ОФИЦИАЛЬНЫЙ ПОРТАЛ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И СПРАВОЧНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРЕИМУЩЕСТВА
С. В. БОШНО
Бошно С. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государствоведения и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Статья посвящена вопросам перспектив развития официального портала правовой информации и справочных поисковых систем в современной России.
Ключевые слова: официальный портал правовой информации, справочные поисковые системы.
The article is devoted to prospects of development of the official portal of legal information and reference search engines in modern Russia.
Key words: official portal of legal information, reference search engines.
История электронного опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации в Интернете началась в 1994 году с издания Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» <1>. ——————————— <1> САПиП РФ. 1994. N 15. Ст. 1173.
21 октября 2011 г. были приняты поправки в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (принят 14 июня 1994 г.), в соответствии с которыми законный статус получил официальный портал правовой информации (www. pravo. gov. ru). В ст. 4 Закона установлено, что официальным опубликованием федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания Российской Федерации считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации. Современное правовое информационное пространство Российской Федерации достаточно сложилось. Задача начала 90-х годов XX века — перевод законодательства в машиночитаемый вид — давно решена. Успешно действуют коммерческие и государственные справочные правовые системы. У портала есть вполне достойные конкуренты, но это не исключает возможности занять достойное место в системе правовых ресурсов. Важнейшим является вопрос том, что будет качественно выделять именно портал www. pravo. gov. ru. Назовем некоторые актуальные проблемы СПС. 1. Полнота, переходящая в исчерпывающее содержание. Пользователь должен быть гарантирован в вопросе: если в этой системе нет акта, то он никогда не был официально опубликован и не издавался. 2. Достоверность. Современный пользователь имеет низкие гарантии аутентичности правовой информации вообще и в электронной форме в том числе. 3. Немедленность предоставления информации об изменениях в законодательстве (счет должен идти на часы, а не на дни). 4. Синхронизация разных нормативных правовых актов в один информационный массив. 5. Сохранение первоначальных копий опубликованных актов и ведение ответственной официальной консолидации редакций принятых нормативных правовых актов. Таким образом, фактически дискуссия о привлекательности данного портала состоит в его конкурентоспособности с другими СПС. Это сложная задача и она совсем иная, значительно шире, чем только официальное опубликование правовых актов. Мы видим перспективы в новой систематизации законодательства, которая должна стать не только хронологической, но и тематической <2>. ——————————— <2> Вершинин А. П. Электронный Свод законов и правовая информация в России // Правоведение. 2010. N 10.
Основные предложения по развитию данного сайта выработаны нами в плоскости нумерации, цитирования, тиражирования и некоторых других практикоориентированных направлениях. На сайте внедрена нумерация размещенных документов. Номер состоит из 17 цифр и включает дату размещения текста на сайте. При этом следует иметь ввиду, что нумерация — это самостоятельная проблема, которая требует комплексного решения для различных видов нормативных правовых актов. Что касается проектов законов, то имеется нумерация в законодательном органе. Номера законов также включают информацию об их видах (ФЗ или ФКЗ). Нумерация в пределах календарного года есть в каждом виде нормативного правового акта. Соответственно, номер на портале будет в любом случае дополнительным к тому, который уже есть. Вместе с тем у нумерации на сайте есть перспективы использования при цитировании размещенных документов. Полагаем, что нумерация на портале может стать темой перспективного исследования, в котором предстоит выяснить как юридическое, так и социально-политическое значение этого инструмента. Можно предположить, что эта связанная нумерация сможет послужить своеобразной гарантией от злоупотреблений руководства портала. Отсутствие акта с определенным номером, а также появление акта без номера будут свидетельствовать о злоупотреблениях в деле официального опубликования. Но для того чтобы оптимизм был разумным, напомним документы с номерами с добавлением букв или прим. Кстати, при размещении актов сегодня нет последовательной выборки именно всех номеров. Так, 31 декабря 2012 г. на портале опубликовано 47 документов: 46 законов и 1 указ. При этом нумерация портала не отражает последовательность номеров федеральных законов, так последовательно идут законы ФЗ N 188 — номер на портале 00012012012310020, затем ФЗ N 187 — номер на портале 00012012012310023, ФЗ N 286 — 000120120123114. При этом в порядке номеров не был опубликован ФЗ от 30.12.2012 «О внесении изменений в ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Он был опубликован только 4 января 2013 г. на портале, а в «Российской газете» он не был опубликован и на 10 января 2013 г. Суммируя тенденции в нумерации документов, отметим сложность данной проблемы. У нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти есть нумерация, присваиваемая Министерством юстиции Российской Федерации в процессе регистрации. И она применяется несмотря на номера, присваиваемые документам в органах, их издавших. Каковы будут положительные результаты новой нумерации, трудно предположить. Пока же отметим, что при действующем официальном опубликовании каждый нормативный правовой акт, публикующийся в Собрании законодательства Российской Федерации, имеет уникальный номер в каждом году — «Ст.». Таким образом, «Ст.» имеют законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, международные договоры, соглашения, постановления Конституционного Суда РФ. При таком разнообразном учете у одного и того же документа имеется много различных номеров. Как видится, задача всех этих номеров одинаковая — облегчить поиск документов. Вместе с тем приходится констатировать, что именно эта задача не решена. В связи со сказанным, номер на портале может дать разные результаты: способствовать поиску или затруднить его. Роль нумерации на портале может возрастать, если она будет использоваться для цитирования документов. Механизм официальных ссылок на опубликованные на портале документы пока не сложился. При отсутствии официальных разъяснений выкажем рекомендацию использовать при цитировании указание на номер документа на портале: Федеральный закон от____ N______ (www. pravo. gov. ru — 0000000000000). После накопления опыта работы сайта и, соответственно, цитирования актов из него мы сможем оценить эффективность данной нумерации. Пока же мы можем только определенно сказать, что в Информационно-правовой системе «Законодательство России» при ссылке на портал в информации к документу указан номер официального опубликования на портале. По мнению председателя Совета Фонда свободы информации Ивана Павлова и эксперта Фонда, сотрудника Института проблем правоприменения Европейского университета Михаила Позднякова, пользовательская востребованность www. pravo. gov. ru находится в зависимости от концепции портала. Информация только об опубликовании имеет узкопрофессиональное значение и не привлечет значительного количества пользователей. «Реализация концепции развития Портала должна включать доступ к законодательству с опорой на статус официального опубликования нормативных актов. Общую оценку работы Портала следует производить на основании работы раздела «Законодательство России», т. к. именно этот сегмент наиболее востребован и его состояние будет определять популярность сайта» <3>. ——————————— <3> http://www. svobodainfo. org/ru/node/1956
Пока принятием данного Закона не сняты накопившиеся ранее проблемы, но созданы новые. Так, еще до принятия Закона было три источника официального опубликования, а с принятием нового Закона их стало больше — четыре. Полагаем, что имеется необходимость и некоторые предпосылки для выделения одного приоритетного с сохранением гарантий других источников. Рассмотрение действующих актов в сфере опубликования позволяет видеть приоритет электронного опубликования, нормативно закрепленный пока только за законами.
В этой связи полагаем, что одно из предназначений официального интернет-портала правовой информации в том, чтобы содержать все официально опубликованные документы. На портале www. pravo. gov. ru эта задача реализуется путем соединения с официальным сайтом журнала «Собрание законодательства Российской Федерации». Журналы представлены по номерам начиная с 1994 года. Имеются и исторические предшественники этого официального журнала: САПиП РФ (1992 — 1994 гг.) и ВСНД и ВС РФ (1992 — 1994 гг.). Нерешенным пока остается вопрос получения копий актов, размещенных на официальном портале, соответствующих требованиям процессуального законодательства. Возможно, при распечатывании может визуализироваться какой-то специальный символ. Имеется определенная недоработка в формате. На сегодня формат pdf — только для вновь публикованных актов, а консолидация дана уже в простом текстовом формате, что делает измененную версию неофициальной <4>. О своевременности внесения изменений в действующее законодательство свидетельствует следующий пример. 03.12.2012 Президентом РФ был подписан Федеральный закон N 247-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». Текст был опубликован на www. pravo. gov. ru 04.12.2012 (N 0001201212040036). При этом исходный Закон в базе отсутствует. Изменения на 05.06.2012 — отметка «не готова», изменения на 28.07.2012 — нет никакой дополнительной информации, но нет и текста, изменения, на 03.12.2012 — отметка «не готова». Оценка дана 03.01.2013, то есть через 30 дней после принятия Закона о внесении изменений и дополнений. Однако на ту же дату первоначальный Закон со всеми изменениями, включая декабрь 2012 г., есть в СПС «КонсультантПлюс». ——————————— <4> Данная проблема выходит за пределы настоящего исследования. В теории законодательной техники имеется инструмент «новая редакция». Это форма официального опубликования консолидированного текста. При официальном характере консолидированный текст может иметь формат pdf.
Полагаем, что данный ресурс взялся за решение сразу многих задач, чем себя поставил в трудные условия. Но для успешного развития надо отделить главное от второстепенного. В соответствии с Законом от 21 октября 2011 г. на данный портал возлагается задача официального опубликования, под которой понимается размещение в специальном формате вновь принимаемых законов, то есть законов, принятых позднее даты вступления в действие Закона. Однако эта важнейшая функция полностью дезавуируется наименованием рубрики — новые поступления законодательства (библиотечный термин никогда не использовался в законодательстве). Мы же понимаем под опубликованием размещение текста, аутентичного принятому, без изменений и искажений. И он должен храниться в этой базе данных с указанием даты размещения текста. При этом размещение текста в данной базе данный никак не связано с тем, опубликован ли данный текст на бумажном носителе или нет. Он все равно должен находиться в данном ресурсе. То есть любой документ, принятый после 10 ноября 2011 г., должен размещаться в данной системе. Если его нет в этой системе — значит, его нет вообще. Информация о том, был ли он официально опубликован в печатных изданиях или нет, должна отражаться в справке к документу. Начиная с момента официального статуса данного портала, он — исчерпывающий ответ на тему публикации нормативного правового акта определенного уровня. В противном случае мы не освобождаем гражданина от обязанности снова и снова заниматься изысканием правовых актов с сомнением, а может быть он был опубликован в другом источнике. В соответствии с законом источников может быть четыре, но в любом случае он должен быть официально опубликован на официальном портале. Это очень важно, иначе вся проведенная работа теряет смысл. Полагаем, что основной ресурс этого портала, который обеспечит ему возможность занять достойное положение и стать востребованным, связан с официальным статусом его текстов. Государственный статус портала и ответственность уполномоченного на его ведение органа государственной власти за полноту и достоверность могут качественно выделить портал из других похожих ресурсов. С учетом проведенного исследования представляются обоснованными следующие рекомендации по совершенствованию концепции официального портала и отдельных его опций: — внедрить в правила юридической техники цитирование документов с использованием его нумерации официального опубликования с портала; — изменить наименование портала; — опубликовывать текст на портале вне зависимости от его официального опубликования в других источниках; — установить на портале программу, позволяющую идентифицировать печать с этого ресурса; — развить связь с официальными изданиями советского законодательства до 1992 года путем размещения соответствующих журналов на портале; — перемещение Свода законов и дайджеста правовых событий из раздела «Законодательство России» в информацию с главной страницы в место для размещения информационно-справочных материалов; — разработка и внедрение консолидированных текстов в новой официальной редакции; — актуализация консолидированных текстов в короткий срок (в течение дня); — совершенствование свойств базы данных «Законодательства Российской Федерации» как справочной правовой системы.
Список использованной литературы
1. Вершинин А. П. Электронный Свод законов и правовая информация в России // Правоведение. 2010. N 10.
