскольку определенная противоречивость разграничения полномочий сохраняется: процедурные вопросы безоговорочно отнесены к компетенции федеральных органов власти, а установление условий труда допускает и повышение гарантий трудовых прав, и опережающее регулирование. В связи с этим наиболее целесообразным и правильным вариантом развития событий представляется следующий. На первом этапе ввести в общую часть Трудового кодекса главу о детальном разграничении полномочий, включающую наряду с нормами о разграничении коллизионные нормы и механизм их применения, а затем перейти к более простому разделению компетенции, закрепив за субъектами Российской Федерации полномочия по осуществлению правового регулирования трудовых отношений в той части, в которой органы государственной власти Федерации не воспользовались своими правотворческими правами.
