К ВОПРОСУ О ПОДЗАКОННОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ
Г. В. МАТВИЕНКО
Матвиенко Г. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», г. Москва.
Нормотворческая деятельность в широком смысле включает две важные составляющие — процесс законотворчества и подзаконного нормотворчества. Реформирование системы и структуры органов исполнительной власти повлияло на подзаконную нормотворческую деятельность в таможенной сфере. Транспарентность таможенно-правовых норм является одним из условий для достижения целей образования единого таможенного пространства в рамках ЕврАзЭс и успешного сотрудничества с ВТО. Обратимся к основным проблемам подзаконного нормотворческого процесса в области таможенного дела. Подзаконная нормотворческая деятельность, с одной стороны, — это разновидность позитивной реализации компетенционных полномочий властных субъектов таможенного права по поводу организации деятельности таможенных органов посредством принятия подзаконных нормативных актов управления; с другой — это деятельность, направленная на конкретизацию закрепленных в законе прав и обязанностей участников таможенных отношений. На наш взгляд, нормотворческий процесс необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с позитивным правоприменением, результаты которого характеризуются принятием индивидуальных актов управления на основании законов и подзаконных нормативных актов. Представляется, что структуру нормотворческого процесса образует совокупность административных процедур, последовательно организующих деятельность компетентных органов государственного управления по подготовке, принятию и опубликованию общеобязательных актов управления (нормативных актов). Цель подзаконного нормотворческого процесса заключается в упорядочении отношений, которые нормами таможенного законодательства урегулированы лишь в общих чертах. Проблемам нормотворчества органов исполнительной власти посвящены работы С. С. Алексеева, И. Л. Бачило, А. С. Пиголкина, Ю. А. Тихомирова, А. Ф. Вишневского и др. Как определяют понятие нормотворчества ученые? Ю. А. Тихомиров утверждает, что это «…процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур» <1>. ——————————— <1> Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х т. Изд. 2-е, перераб. и доп. Т. 2 / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М., 2002. С. 254 — 255.
А. С. Пиголкин также указывает на упорядоченность такой деятельности, утверждая, что правотворческий процесс — это «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» <2>. ——————————— <2> Пиголкин А. С. Процессуальные формы правотворчества / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М., 1976. С. 85.
В науке приводятся следующие принципы подзаконной нормотворческой деятельности, которые вполне можно распространить и на подзаконное нормотворчество в таможенной сфере: — принцип законности и целесообразности издания нормативного акта; — принцип компетентности органа исполнительной власти, осуществляющего нормотворческую деятельность; — принцип оперативности подзаконного регулирования; — принцип эффективности нормотворчества. Ученые неоднократно отмечали влияние международного нормотворчества на формирование внутреннего таможенного права. Это особый признак, характеризующий не только законодательную деятельность, но и подзаконное нормотворчество в таможенной сфере. Специфику нормотворческого процесса определяют также федеративные начала российской государственности, предмет правового регулирования, а также субъектный состав участников подзаконной нормотворческой деятельности. Проанализируем названные характеристики подзаконного нормотворческого процесса в таможенном деле. Во-первых, таможенное регулирование составляет исключительный предмет федерального ведения (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Что из этого следует в области нормотворчества? Законодательную деятельность в таможенной сфере осуществляет Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Подзаконная нормативная деятельность осуществляется установленными в нормах Таможенного кодекса РФ <3> (далее — ТК РФ) органами исполнительной власти. ——————————— <3> Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (с изм. и доп., включая от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066. Здесь и далее указывается источник первого опубликования нормативного акта.
Проекты федеральных законов в области таможенного дела готовит Правительство РФ. Вопросы взаимодействия в целях подготовки проектов федеральных законов во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства РФ, иных актов Правительства РФ, заключений, поправок отзывов Правительства РФ на законопроект с соответствующими министерствами и ведомствами регулируются Типовым регламентом <4>. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп., включая от 15 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
Исходя из положений пункта 8.2 названного Регламента, головным исполнителем по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ по вопросам таможенного дела является Федеральная таможенная служба (далее — ФТС). Следовательно, проекты законодательных актов в области таможенного дела, поступающие на рассмотрение в высший орган исполнительной власти, поправки к ним, в итоге направляются в ФТС. Примечательно, что проект действующего Таможенного кодекса РФ, по которому Правительство РФ также давало свое заключение, был направлен в Государственный таможенный комитет. Специалисты федерального таможенного ведомства изначально участвовали в разработке одного из проектов Кодекса, поэтому могли объективно оценить все преимущества и недостатки итогового варианта проекта закона. Все это в значительной степени предопределило становление современного и эффективного таможенного законодательства. Итак, ФТС принимает опосредованное участие в законотворческой деятельности <5>. ——————————— <5> См. также: Приказ ФТС от 20 июня 2007 г. N 743 «Об утверждении Положения об Управлении правового обеспечения законопроектной деятельности» // Документ опубликован не был. Его электронная версия содержится в информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
Во-вторых, подзаконное нормотворчество, сопряженное с урегулированием большого круга общественных отношений в области таможенного дела, принятие нормативных актов, определяющих статус участников таможенных правоотношений, не регламентированных ТК РФ, возлагается на Правительство РФ. В отдельных случаях правом нормотворчества наделяется ФТС и иные органы исполнительной власти. Особенность деятельности Правительства РФ заключается в том, что нормы ТК РФ определяют перечень оснований для издания им постановлений по вопросам таможенного дела. Таким образом, законодатель попытался ограничить поток издаваемых в данной области нормативных актов для создания прозрачной системы нормативного регулирования таможенных отношений. В отношении таможенного регулирования можно утверждать: в большинстве случаев проекты постановлений Правительства РФ, принимаемые в развитие положений ТК РФ, готовит ФТС. Руководитель федерального таможенного ведомства также несет ответственность за проведение согласований внесенного в высший орган исполнительной власти проект акта <6>. ——————————— <6> См.: п. 58 Регламента Правительства Российской Федерации.
Итак, в подготовке проектов нормативных актов, принимаемых Правительством РФ, обязательно участвует ФТС. Таким образом, де-факто ФТС осуществляет подзаконное нормотворчество в таможенной сфере в полном объеме, де-юре ее полномочия ограничиваются установленными в Положении о ФТС рамками. В-третьих, в отличие от нормотворчества в иных сферах государственного управления в рассматриваемом случае таким правом наделяются властные субъекты, не являющиеся участниками таможенной деятельности. До недавних пор правом нормотворчества в данной сфере наделялось и Министерство экономического развития и торговли РФ. Президент РФ крайне редко вмешивается в вопросы таможенного регулирования, его воздействие на таможенный процесс носит опосредованный характер. Так, с принятием Указа Президента РФ от 11 мая 2006 г. N 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» <7> была изменена система подчинения ФТС России. Федеральное таможенное ведомство было переподчинено Правительству РФ, а Минэкономразвития России утратило право нормотворчества в области таможенного дела. На Службу в настоящее время возлагаются также задачи по контролю и надзору в области таможенного дела, борьбе с контрабандой и иными правонарушениями <8>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2162. См. также: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (с доп. от 11 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717. <8> См: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569.
В строго установленных случаях нормативное регулирование вправе осуществлять Министерство финансов Российской Федерации. Его полномочия ограничиваются регламентацией порядка заполнения документов в ходе таможенного обложения и утверждения форм таких документов (например, формы таможенного приходного ордера, формы акта о результатах совместной выверки расходования денежных средств плательщика, внесенных на счет таможенного органа, и др.). По указанным вопросам Минфин России издает нормативные акты, проекты которых готовят соответствующие структурные подразделения ФТС (как по поручению министра, так и инициативно). На это прямо указывается в Приказе ФТС, утверждающем Порядок подготовки нормативных актов Минэкономразвития России и Минфина России по вопросам таможенного дела <9>. ——————————— <9> Приказ ФТС от 29 марта 2005 г. N 252 «Об утверждении Временного порядка подготовки проектов нормативных правовых актов Минэкономразвития России и Минфина России, разрабатываемых ФТС России» // Документ опубликован не был. Его электронная версия содержится в информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
В-четвертых, анализ нормотворческих полномочий ФТС, перечисленных в ТК РФ, позволяет утверждать, что они замыкаются на вопросах организации деятельности таможенных органов, в том числе возникающих при проведении таможенного оформления и контроля. Поэтому в числе нормативных актов, принимаемых в данной сфере ФТС, можно назвать следующие группы: 1. Нормативные акты, регламентирующие порядок образования и деятельности таможенных органов. ФТС утверждает общие положения о территориальных таможенных органах, регламентирует их работу посредством издания инструкций и приказов по кадровой работе и организации деятельности по осуществлению таможенного оформления и контроля. 2. Нормативные акты, направленные на упорядочение деятельности лиц таможенной инфраструктуры. Например, порядок ведения реестров лиц, образующих таможенную инфраструктуру, банков и страховых организаций, имеющих право выступать гарантами перед таможенными органами; ФТС осуществляет ведение таких реестров. 3. Нормативные акты, регулирующие процесс перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу иными участниками таможенных отношений. Служба утверждает: — форму и порядок принятия предварительного решения о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности в отношении конкретного товара, о стране происхождения товара; — перечни документов и сведений, требования к сведениям, которые необходимы для таможенного оформления, применительно к конкретным таможенным процедурам и таможенным режимам, а также сроки представления этих документов и сведений; — форму и порядок заполнения грузовой таможенной (транзитной) декларации и проч. ФТС не наделяется правом издавать нормативные акты о применении положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, нормативные разъяснения о квалификации нарушений таможенных правил по главе 16 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Возникающие коллизии решаются путем издания методических рекомендаций в форме писем. Представляется, что нормотворческие полномочия ФТС должны быть расширены, а в нормах смежных с ТК РФ законов должна быть установлена граница такого нормотворчества. Еще одно направление нормотворческой деятельности ФТС требует совершенствования. В последние годы государственное управление, по справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, охватил «регламентный бум» <10>. ——————————— <10> Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 331.
Примечательно, что наряду с иными органами государственной власти, ФТС в развитии положений ТК РФ и постановлений Правительства РФ о типовых регламентах внутренней организации органов исполнительной власти и их взаимодействия наделяется правом регламентного нормотворчества. Поскольку ФТС осуществляет взаимодействие и с негосударственными структурами, Службой разработаны регламенты и в данной сфере. По своей сути они представляют собой нормативный результат существующих договоренностей. Такие нормы образуют первую группу регламентных норм. Второе направление регламентного регулирования связано с реализацией ФТС государственных функций, например предоставление государственной услуги по информированию и консультированию по вопросам таможенного дела. Представляется справедливым мнение ученых о необходимости принятия законов, устанавливающих понятие, виды и общие правила реализации федеральными органами исполнительной власти традиционных государственных функций, требующих регламентного регулирования (например, закона об оказании государственных услуг). Анализ типовых регламентов Правительства РФ и принятых в развитие содержащихся в них положений нормативных актов ФТС <11>, реакции научной общественности на их принятие позволяют назвать следующие направления совершенствования регламентных норм ФТС. ——————————— <11> Приказ ФТС от 2 декабря 2005 г. N 1130 «О Регламенте Федеральной таможенной службы» // БНА. 2006. N 9; Приказ ФТС от 24 мая 2006 г. N 469 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов» (с изм. и доп. от 12 июля 2007 г.) // БНА. 2006. N 42; Приказ ФТС от 5 февраля 2007 г. N 152 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению» // Российская газета. 2007. 4 апр.; Приказ ФТС от 7 декабря 2006 г. N 1281 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей» // Российская газета. 2007. 11 апр. и др.
Во-первых, нормы указанных правовых актов должны полностью упорядочивать процедурные отношения. Анализируя содержание Административного регламента ФТС, А. В. Нестеров совершенно справедливо отмечает: «Хотя информированию и консультированию посвящена отдельная глава ТК РФ, состоящая из трех статей (23 — 25), рассматриваемый Административный регламент регламентирует только две статьи (24, 25), что уже является нарушением полноты регламентации» <12>. ——————————— <12> Нестеров А. В. Некоторые проблемы Административного регламента ФТС РФ // Таможенное дело. 2007. N 1.
Во-вторых, положения должностных регламентов гражданских служащих (должностных инструкций сотрудников таможенных органов) должны быть приведены в соответствие с процедурными нормами регламентов. На это также указывали ученые <13>. ——————————— <13> Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.
В-третьих, в регламентных нормах следует указывать наименование структурного подразделения, должности государственного служащего, на которые возлагается ответственность за исполнение нормативных предписаний. В-четвертых, регламентные нормы, устанавливающие постадийность осуществления какой-либо деятельности (по взаимодействию с органов исполнительной власти, организации внутренней работы, оказанию государственной услуги), должны содержать не только указания на ответственность, но и на нормы, стимулирующие добросовестную работу. В-пятых, представляется, что Правительству РФ в общих положениях о регламентном регулировании необходимо указать, что принятие регламентов возможно только после их согласования (в случае совместного осуществления функций управления органами исполнительной власти) и совместного обсуждения представителями органов исполнительной власти и невластных участников регулируемых отношений (в случае принятия регламента по оказанию услуг). В литературе неоднократно указывалось на то, что процедурные нормы должны содержаться в тех же законах или подзаконных актах, что и нормы материальные. Однако, по нашему мнению, нет необходимости переписывать уже существующие инструкции ФТС и принимать на их основе регламенты, посвященные всем функциям таможенных органов. В противном случае возникнет необходимость систематизировать такие нормы и издать в итоге «функциональный кодекс» таможенных органов. Очевидно, что недостаточно высокий уровень юридической техники регламентных норм, огромное их количество, отсутствие четкого критерия оценки необходимости их принятия и эффективности реализации может привести к новым вопросам в правоприменении. В этой связи уместно привести суждение Т. Гоббса: «Многословный закон… дает повод к ошибочному предположению, будто стоит лишь старательно обойти букву закона, чтобы не подпасть под его действие. Поэтому обязанность законодателя сам закон сформулировать кратко, по возможности более точно и выразительно» <14>. Представляется, что данное высказывание вполне применимо и к подзаконным актам. ——————————— <14> Цит. по книге: История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О. Э. Лейста. М., 2000. С. 145.
