(Чеботарева А. А.) («Правовые вопросы связи», 2012, N 1)
«ЭЛЕКТРОННЫЙ БЮДЖЕТ»: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
А. А. ЧЕБОТАРЕВА
Чеботарева А. А., зав. кафедрой Забайкальского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук.
Современная Россия переживает один из активнейших этапов развития информационного общества, построения электронного государства, электронного правительства. Вопросы информатизации уже коснулись и сферы управления общественными финансами. 26 мая 2011 г. А. Л. Кудрин сообщил: «Сейчас готовится проект постановления, который мы условно называем «Электронный бюджет», когда все операции в отношении всех контрактов на территории России будут отражаться в режиме онлайн в Федеральном казначействе, а не формироваться на бумажных носителях поквартально или помесячно». При этом А. Л. Кудрин отметил, что принятие данного постановления правительства «существенно увеличивает прозрачность всей власти в целом». Действительно, интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» предназначена для обеспечения открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышения качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления и создания условий для наиболее эффективного использования бюджетных средств и активов публично-правовых образований за счет формирования единого информационного пространства, применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами — что и является основной целью создания и развития «Электронного бюджета» <1>. ——————————— <1> Перцов Л. В. Электронный бюджет: новый уровень управления общественными финансами // Бюджет и финансы. 2011. N 7.
Аргументируя необходимость создания и развития системы «Электронный бюджет», авторы Концепции, в частности, обратили внимание на то, что, несмотря на проведение ряда реформ, охвативших бюджеты всех уровней бюджетной системы, до настоящего времени: — не во всех сферах управления общественными финансами применяются современные и эффективные способы удаленного взаимодействия участников бюджетного процесса; — не решены вопросы исключения дублирования операций по многократному вводу и обработке данных; — не проведена полная автоматизация процессов управления финансово-хозяйственной деятельностью учреждений; — не внедрены информационные технологии, обеспечивающие взаимосвязь информации об исполнении бюджета с результатами деятельности организаций сектора госуправления; — не создан механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе РФ принципа прозрачности бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей; — не раскрыта информация об активах и обязательствах публично-правовых образований, их финансовом состоянии. В мировой практике имеются два подхода к созданию информационных систем управления финансами: 1) построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход — Австрия, Австралия, Канада, США, Франция, Бразилия); 2) использование локальных систем (децентрализованный подход, характерен для Великобритании). Представляет определенный научный интерес анализ принципов, задач и направлений создания и развития «Электронного бюджета»; рассмотрение сущности данной Концепции; изучение архитектуры «Электронного бюджета» и предполагаемых путей его реализации. Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» разработана в соответствии с положениями Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р <2>. ——————————— <2> Текст распоряжения официально опубликован не был.
Для достижения этой цели необходимо обеспечить решение следующих задач: — повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; — создание инструментов для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов реализации государственных программ и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг; — обеспечение публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления в сфере управления общественными финансами; — обеспечение интеграции процессов составления, исполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований; — усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов; — обеспечение взаимосвязи реестров расходных обязательств с закрепленными в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочиями публично-правовых образований <3>. ——————————— <3> Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 1275-р.
Для того чтобы обеспечить решение приведенных выше задач и тем самым достичь поставленной цели, необходимо выделить принципы, на которых будет основано функционирование «Электронного бюджета». К таковым необходимо отнести следующие принципы: — открытости информационных систем и интеграции имеющихся и вновь создаваемых информационных ресурсов различных архитектур с возможностью дальнейшего их наращивания и развития; — интерактивного доступа к информационным системам всех зарегистрированных пользователей; — исключения дублирования процедур сбора и обработки информации при соблюдении правил однократного ввода информации и обеспечения ее обработки в режиме реального времени средствами самих информационных систем; — удобства работы пользователей, обеспечиваемого постоянными улучшениями эргономических характеристик информационных систем и предоставлением широкого набора интерфейсов; — бесперебойности и надежности функционирования информационных систем с организацией многоуровневой защиты информации и информационных каналов. Создание и развитие «Электронного бюджета» предлагается реализовать в два этапа: 1. На первом этапе осуществляются разработка и внедрение первой очереди «Электронного бюджета» (2011 — 2012 гг.). 2. На втором этапе реализуется развитие «Электронного бюджета» (2013 — 2015 гг.). С учетом сложности, комплексности и масштабности реализации задач предлагается многоуровневая система управления процессом создания и развития «Электронного бюджета» <4>. ——————————— <4> Звоненко Д. П. Электронный бюджет: новации централизации учета // Учет в бюджетных учреждениях. 2011. N 10. С. 85 — 86.
Необходимым условием создания «Электронного бюджета» является переход на юридически значимый электронный документооборот. В этой связи приоритетной задачей является не только перевод всех документов, используемых в процессе создания информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами, в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация и аутентификация пользователей в информационных системах, а также обеспечение их интерактивного взаимодействия <5>. ——————————— <5> Сайт «Информационные технологии для государственной и муниципальной финансовой системы». URL: http:// www. keysys — tems. ru/ index. php? option= com_content&task;= view&id;=1320.
Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи, в т. ч. выдаваемых Федеральным казначейством. Функциональные возможности «Электронного бюджета» будут обеспечивать их предоставление различным категориям пользователей в соответствии с регламентируемым доступом к отчетности и первичным документам. Использование возможностей распределенного доступа позволит пользователям работать с отчетностью в интерактивном режиме (в т. ч. с использованием мобильных устройств). В интерактивном режиме будут в полном объеме поддерживаться функции оперативной аналитической обработки данных отчета (детализация, агрегирование, изменение формы представления отчетов и т. п.) <6>. ——————————— <6> Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
В результате реализации данного направления должна повыситься прозрачность и достоверность бухгалтерской и управленческой отчетности, сократиться сроки ее представления, будет обеспечен оперативный доступ к учетным данным организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований, что в дальнейшем приведет к снижению административных издержек на ведение учета и формирование отчетности, а также на осуществление функций государственного и муниципального финансового контроля. Использование единых реестров, классификаторов, формуляров приведет к интеграции процессов управления по установленным регламентам обмена данными <7>. ——————————— <7> Звоненко Д. П. Указ. соч. С. 85 — 86.
Интеграция подсистем внутри «Электронного бюджета» и внешних информационных систем позволит перейти к современным стандартам организации управления информационными потоками, а также создаст предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, «Электронный бюджет» унифицирует и упрощает бюджетный процесс, составление и представление регламентированной отчетности, исключает необходимость многократного ввода информации вручную. В рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, предусматривается внедрение программно-целевого принципа организации деятельности публично-правовых образований путем создания условий для интеграции стратегических целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках государственных (муниципальных) программ. Кроме того, с вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <8> определены новые требования к организации деятельности государственных и муниципальных учреждений, включающие как изменение форм и методов финансового обеспечения данных организаций, так и формирование количественных и качественных показателей их деятельности, определяемых учредителями учреждений в государственных и муниципальных заданиях, а также предусмотрено создание официального сайта в сети Интернет для размещения информации о деятельности всех государственных (муниципальных) учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества <9>. ——————————— <8> Российская газета. 2010. 12 мая. <9> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон N 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. // Российская газета. 2010. 12 мая.
Интеграция «Электронного бюджета» с информационными системами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности. Реализация данного направления создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, определения плановых результатов бюджетных расходов и мониторинга их достижения, а также обеспечит возможность установления измеримых конечных и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг. Существенным условием повышения эффективности бюджетных расходов в России является обеспечение интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти, органами местного самоуправления в целях предоставления бюджетной информации. Важным направлением при формировании «Электронного бюджета» является создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов для всех категорий потребителей <10>. ——————————— <10> Сайт компании «Бюджетные и финансовые технологии». URL: http:// www. bftcom. com/ press/ news/ detail. php? ID=738.
В целях повышения прозрачности и публичности процесса управления общественными финансами на Едином портале предлагается размещать в т. ч. следующую информацию: — о прогнозных и фактических поступлениях доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и в бюджеты государственных внебюджетных фондов; — о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления; — о государственных и муниципальных программах (подпрограммах); — об основных показателях государственных и муниципальных заданий применительно к каждому государственному или муниципальному учреждению; — об использовании государственными и муниципальными учреждениями переданного им в управление недвижимого и особо ценного движимого имущества, в т. ч. для оказания услуг или выполнения функций <11>. ——————————— <11> Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
При создании Единого портала необходимо также использование системы инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Для этого предлагается сформировать требования к перечню базовых пространственных данных и базовой пространственной информации, связанных с системой управления общественными финансами, разрабатываемых в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р <12>. ——————————— <12> Российская газета. 2010. 16 ноября.
Каково же значение создания «Электронного бюджета»? Во-первых, «Электронный бюджет» унифицирует и упрощает бюджетный процесс, составление и представление регламентированной отчетности, исключает необходимость многократного ввода информации вручную. Во-вторых, «Электронный бюджет» способствует переходу на юридически значимый документооборот в сфере управления общественными финансами. В-третьих, в рамках системы автоматизируются процедуры обработки документов и контроля за исполнением поручений, создается централизованное хранилище нормативной и иной документации. «Электронный бюджет» позволяет использовать единые реестры и классификаторы и делает возможным централизованное взаимодействие с федеральными реестрами и порталами. Из всего вышеназванного можно выделить следующие преимущества. Для главных распорядителей бюджетных средств: — возможность работы по проектированию и исполнению бюджета совместно с подведомственными учреждениями в единой базе данных; — возможность контроля и санкционирования операций по исполнению бюджета подведомственных учреждений; — оперативный мониторинг хода исполнения бюджета подведомственных учреждений; — возможность применения ЭЦП для организации безбумажного юридически значимого документооборота. Для руководителей и менеджеров: — возможность анализа хода проектирования и исполнения бюджета с любой степенью детализации в режиме онлайн; — контроль над деятельностью главных распорядителей бюджетных средств и государственных (муниципальных) учреждений в режиме онлайн. Для бюджетной системы в целом: — применение единой для всех методологии проектирования и исполнения бюджета; — отсутствие дублирования информации. Любые справочные данные и документы вносятся в систему один раз; — экономия бюджетных средств и повышение эффективности бюджетных расходов за счет унификации процедур и сокращения сроков их выполнения, устранения бумажного документооборота, сокращения расходов на ИТ-специалистов. Предоставление различных информационных сервисов «Электронного бюджета» обеспечит необходимые условия для создания центров сервисного обслуживания деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований. Центры сервисного обслуживания могут быть созданы для концентрации обеспечивающих функций различных участников в одной организации, располагающей всеми необходимыми ресурсами для их реализации. Необходимо также отметить, что «Электронный бюджет», выполняя основную функцию по автоматизации процедур бюджетного планирования, бюджетного учета кассовых операций бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бухгалтерского и управленческого учета операций по осуществлению финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления, непосредственно содержит в себе информацию об объектах учета, на которых базируются показатели иных информационных систем, реализующих отдельные процессы управления либо агрегирующих информационные потоки для обеспечения принятия управленческих решений. В целях обеспечения достоверности информации, оперативности и прозрачности деятельности публично-правовых образований предусматривается информационное взаимодействие «Электронного бюджета» с внешними информационными системами федеральных органов власти, иных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которое будет формировать интегрированную информационную среду в сфере управления общественными финансами <13>. ——————————— <13> Перцов Л. В. Указ. соч. С. 27 — 29.
Информационная среда в сфере управления общественными финансами будет обеспечивать обмен информацией между следующими информационными системами: — единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системой «Управление» в части направления информации о бюджетных проектировках и об исполнении федерального бюджета, включая информацию о кассовом исполнении федерального бюджета и бюджетную отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета; — федеральной информационной системой «Реестр федерального имущества» в части передачи данных о поставленных на учет в организациях сектора государственного управления зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, иных объектах движимого и недвижимого имущества; — официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для публикации информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в части получения сведений о планах-графиках закупок и заключенных контрактах и направления в установленном порядке планов закупок и учетной информации о закупочной деятельности организаций сектора государственного управления; — информационным ресурсом федеральной адресной инвестиционной программы в части использования сведений о наименованиях объектов капитального строительства, государственных заказчиках, застройщиках, мощностях объектов, сроках их ввода в эксплуатацию, а также направления информации о плановых и фактических бюджетных ассигнованиях на реализацию инвестиционных проектов, лимитах бюджетных обязательств и произведенных кассовых расходах на указанные цели; — федеральной государственной информационной системой «Федеральный портал управленческих кадров» в части предоставления сведений о вакантных должностях, имеющихся в организациях сектора государственного управления, иной сводной аналитической информации о кадровых ресурсах; — информационными системами администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части использования сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и проекта бюджета, составления и ведения кассового плана, информации о начисленных платежах в бюджет, а также направления сведений о доходах, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации; — информационными системами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части информационного обмена в рамках реализации функций по управлению общественными финансами; — иными информационными системами, созданными или создаваемыми в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р. Механизм создания и развития «Электронного бюджета» включает в себя организационную структуру управления процессом создания и развития «Электронного бюджета», а также этапы и сроки реализации мероприятий по созданию и развитию «Электронного бюджета» <14>. ——————————— <14> Сайт «Клерк. ru» — все о бухгалтерском учете, менеджменте и налоговом праве. URL: http://www. klerk. ru/buh/articles/244184/.
С учетом сложности, комплексности и масштабности реализации задач предлагается многоуровневая система управления процессом создания и развития «Электронного бюджета». Общую разработку стратегии осуществляет Координационный орган Правительства Российской Федерации, обеспечивающий согласованные действия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации государственной политики в сфере развития и использования информационных технологий в государственном управлении. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. N 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» обеспечивает проведение экспертной оценки документов по информатизации, формируемых при планировании и реализации мероприятий по созданию и развитию «Электронного бюджета» <15>. ——————————— <15> О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов: Постановление Правительства Российской Федерации N 365 от 24 мая 2010 г. // Российская газета. 2010. 6 июля.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с функциями и полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности формируют требования к отдельным подсистемам «Электронного бюджета», реализуют мероприятия по информационному взаимодействию ведомственных информационных систем с «Электронным бюджетом» в соответствии с утвержденными планами мероприятий, а также реализуют мероприятия по внедрению сервисных подсистем «Электронного бюджета» для автоматизации отдельных функций <16>. ——————————— <16> Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления предоставляется возможность обеспечения информационного взаимодействия своих информационных систем с «Электронным бюджетом» на основе утвержденных открытых стандартов и (или) внедрения сервисных подсистем «Электронного бюджета». Подводя итог, нужно отметить, что проводимые в последние годы бюджетные реформы обеспечили переход на среднесрочное бюджетное планирование, контроль за целевым использованием бюджетных средств, своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» и Концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренная распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 1275-р, определяют дальнейшую стратегию развития управления бюджетным процессом в Российской Федерации. В соответствии с положениями этих программных документов первый этап разработки и внедрения комплексной информационной системы «Электронный бюджет» должен быть закончен уже в 2012 году. Ее цель — «повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства, применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами». Для решения поставленных задач в основу функционирования «Электронного бюджета» будут положены принципы открытости информационных систем, интеграции имеющихся и вновь создаваемых информационных ресурсов, соблюдения правила однократного ввода данных и обеспечения их обработки в режиме реального времени средствами самих информационных систем. Необходимость дальнейшего совершенствования процедур и обеспечения единообразия методологии управления общественными финансами выдвигает новые требования к механизмам и инструментам организации информационных потоков. Удовлетворить эти требования можно только развивая информационные технологии, используя передовые решения в этой области, переводящие сбор и обработку данных на более высокий уровень. Одним из требований Концепции создания и развития «Электронного бюджета» является переход на юридически значимый электронный документооборот. Важно отметить, что рассмотренная Концепция — это программный документ, описывающий комплекс мер по созданию «Электронного бюджета». Однако он позволяет получить представление о том, каким образом будет организована новая система «Электронный бюджет» и какие возможности она откроет для бюджетных учреждений.
