(Вишняков В. Г.) («Законодательство и экономика», 2012, N 5)
ТЕХНОЛОГИЯ НА СЛУЖБЕ ДЕМОКРАТИИ
В. Г. ВИШНЯКОВ
Доктор юридических наук, профессор, академик Международной академии информатизации, бывший депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1993 — 1999 г.), автор свыше 230 научных работ В. Г. Вишняков обращается к актуальной теме — проблемам внедрения информационных технологий в различные сферы жизни, в первую очередь, в осуществление государственной власти и организацию взаимодействия власти и общества.
В настоящее время новые технологии, под которыми имеют в виду совокупность компьютеров, видеооборудования, электромагнитные ленты, средства телекоммуникации и прочие технические изобретения, все шире используются в повседневной жизни, здравоохранении, образовании, науке. Расширяется доступ населения к электронным средствам коммуникаций и Интернету. По уровню распространения персональных компьютеров и доступности Интернета Россия быстро сокращает отставание от развитых стран. В процессе рационализации системы органов государственной власти Российской Федерации была поставлена задача решить проблему использования новой технологии и в системе управления. При этом говорят уже об «информационной технологии» (сокращенно — ИТ). Именно с применением такой технологии ставится задача решить проблему повышения эффективности работы системы государственной власти и управления, укрепить вертикаль власти. Разрабатываются и внедряются дорогостоящие проекты — «Электронная Россия», «Электронное правительство», «Электронный город», «Электронный гражданин». Поскольку не все получается в этой сфере, внимание переключилось на создание «информационного общества». Помимо технических возникают не менее сложные социальные проблемы. Технология в сфере управления является мощным инструментом в руках тех, кто использует ее. Либерально мыслящая часть общества развивает идеи его демократизации, снятия всех административных барьеров (вместе с бюрократическим аппаратом управления) на пути к процветанию свободной экономики, полной свободы в политической жизни общества. Сторонники сильного государства говорят об огромном потенциале новой технологии для укрепления центральной власти и наведения порядка в стране. Не стоит в стороне и бизнес. Маленькие и большие «братки» строят в своей деятельности множество планов ухода от государственного вмешательства в дела бизнеса, изменения форм государственного контроля, ответственности, налоговых и прочих ограничений. Все эти тенденции порождают острые противоречия в обществе. И единственным путем их снятия или цивилизованного решения является развитие демократии. В условиях использования новой технологии люди удалены от политики не далее чем на расстояние до телевизора или телефона. Получают развитие горизонтальные связи между членами общества. Меняются ли соответственно демократические формы в условиях применения современной информационной технологии, укрепляет или разрушает она действующие демократические институты? Не насаждаются ли унифицированные, стандартные решения не только по «вертикали», но и по «горизонтали», сводя на нет все богатство демократических форм? И не превращается ли такая технология в средство извлечения владельцами частных компаний огромных прибылей? Многочисленные факты нарушений и преступлений в сфере бизнеса при использовании энергетических, транспортных, социальных и других систем не оставляют никаких сомнений в том, кто является истинным виновником этих нарушений, но о ком упорно помалкивают «свободные» средства массовой информации.
Технология служит тому, кто имеет реальную власть
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия». Цель Программы состояла в том, чтобы за период с 2002 по 2010 г. создать условия для развития демократии, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления. Была определена, правда, расплывчато, первоочередная задача — совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий. Под системой государственного регулирования просматриваются федеральные органы исполнительной власти. Объем финансирования на реализацию ФЦП составил 73,2 млрд. руб. Цели, задачи и конечные результаты работы исходили непосредственно от самого Правительства: оно определяло, что делать Министерству связи РФ — заказчику-координатору, заказчику и разработчику (в одном лице), в какие сроки и какие получить результаты. Сама Программа, составленная в самых общих словах, представляет собой перечень плохо увязанных между собой задач. И не случайно, когда дело дошло до ее реализации, она стала заходить в тупик. И главная причина, на мой взгляд, состояла в том, что задача создания условий для развития демократии и повышения эффективности функционирования системы экономики, государственного управления и местного самоуправления оказалась беспризорной. Напомним: в это же время проходила административная реформа, о которой в Программе даже не упоминалось. В 2004, 2006, 2008 и 2009 гг. Программа пересматривалась, поскольку многие ее цели не были реализованы. По данным Минкомсвязи России, фактически не было организовано межведомственное электронное взаимодействие при предоставлении услуг, «типовые решения» не получили широкого распространения, а созданные аппаратно-программные комплексы практически не использовались. Программа «Электронная Россия» закончилась провалом. И не потому, что не было бюджетного ассигнования. Из 73 млрд. руб. было освоено только 22. Одна из причин — реализация Программы проходила фактически бесконтрольно со стороны Государственной Думы РФ. В результате ее работа все больше сосредоточивалась на уровне центрального аппарата федеральных органов государственной власти. В апреле 2011 г. на заседании Правительственной комиссии по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации были подведены итоги реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)». Глава Минкомсвязи заявил: «Электронная Россия» была лишь «флагманским проектом», призванным прежде всего «привлечь внимание к вопросам информатизации в сфере государственной власти». Широкая известность Программы, по мнению министра, свидетельствовала о том, что «свои пропагандистские задачи она выполнила». Среди основных результатов министр назвал создание интернет-сайтов федеральных органов государственной власти (сайты Президента, Федерального Собрания, Правительства и др.). Негативные результаты работы по внедрению Программы в чем-то напоминали ситуацию, возникшую в прошлом. В 1972 г. Всесоюзный институт проблем организации и управления при Госкомитете Совета Министров СССР по науке и технике представил на рассмотрение Совета Министров СССР концепцию Общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации. Концепция была разработана на основе научных достижений советских ученых в сфере компьютеризации и информатизации организационного управления (В. М. Глушкова, Ю. М. Репьева и др.), что позволило СССР первым вырваться в космос. Использование этих достижений как инструмента планирования и управления огромным централизованным народным хозяйством повлекло бы за собой ускорение темпов его развития при условии, что технология выполняла бы позитивную роль в демократизации общества и системы управления страной. К сожалению, Концепция получила отрицательную оценку и была отклонена по двум причинам: первая — ее авторы считали, что система государственных вычислительных центров коллективного пользования, которая должна быть создана как в центре, так и на местах, возьмет на себя решение проблем планирования и управления, сделав ненужной, «исторически изжившей себя» систему хозяйственных министерств и ведомств; вторая — бюрократизация партийного и советского аппарата, недооценка им роли информатизации управления народным хозяйством страны <1>. ——————————— <1> С 1972 по 1979 г. я работал в качестве заведующего сектором организационных структур, убедился на личном опыте: добиться взаимопонимания, не говоря уже о взаимодействии, юристов и «кибернетиков» практически невозможно. В частности, мои предложения о том, что сначала надо упорядочить систему управления, а затем уже обеспечивать его информацией для принятия рациональных решений с помощью автоматизированной системы, вызывали веселую реакцию со стороны молодых сотрудников института — физиков и математиков («кибернетиков», как они себя называли).
Но положительный вывод состоял в следующем: сложные системы использования технологии в управлении всем народным хозяйством необходимо начинать сверху, в рамках общих направлений развития всей экономики с подчинением технологии данным целям. И делать это последовательно, по периодам, без воздействия разного рода конъюнктурных факторов. Постоянное давление на министерства и ведомства со стороны Правительства стало давать некоторые результаты. За дело взялись ответственные люди — практики, имеющие опыт аппаратной работы. Создаются «ситуационные центры», где формируются комплексные бригады, состоящие из представителей различных специальностей, включая юристов. На первый план выдвигается создание законодательных основ информационных систем. Сами цели и задачи становятся проще, без амбициозных накруток. В программах стало меньше аббревиатур (МИМЦ, СИМЦ, ТКМВ, СМЭВ, ВАФ и т. д.), даваемых без начальной расшифровки (что вполне объяснимо — разработчики проектов делали их для внутреннего потребления, а не для внедрения демократических основ в деятельность органов власти). Внимание обращалось на чисто информационные технологии — стандартизацию документов, унификацию технологий. Меняется в целом концепция «Электронного правительства». Под таковым стала пониматься лишь система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. О создании условий для развития демократии уже не говорилось. Зато появилась принципиально новая задача — оказание государственных услуг населению и бизнесу, которые все больше стали оказываться на платной основе. Среди задач электронного правительства появляются такие, как оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу, поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан, рост технологической осведомленности и квалификации граждан и др. Положительной тенденцией стало создание на местах аналитических команд, принимающих участие в экспертизе управленческих решений, готовящихся в системе уже упоминавшихся ситуационных центров. Подготовка решений проходит несколько стадий: поступление поручения подготовить решение, передача его по всем сетям в виде запроса экспертам. Эксперты их обрабатывают и высказывают свои предложения по тем или иным проблемам; предложения обсуждаются и обрабатываются, чтобы извлечь из множества различных мнений тенденции и прогнозы, вытекающие из наиболее значимых причинно-следственных связей. Консолидированное мнение экспертов представляется заказчику. Среди экспертов — сценаристы, отрабатывающие технологию принятия решений, режиссеры, управляющие процессом представления информации в процессе принятия решения, системные аналитики, в процессе обсуждения вариантов решения находящие дополнительную информацию для выбора наиболее эффективного решения. И, что очень важно, юристы, обеспечивающие принятие решения в рамках правового поля с учетом требований демократических принципов. В некоторых министерствах вспомнили об административной реформе, были высказаны соображения, что Программа «Электронная Россия» и административная реформа должны были быть увязаны еще в 2002 г. в единую Программу. Административная реформа взяла бы тогда на себя решение задач, позволяющих снять с разработчиков Программы не свойственные им функции (в частности, повышение качества государственного управления, его эффективности). Это не было сделано, в результате два направления — административно-правовое и информационно-технологическое — разрабатывались параллельно. В частности, научно-исследовательские институты, занятые разработкой и внедрением нормативных правовых актов в процессе реализации Программы «Электронная Россия и электронное правительство», смогли бы передать органам государственной власти разработку концепций и проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», «Об электронном документообороте», «О праве на информацию», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» и др.
Свобода сама по себе подавляет, а закон освобождает человека
Использование ИТ в системе демократии породило различного рода толкования и измышления «за» и «против». Некоторые видят в таком использовании неисчерпаемый потенциал для развития демократий, другие — скептики — опасаются за нее. А третьи относятся легко и безответственно. ИТ — это инструмент, доведенный до совершенства. И пределов его дальнейшего совершенствования, как и умножения возможностей и эффективности тех, кто их использует, нет. Технология существенно меняет (при условии, что цель ее применения, о чем уже говорилось, — развитие демократии) эффективное функционирование демократических институтов. Определяющее воздействие на их развитие оказывает демократизация социальных отношений в обществе, включая отношения собственности, распределения и обмена. Страна, где властвующие элиты не просматривают перспективы такого развития, ставит под удар устойчивость развития общественных отношений. Важность проблемы требует ее законодательного закрепления. В Конституции России говорится: в ведении Российской Федерации (п. «е» ст. 71) находятся федеральные программы в области государственного развития. К области государственного строительства Конституция относит информацию и связь (п. «и» ст. 71). Поэтому все, что относится к этой сфере, должно регулироваться не федеральными целевыми программами, утверждаемыми постановлениями Правительства, а федеральными программами, принимаемыми в форме закона (в соответствии со ст. 76 Конституции РФ) Государственной Думой. В результате меняется многое — целевая направленность, порядок подготовки, принятия, контроля, внесение изменений, отчетность за расходование средств, ответственность. На наш взгляд, подмена понятия «федеральная программа» электронного правительства на Федеральную целевую программу электронного правительства произошла отнюдь не случайно, под прямым и косвенным воздействием «соответствующих», как говорят, сил. Естественно, далеко не все действия Правительства должны доходить до сведения граждан, однако в данном случае граждане должны были знать, кто несет ответственность за провал дорогостоящей программы, тем более провозгласившей открытость и прозрачность действий Правительства. Эффективность большинства действующих ФЦП неочевидна. Расходы на них по-прежнему остаются непрозрачными, а ответственность за их реализацию — размытой. В печати уже неоднократно высказывались предложения о радикальном пересмотре методик построения и критериев эффективности целевых программ и всей системы управления ими. Считается, что преимущество целевых программ состоит в том, что они всегда завязаны на конкретные результаты. Однако принятые Минэкономразвития России методики разработки ФЦП зачастую позволяют не закладывать в программы четко сформулированные показатели эффективности. Объемы ресурсного обеспечения не приводятся в соответствие с нормативными требованиями, а перечни программных мероприятий соответствующим образом не откорректированы. Все равны перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Доступ к государственным услугам должен осуществляться только на демократической, равноправной основе без экономических, социальных и национальных различий. Сети должны быть открытыми, доступными и взаимодействующими, чтобы способствовать участию граждан в рассмотрении административных и политических вопросов и оказанию на них непосредственного, обратного воздействия. Остается запутанным (и сознательно — вспомним, кто контролирует использование сетей) вопрос о стоимости услуг. Состоятельные граждане путем использования новых технологий получают более широкий доступ к пользованию различными услугами бесплатно, а нередко и в обход закона. Электронные операции могут быть использованы в незаконных коммерческих или политических целях. Однако ИТ позволяют удвоить возможности в сфере контроля, значительно увеличивают объем информации о незаконных операциях и теневых сделках. Взаимодействие между различными системами информации дает частным лицам доступ к различным сферам деятельности: трудовой активности, образованию, здравоохранению, культуре и т. д. Эти лица могут составлять и выбирать программы взаимодействия по своему усмотрению. Существует следующая точка зрения: социальные сети будут способствовать индивидуалистическим тенденциям в обществе, а это неизбежно приведет к негативным последствиям для функционирования подлинной демократии, извращенному ее толкованию либералами-умниками, понимающими под демократией полную свободу от общества, доказывающими необходимость создания общественного телевидения с целью (сознательной) дальнейшего развала России. Демократия невозможна без публичных дискуссий, споров, способности обмена идеями, умения достигать компромиссов, видеть перспективу, принимать решения, выражающие мнение большинства. И подчинения меньшинства воле большинства. Реальные правомочия — не просто нажатие на кнопку в Государственной Думе. Требуется объективная информация, чтобы принимать правильные решения. Вряд ли правильно сводить электронную демократию только к предвыборным и выборным кампаниям. Не менее значимым представляется вовлечение граждан в разнообразные формы управления общественными делами на постоянной основе. ИТ создает возможность проведения дискуссий и переговоров в интернете в форме конференций, семинаров и др. Такие электронные заседания могут подкрепляться базой данных, превосходящей все, что могли предложить предшествующие поколения технических средств. ИТ при их способности к взаимодействию могут использоваться для проведения двусторонних дебатов между самими гражданами, а также между гражданами и их выборными представителями. Электронная почта может использоваться для того чтобы граждане и группы избирателей могли направлять депутатам представительных органов власти поправки к проектам законодательных актов, находящихся в процессе рассмотрения органом власти. Для повышения целенаправленности такого взаимодействия избирателям полезно иметь правовые акты, закрепляющие основные полномочия представительных органов власти, какими бюджетными средствами они располагают, на реализацию каких целей направляются, как реализуются средства, выделенные для выполнения обращений граждан. Такая открытость не означает, что избирателям делается уступка. Важно видеть главное — взаимодействие органа власти и избирателя, делающее их партнерами при обсуждении предложений, оказывающих полезное воздействие на результаты работы. ИТ могут расширять участие в дебатах, заседаниях, собраниях и др., на стадиях подготовки и реализации решений, обсуждаемых на сессиях представительных органов. При плохом использовании ИТ могут, напротив, давать вредный эффект, превращать граждан в пассивных наблюдателей дезориентированными, однообразными и декларативными речами. Богатое разнообразие коллективной жизни будет игнорироваться. Процесс взаимодействия сторон требует соблюдения принципа равноправия, законности, соблюдения правил, предусматривающих охрану сведений служебного и личного характера. По всем этим и другим пунктам укрепления законодательной базы важно установить достаточно гибкие правила для развития ИТ. И достаточно жесткие, чтобы обеспечить их использование в демократических целях. Интернет, все остальные информационные сети действуют в рамках закона. И все же возникают небеспочвенные опасения, что ИТ могут нарушать закрепленный в правовых нормах порядок. Развитие ИТ не остановить. Поэтому надо выработать устойчивые правовые нормы. Например: своевременно изменять законодательство, приспосабливая ИТ к новым правовым регуляторам; выявлять в процессе контрольной деятельности, достаточно ли действующий закон учитывает новые, более совершенные технологии; искусственно не усложнять, а упрощать новые технологии, их сложность часто бывает кажущейся, надуманной; избегать, с другой стороны, введения бюрократических канцелярских процедур, препятствующих улучшению ИТ. Технические аспекты ИТ не так сложны, как это кажется, хотя и объединяют в себе несколько технологий: телекоммуникации, компьютеры, телевидение. Настоящая сложность начинается тогда, когда ИТ подпадают под действующие общие и специализированные нормативные акты, правила уголовного, административного, гражданского законодательства, которые играют все возрастающую роль в отношении компьютерных приложений. О возникающих здесь противоречиях уже говорилось. В свете сказанного необходимо избегать поспешного создания юридических барьеров для ограничения ИТ, к смешению их технических и правовых аспектов. Безграмотное их сочетание гибельно для ИТ. У юристов и «физиков» нередко отсутствуют общие интересы. Суровая реальность такова: никакая самая «чистая» демократия, никакая четко налаженная юридическая система не в состоянии предотвратить манипуляции, предоставление лживой информации, ее подделку и попытки воспользоваться доверием людей. ИТ расширяют возможности пропаганды моральных и этических ценностей общества. В социальных сетях вместе с тем широко пропагандируются насилие и террор, мафия и преступность, порнография и упадок морали. Важно, чтобы демократические правила и принципы, циркулирующие в сетях, распространялись в наиболее доступной форме, в приоритетном порядке, занимали основное время. То же относится к закону, который сохраняет свое регулирующее воздействие в мировой паутине и постоянно напоминает тем, у кого саморегулирующие, защитные механизмы не развиты, что на каждое действие есть противодействие. И еще один основополагающий демократический принцип — более гуманный: «сама по себе свобода подавляет, а закон освобождает человека». Если граждане не знают, что происходит в их стране, если действия тех, кто ими правит, чаще всего скрыты, они не могут правильно оценивать решения должностных лиц, органов власти и управления. Открытость деятельности есть важнейшая характеристика демократического общества, его устойчивости и эффективности работы. И напротив: секретность снижает эффективность деятельности органов государственной власти, порождает бюрократизм, коррупцию, нарушение законов. Открытость информации позволяет людям следить за деятельностью власти и создает основу для контроля ее работы. ИТ не могут искоренить социальные противоречия, но позволяют понять, что одной из главных ценностей, определяющих благосостояние как отдельных людей, так и государств в целом, становится доступ к информации. Разница между человеком, активно использующим Интернет и современные средства связи, и человеком, которому все это недоступно, практически так же ощутима, как разница между богачом и нищим. В виртуальное пространство переходит все более значительная часть жизни продвинутой части населения: таким людям проще общаться с другими пользователями сети, как бы далеко они ни находились, легче быть в курсе всего происходящего, легче обеспечивать себя и приспосабливаться к окружающей среде. Тем сложнее становится людям, по различным причинам не имеющим возможности получить доступ к сети. Переход на электронные государственные услуги требует перестройки всей системы взаимодействия органов государственной власти с гражданами и бизнесом. И без ежедневного руководства этот процесс не может осуществляться. Поэтому при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления была создана специальная Правительственная подкомиссия, работающая на регулярной основе. Основными задачами ИТ становится создание правовой базы для производства и распространения документов в электронной цифровой форме, снижение административных барьеров и ограничений, препятствующих выходу организаций и граждан России на рынки ИТ, обеспечение равных прав на получение информации из всех общедоступных информационных систем, переход на электронные услуги, усиление контроля целесообразности любого расширения перечня требований к хозяйствующим субъектам со стороны государственных и местных органов исполнительной власти. Реализация этих мер потребует перестройки всей системы взаимодействия государства с гражданам и ведомств друг с другом. И без ежедневного руководства этот процесс развиваться не будет. Особое внимание обращается на развитие сферы государственных услуг. Для этого, во-первых, услугу необходимо спроектировать — нарисовать блок-схему и определить ответственные за ее исполнение ведомства. Во-вторых, после проектирования внести изменения в нормативные правовые акты. В-третьих, параллельно приступить к технической реализации — разработать web-сервис, протестировать услугу, обеспечить обмен. В-четвертых, необходимо обеспечить юридическую значимость документооборота. На заключительном этапе — провести обучение сотрудников ведомств работе в новых условиях — стать «единой инстанцией» при оказании услуг заявителям. Иногда проблема решается просто, на уровне рационализации управленческой деятельности, без использования такого затратного средства, как технология. В таком случае разработчик должен предложить решение конкретной задачи, не навязывая сложную технологию. С другой стороны, и заказчик заинтересован в решении задачи, а не в том, чтобы потратить деньги. Для этого обе стороны (орган управления и разработчик) должны достигать согласованного решения, чтобы развитие ИТ и органа происходило с учетом изменений в управлении и технологии. Без наличия единого плана многие разработки ИТ не реализуются, а функции органа дублируются. Для коммерческих компаний крайне важно при помощи аналитических систем отслеживать показатели, позволяющие оценивать состояние бизнеса. В госсекторе используются такие системы, как «Монитор руководителя» — решение, позволяющее видеть ход выполнения целевых программ, иметь возможность контролировать, что происходит в процессе их реализации, нет ли отставаний по срокам, перерасхода или незаконного перераспределения государственного бюджета. Руководители ИТ и органа управления должны отчитываться, сколько стоит каждый бит ИТ-инфраструктуры, и насколько модели деятельности органа управления соответствуют друг другу. Чтобы устранять расхождения между потребностями органа управления и разработчиками ИТ, важно своевременно корректировать направления работ в ИТ. Одна из проблем — запаздывание с развитием законодательной базы, что становится тормозящим фактором в использовании технологии. При централизованном подходе к ИТ обеспечить согласованность в работе более реально. Правда, бюджетные средства на создание государственных информационных систем выделяются нередко разными структурами. Изменить сложившуюся ситуацию радикально возможно только при наличии необходимой централизации руководства, часто на самом «верху». Только тогда можно говорить о возможности образования крупных вертикально интегрированных информационных систем. Современная концепция корпоративного управления при создании таких систем не в полной мере подходит для государственных структур. В государственной структуре присутствует отличная от коммерческой организации типология самих рисков. Если посмотреть внимательно, то в коммерческом секторе наиболее опасными являются риски утери коммерческой тайны, ноу-хау, а также риски, связанные с утечками персональных данных сотрудников или клиентов. В государственных структурах риски совсем другие — например, разглашение коммерческой тайны множества третьих (юридических) лиц, тайны усыновления, сведений, которые могут нанести ущерб политической репутации, разглашение сведений, содержащих государственную тайну, отказ в обслуживании населения и др. По замыслу проектировщиков электронного правительства его цель — сделать отношения чиновников и граждан предельно прозрачными. В основе замысла — ликвидировать очереди и бумажную волокиту. Все госуслуги должны быть переведены в электронный вид к 2015 г. Однако на практике эти планы реализуются медленнее. Электронный документооборот внутри и между министерствами и ведомствами только начинает налаживаться, простые граждане не имеют возможности в широком объеме пользоваться госуслугами с помощью технологий. Нередко оплата за услуги навязывается гражданам без их согласия. Некоторые авторы полагают, что экономическая система, предоставляющая приоритет монетарным ценностям, дает социально деструктивный эффект. Есть люди, которые считают либеральное управление рыночной экономики необходимым. Насколько эта система совместима с демократическими ценностями? С нашей точки зрения, негативные результаты рыночной экономики должны устраняться путем нейтрализующего противодействия на основе действующего законодательства, поскольку их социальные последствия не соответствуют демократической модели. Смогут ли ИТ содействовать решению этой задачи? Станет ли возможным при использовании ИТ создать в современных условиях модель демократии, удовлетворяющую интересам граждан? Такую, которая поставила бы человека в центр социального движения и справилась с проблемами современного общества? Данная цель является центральной идеей Конституции РФ. Поэтому модель демократии должна представлять собой нечто другое, чем эгоистическую защиту накопленных выгод и привилегий. Необходимо разработать пути и меры по достижению демократической модели с универсальными ценностями, отвечающей основополагающим ценностям политической демократии.
Власть народа реальна, если она организована
Информационные технологии (ИТ) являются лишь инструментом, при использовании которого важно учитывать требования демократических норм. Причем эти нормы требуют справедливого, в соответствии с законом, раздела имущества, предоставления жилья, соблюдения достоинства и прав человека. Демократическое развитие диктует учет конкретных социальных нужд и интересов. Учитывая нынешние политические, экономические и социальные перемены в стране, определить, как использовать возможности, открываемые информационными технологиями для более полной реализации демократических институтов, — задача не из простых. Применительно к теме статьи это означает, что разработчики ИТ призваны содействовать развитию демократии, самореализации и широкому участию граждан в управлении. Необходимо принять во внимание и другие перспективы, открываемые ИТ: средство от пассивности, характерной для тех, кто предпочитает наблюдать за политическими событиями со стороны. ИТ развивают новые виды связей между органами власти и народом. Для юристов ставятся не менее сложные задачи: освоить организационно-правовые сложности внедрения демократии в социальные сети; обеспечить действенность существующих законов для контроля над развитием и поддержкой развития перспективных ситуаций; при необходимости вносить изменения в законодательство или готовить новые законы. Там, где необходимы регулирующие нормы, на практике применяется принцип пропорциональности, чтобы получить баланс между принимаемыми мерами и поставленными целями. Многие руководители усвоили сложную науку — четко разграничивать законы об информации от технических средств, применяемых для ее передачи. Целесообразно организовать обучение пользованию ИТ как в государственной, так и в частной образовательной системах, обеспечить равные возможности для обучения всех граждан независимо от их социального статуса; предоставить обучающимся доступные и недорогие компьютерные средства, при помощи которых можно пользоваться всеми возможностями, предлагаемыми национальными сетями; обеспечить органы власти субъектов Федерации оборудованием, необходимым для консультаций выборных представителей с гражданами, с целью участия последних в принятии проектов решений. В России часто нарушается соотношение между либеральной и консервативной демократией, определяемое нередко характером и содержанием функций управления. Кроме того, правовая норма в силу самого ее назначения носит более устойчивый консервативный характер, что служит гарантией соблюдения демократических прав и свобод. Необходимо способствовать установлению правил, достаточно гибких, чтобы не тормозить развитие ИТ, и в то же время не устранять устойчивые правила, чтобы содействовать демократическому использованию информационных технологий. С начала своего существования представительная система власти играла важную социальную роль, способствуя демократическому образу жизни: учреждение конституции, свободные и регулярные выборы, политический плюрализм, разделение властей, основные свободы и права человека, защита национальных меньшинств, судебные учреждения, управление на основе закона. Но демократические ценности не исключают такие проблемы, как безработица, бедность, неустойчивость положения, вопросы жилья, неравенство, злоупотребления, связанные с националистическими и этническими конфликтами. Это порождает утрату доверия части граждан к демократии, увеличивает разрыв между реальностью, в которой живет часть населения, и надеждами, появляющимися в связи с предвыборными обещаниями кандидатов в депутаты. Организации, занятые созданием все более сложных технологий, также должны делать вклад в развитие демократии, расширение участия граждан в жизни общества. Эти организации становятся ключевыми элементами политической демократии. Они призваны улучшить функционирование представительной демократии, предпринять усилия привести фактическое состояние развития технологии в соответствие с требованиями граждан о большем участии в управлении делами государства. Сфера политики в условиях использования ИТ расширяется и усложняется, контролировать этот процесс можно либо путем развития демократии, либо совершенствуя методы ИТ. Политическая, финансовая и экономическая власти тоже не остаются без развития: они взаимодействуют и конкурируют друг с другом на фоне усиления влияния новых коммуникационных и информационных технологий. Контролировать сложные системные процессы может только демократия. Преимущества новых технологий проявляются, когда их развитие тесно связано с процессами, которые они обслуживают. В этом случае организационные формы и ИТ, обслуживающие системы управления, приобретают вертикальную структуру, когда граждане выступают обычно в качестве лишь потребителей информации, и сетевую горизонтальную структуру, в которой акцент делается на отношения партнерства. Безликая «масса» все больше персонифицируется, не утрачивая общее свойство демократии — власть народа. Микрокомпьютеры также являются средством, дающим наиболее легкий доступ к социальным сетям. Частные телевизионные компании приспосабливают свои технологии таким образом, чтобы предоставить частным лицам быстрый доступ к сетям. Эти сети, которые состоят или будут состоять из подключенных к ним 24 часа в сутки миллионов взаимосвязанных компьютеров, предоставят пользователям доступ к миллионам источников информации путем переключения от одного компьютера к другому простым нажатием кнопки. Пользователи ИТ могут одинаковым образом быть частными лицами или организациями, представлять частный или государственный сектор, быть простыми гражданами или поставщиками, администраторами, органами государственного управления, общественными организациями. Система работает вне зависимости от качеств и целей участников, от того, каковы их намерения, хотят ли они предоставить или получить информацию, быть полезными или навредить, защищать демократические ценности или опровергать их. Хотя сегодня активными участниками ИТ является меньшая часть наших сограждан, жизненные тенденции не оставляют места для сомнений: ИТ меняют взаимодействие между органами государственной власти. Информационная технология влияет на организацию производства, организацию работы (в частности, работу на дому), сокращение цикла занятости, развитие предпринимательства и т. д. Переходный период ко все большей атомизации общества представляет собой определенную опасность для его единства. Это еще одна причина, по которой нельзя допустить, чтобы за перемены была заплачена цена отказа от всего, что было построено во имя достижения демократических ценностей. Демократия, социальный прогресс, управление на основе закона, центральное место человека как средства и цель политики не могут быть проигнорированы под предлогом, что ИТ открывают новую эру: выход человека за рамки традиционных единства места, времени, трудовой занятости. На избранных в органы власти представителях лежит в связи с этим высокая ответственность. Они призваны хорошо знать последствия всех происходящих изменений. В противном случае демократия и ее ценности слабеют и даже подвергаются опасности. Гражданам не нужны пассивные демократы, которые сокрушаются, что ничего не изменится от принимаемых ими решений. Необходимо понимать возможности, открываемые информационными технологиями для лучшего удовлетворения потребностей общества. Может представительная власть надеяться на самоорганизацию, или необходимо найти иные способы обеспечения выполнения обязательств перед населением? Может рынок сам по себе финансировать и направлять развитие сети, или необходимо государственное финансирование? Что следует сделать для согласования экономического развития и баланса между различными регионами страны? Для нормального функционирования представительная демократия должна обеспечить доверие граждан в трех главных сферах: реализация принципов демократии; обеспечение практического использования принципа представительности; реальное политическое функционирование избранных представителей. Исследования показали: граждане в целом остаются приверженцами демократических принципов, несмотря на многочисленные их нарушения. Демократия содействует мирному решению конфликтов, учету различных мнений и интересов посредством консультаций, диалога, компромисса и голосования, охране законности и стабильности в стране. К этому стремится подавляющее большинство граждан. Представительная демократия сохраняет свое значение в условиях, когда соблюдается принцип участия граждан в управлении, включая выборы, а также соблюдении этого принципа в жизни общества между выборами. Признаком потери доверия людей к власти является неучастие части граждан в выборах. Причины абсентеизма хорошо изучены: сомнения в реальном значении голосования, несогласие с предлагаемыми политическими курсами, отсутствие доверия к избираемым депутатам и должностным лицам. Представительная демократия привела к появлению соответствующих политических партий и объединению групп граждан вокруг их программ. Политические партии занимали и продолжают занимать очень важное место в политической демократии. Когда на политические партии наложен запрет или есть только одна партия, демократии не существует. Политические партии находятся в настоящее время в состоянии кризиса. Критика партий фокусируется на определенных основных вопросах: снижение представительности, дробление программ, карьерные устремления, амбициозность, потеря доверия, невыполнение обещаний, политика, ориентированная на средства массовой информации, и др. На сегодняшний день партии с широкими программными целями страдают больше, чем партии с более узкой направленностью или ориентированные на голоса оппозиции. Первые стоят перед проблемами глобализации, интернационализации финансовой и экономической власти и исключительно разнообразными и имеющими индивидуальный характер социальными проблемами. Их проблемы объясняют растущий успех партий, предлагающих частичные, узконаправленные решения, усиливая, таким образом, фрагментарный подход к обществу и личности. Граждане обвиняют политиков в несоразмерности их обещаний, даваемых на выборах, возможностям их выполнения. Конечно, число проблем, только частично или плохо решаемых, все больше растет. Нет ничего хуже для представительной демократии, источником легитимности которой является политическая воля, чем чувство беспомощности перед растущим потоком проблем. Политики, выдвинувшие свои кандидатуры на выборы или просто желающие общаться с гражданами, имеют доступ к различным средствам, например, таким, как видеоконференции в сети Интернет и электронная почта. Может показаться, что эти средства полезны, но на практике они лишают граждан персонального контакта и прямых связей с политиками. В результате такие сообщения могут навредить тому, что в них предлагается. Опрос общественного мнения — одно из главных орудий технико-политического арсенала. В этих опросах нередко умышленно объединены сообщения, консультации и решения. Результатом может стать разделение граждан на отдельные группы согласно их мнениям. Постоянное и растущее использование опросов общественного мнения стало результатом возможностей, открытых сбором информации и обрабатывающей техникой, позволившей уменьшить размеры выборки, требуемые для получения надежных данных, увеличить представительность и уменьшить возможность ошибки. Специалисты по опросам общественного мнения утверждают: выборка в 1000 человек достаточна для того чтобы дать ответы, которые будут отличаться только на 0,75% от опроса всего электората. В словосочетании «электронное правительство» прилагательное «электронное» не имеет ничего общего с существительным. Правительство — организация, действующая на основе нормативно-правовых норм, а прилагательное из вспомогательного, обслуживающего механизма превращается на практике в сущностную категорию. Нарушается тем самым главное — сущность политической организации, построенной по иерархической системе, образующей вертикальные структуры. Все это обеспечивает единство деятельности соподчиненных разнородных элементов по вертикали. Она не разрушается и не превращается в горизонтальную совокупность этих элементов, не связанных между собой. Развитие систем информационных технологий показывает, что их назначение — содействие укреплению демократических основ общества. Одна из них — ускорение внедрения информационных технологий для перехода на электронный документооборот между ведомствами и расширение объема предоставляемых государственных и муниципальных услуг населению. Вторая — обеспечение контроля над ходом реализации программ по использованию бюджетных средств на эти цели со стороны представительных органов власти всех уровней; создание специализированного контроля за реализацией электронных систем. И еще. В 1960-х — 1970-х гг. юристы опубликовали ряд монографий и статей, в которых понятия «управление», «государственное управление», «информация» рассматривались системно, с позиций науки управления. Выпускались книги и статьи по теории информации, теории управленческих функций и организационных структур, автоматизированным системам управления и др., где проводилась грань между социальными и управленческими отношениями и техническими связями. К сожалению, до сих пор разработчики технических сетей используют понятия «информация», «информационная технология», «социальные сети» и др. в рамках своих, чисто технических систем, что вносит путаницу в работу. И такая картина наблюдается до сих пор.
