——————————— <1> Статья подготовлена с учетом нормативных правовых актов, действующих на 31.06.2012.
Лисицын Андрей Юрьевич, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института публично-правовых исследований.
В статье рассмотрены актуальные вопросы правового регулирования платежно-расчетных отношений в Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе».
Systematization in the money issue law A. U. Lisitsyn
The article describes the current legal regulation of payment and settlement relations in the Russian Federation in connection with the adoption of the Federal Law «On the National Payment System».
Key words: the money issue law, legal regulation of the transfer of funds, the national payment system.
27 июня 2011 года было принято два связанных Закона, значение которых для регулирования платежей и расчетов огромно, а влияние на соответствующее отношения еще предстоит оценить. Речь едет о Федеральном законе от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе» <2> (далее — Закон о НПС) и Федеральном законе от 27 июня 2011 года N 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» <3> (далее — Закон о внесении изменений, а вместе с Законом о НПС — Законы о НПС). Эти законы достаточно объемны и затрагивают многие отношения в сфере переводов денежных средств (в платежно-расчетной сфере). Нормы Законов о НПС также являются основой для разработке огромного массива подзаконных нормативных правовых актов, прежде всего Банком России. В частности, около 70 норм Законов о НПС прямо предусматривают необходимость их реализации на подзаконном уровне, причем количество вопросов, которые должны быть урегулированы в рамках этих норм, естественно, существенно больше. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3872. <3> Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3873.
Вместе с тем многие вопросы регулирования платежно-расчетных отношений остались за рамками этих законов. Например, регулирование деятельности платежных агентов (преем платежей физических лиц), изменения гражданского законодательства в сфере регулирования банковских счетов и расчетов, вопросы организации и функционирования национальной системы платежных карт и некоторые другие вопросы не вошли в предмет правового регулирования Законов о НПС. Также Законы о НПС не касаются вопросов, которые составляют основу классического понимания предмета эмиссионного права, то есть вопросов регулирования наличного денежного обращения. С учетом изложенного возникает необходимость анализа роли Законов о НПС с точки зрения теории систематизации законодательства, осуществить которую можно определив, прежде всего, правовую природу и систему регулирования платежно-расчетных отношений нормами Законов о НПС и соотнеся их с предметом и системой эмиссионного права. В рамках традиционного подхода финансово-правовой науки под эмиссионном правом понимается совокупность правовых норм, регулирующих порядок выпуска, обращения и изъятия из обращения законных средств платежа в наличной форме (наличных денег). Вместе с тем появляются исследования, которые расширяют данный узкий подход и включают в предмет эмиссионного права вопросы безналичного денежного обращения <4>. Более того, в предмет эмиссионного права в широком смысле включаются вопросы валютного регулирования и валютного контроля <5>, а также вопросы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <6>. При этом отмечается, что «в теории пока должным образом не оценена цементирующая роль институтов эмиссионного права в системе финансового права. Представляется, что эмиссия и регулирование движения денежной массы в конечном счете играют роль центральной несущей конструкции для всего финансового механизма и, следовательно, являются основным элементом системы финансового права» <7>. ——————————— <4> Бельский К. С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. N 5. С. 49. <5> Запольский С. В. Глобализация экономики: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2011. N 11. С. 2 — 6. <6> Финансовое право: Учебник / А. Р. Батяева, К. С. Бельский, Т. А. Вершило и др.; отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011. <7> Там же.
Учитывая изложенное, представляется возможным определить позитивное эмиссионное право как совокупность правовых норм, регулирующих публично-правовые отношения в сфере определения законного платежного средства и обеспечения максимально эффективного выполнения им экономических функций денег. Данная сфера также может быть названа сферой денежного суверенитета, реализуемого государством (группой государств) по следующем основным направлениям <8>: ——————————— <8> Подробнее о концепции денежного суверенитета, в том числе о направлениях его реализации см.: Лисицын А. Ю. Валютная политика. Валютный союз. Евро / Под ред. А. Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2008.
1) поддержание необходимого и оптимального предложения законных платежных средств (денег); 2) организация денежного оборота и обеспечение его бесперебойного функционирования, в том числе в его институциональной части (функционирование банковской системы и иных платежно-расчетных институтов), а также в части управления различного рода рисками (например, рисков, связанных с участием в легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма); 3) регулирование конкуренции законного платежного средства с иными инструментами, способными выполнять все или часть экономических функций денег (в частности, с иностранной валютой и ценными бумагами). Таким образом, в эмиссионное право в широком смысле представляется целесообразным включать следующее группы вопросов: 1) регулирование наличного денежного обращения; 2) регулирование безналичного денежного обращения; 3) валютное регулирование и валютный контроль; 4) противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее также — ПОДиФТ). Кроме того, необходимо учитывать, что анализ выделенных групп вопросов невозможен без исследования основ публично-правового регулирования деятельности кредитных организаций, основ организации рынка ценных бумаг и т. п. В связи с изложенным для определения роли Законов о НПС в систематизации эмиссионного права необходимо проанализировать систему вопросов, которые регулируются ими, и соотнести их с сформулированным в настоящем исследовании предметом эмиссионного права в широком смысле. Законы о НПС регулируют широкий круг отношений в сфере оказания платежных услуг (ст. 1 Закона о НПС), под которыми понимаются услуги по переводу денежных средств, услуги почтового перевода и услуги по приему платежей (п. 17 ст. 3 Закона о НПС). Вместе с тем из указанных категорий в Законе о НПС прямо определено только понятие переводов денежных средств, как «действий операторов по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по представлению получателю средств денежных средств плательщика» (п. 12 ст. 3 Закона о НПС). Что касается почтовых переводов и деятельности по приему платежей, то Закон о НПС в части их регулирования ссылается на другие законы (ч. ч. 3 и 4 ст. 4 Закона о НПС), соответственно, на Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ «О почтовой связи» <9> и Федеральный закон от 3 июня 2009 года N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» <10> (далее — Закон о приеме платежей). Почтовые переводы и прием платежей регулируются Законом о НПС только в части осуществления наблюдения в национальной платежной системе (далее — НПС) — ч. 5 ст. 31, п. 1 ч. 1, ч. 4 ст. 35 Закона о НПС. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3697. <10> Собрание законодательства РФ. 2009. N 23. Ст. 2758.
Однако необходимо учитывать, что Закон о внесении изменений регулирует указанные вопросы достаточно подробно. В связи с чем их фактическое изъятие из действия Закона о НПС как закона, регулирующего отношения в сфере оказания любых платежных услуг, представляется искусственным. Полагаем, более эффективным с точки зрения систематизации регулирования в одном законе на основе принципа единообразия станет определение общих подходов к регулированию и надзору в сфере оказания любых платежных услуг, в том числе в сфере приема платежей и почтовых переводов. Другой сферой публично-правового регулирования в сфере оказания платежных услуг, не включенных в Закон о НПС, является создание так называемой «национальной системы платежных карт». В прессе по этому вопросу существует определенная путаница: почему-то термин «национальная платежная система» воспринимается как синоним термина «национальная система платежных карт» (далее — НСПК), который применялся Минфином России в проекте Закона о НПС до его внесения в Правительство РФ. Понять истоки такой путаницы вполне возможно. Создание НСПК инициировалось и обсуждалось еще в 1996 году <11>. И сообщество, естественно, ожидало, что основной темой Закона о НПС будет как раз национальная система платежных карт. Однако в редакции проекта Закона о НПС, внесенной Минфином России в Правительство РФ осенью 2010 года, которая потом была внесена в Государственную Думу РФ, отсутствовало даже упоминание о НСПК. ——————————— <11> Коммерсант. 29.06.1996. N 110 (1068).
Тем не менее идея создания НСПК не пропала, а трансформировалась. Подход и скорость ее трансформации стали неожиданностью для широкой общественности и многих представителей профессионального сообщества. Летом 2010 года в ускоренном порядке были подготовлены поправки к принятому к тому моменту в первом чтении проекту Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <12>. В частности, было предложено включить в этот законопроект гл. 6 об универсальной электронной карте (далее — УЭК) как инструменте идентификации граждан, одновременно снабженного банковским приложением, то есть позволяющего осуществлять расчеты. 29 июня 2010 года эти поправки (таблица занимала более 200 страниц) были одобрены Комитетом Государственной Думы РФ по финансовым рынкам и в тот же день появились на странице законопроекта на официальном портале Государственной Думы РФ, а 30 июня 2010 года Закон был принят сразу во втором и третьем чтениях, то есть буквально за считанные дне до ухода Государственной Думы на каникулы. ——————————— <12> http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?0penAgent&RN;=254940-5&02. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (дата обращения: 20.11.2012).
Поправки об УЭК прошли так спешно и незаметно, что, возможно, именно поэтому тема НСПК до сих пор ассоциируется только с Законом о НПС, а не законом, регулирующим универсальную электронную карту. Скорость принятия законопроекта, в который были включены поправки об УЭК, и отсутствие широкого обсуждения можно было бы не подчеркивать в настоящем исследовании, если бы не существенные недоработки, которые еще могут сказаться на реализации идее НСПК. В правовом исследовании представляется нецелесообразным останавливаться на реализуемости проекта УЭК с точки зрения экономики, а также на вопросах регулирования конкуренции в этой сфере, но невозможно не остановиться на правовых коллизиях. Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <13> (далее — Закон N 210-ФЗ) технические требования к УЭК (включая внешний вид, тип носителя информации) должны утверждаться Правительством России и согласовываться с федеральной уполномоченной организацией, а не наоборот. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Учитывая, что федеральной уполномоченной организацией является коммерческая организация (ОАО «Универсальная электронная карта» <14>), согласование с ней нормативных правовых актов Правительства РФ — юридический казус. Как будут нивелироваться подобные казусы при реализации положений об УЭК, сложно сказать, а их анализ не является предметом настоящей статьи. Хотелось бы лишь отметить, что достаточно подробная информация о ходе создания системы УЭК размещается на сайте Минэкономразвития России <15>. ——————————— <14> ОАО УЭК создали 3 банка — ОАО «Сбербанк России» (34%), ОАО «УРАЛСИБ» (33%), «АК БАРС» Банк (ОАО) (33%). ОАО УЭК получила свои полномочия как организатора системы УЭК на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 года N 1344-р «Об определении организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты // Собрание законодательства РФ. 2010. N 3. Ст. 4460. <15> http://www. economy. gov. ru/minec/activity/sections/CorpManagment/electric_card (дата обращения: 20.11.2012).
Таким образом, вопросы НСПК регулируются гл. 6 уже действовавшего на момент принятия Закона о НПС Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Слабость юридической техники этой главы указывает на существенные недочеты в вопросе систематизации законодательства в сфере переводов денежных средств (в эмиссионном праве в широком смысле). Вместе с тем необходимо учитывать, что Закон о НПС как общий закон, регулирующий оказание платежных услуг, будет распространяться на выпуск и обслуживание УЭК в части регулирования платежных систем и электронных средств платежа (далее — ЭСП), к которым относятся и банковские карты, включая УЭК. Однако если указанные выше вопросы хотя и не урегулированы прямыми нормами Закона о НПС, но исходя из определения его предмета, включены в него, то существует группа эмиссионно-правовых вопросов, которые находятся вне сферы предмета регулирования Законов о НПС. Речь идет о регулировании наличного денежного обращения, за исключением вопросов приема платежей. Несмотря на то что деятельность по приему платежей отнесена к сфере наличных расчетов (п. 4 ч. 2 ст. 1 Закона о приеме платежей), Закон о НПС формально распространяется на эту деятельность. С учетом изложенного система вопросов, относящихся к предмету правового регулирования Закона о НПС, может быть представлена следующем образом. 1. Публично-правовые основы осуществления переводов денежных средств, в том числе: 1.1. Определение общих положений порядка осуществления перевода денежных средств, в частности, определение: — состава субъектов НПС, имеющих право осуществлять переводы денежных средств (ст. 11 Закона о НПС); — оснований для осуществления перевода денежных средств, сроков его осуществления, определение правил безотзывности, безусловности и окончательности перевода денежных средств (ст. ст. 5, 6, 8 Закона о НПС). 1.2. Определение порядка осуществления перевода электронных денежных средств (далее — ЭДС), в частности, определение: — состава субъектов НПС, имеющих право осуществлять переводы денежных средств (п. 3 ст. 3, ст. 12 Закона о НПС); — особенностей осуществления переводов ЭДС (ст. 7 Закона о НПС); — порядка использования электронных средств платежа при переводах электронных денежных средств (ст. 10 Закона о НПС); — порядка осуществления мобильных платежей (ст. 13 Закона о НПС). 1.3. Определение условий и порядка использования для осуществления переводов денежных средств электронных средств платежа, включая банковские карты, а также системы дистанционного банковского обслуживания (ст. ст. 9, 10 Закона о НПС). 1.4. Порядок привлечения кредитными организациями банковских платежных агентов при осуществлении переводов денежных средств (ст. 14 Закона о НПС). 1.5. Особенности осуществления ПОДиФТ при переводах денежных средств (ст. ст. 10, 14 Закона о НПС, ст. 9 Закона о внесении изменений). 1.6. Особенности осуществления государственных и муниципальных платежей (ст. ст. 20, 21 Закона о внесении изменений). 2. Публично-правовые основы создания и функционирования платежных систем, в том числе: 2.1. Определение общих вопросов создания и функционирования платежных систем, в частности: — статуса оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры (операционных центров, расчетных центров, платежных клиринговых центров), участников платежной системы (ст. ст. 15 — 19, 21, 25 Закона о НПС); — требований к правилам платежных систем (ст. 20 Закона о НПС); — требований к управлению рисками в платежной системе, включая требования по обеспечению исполнения обязательства участников, а также регулирование вопросов создания и функционирования гарантийного фонда (ст. ст. 28 — 30 Закона о НПС). 2.2. Определение особенностей функционирования значимых платежных систем (ст. ст. 22, 23, 24, Закона о НПС). 2.3. Определение особенностей платежной системы Банка России (ч. ч. 9, 10 ст. 20, ч. 11 ст. 21, ч. 8 ст. 28 Закона о НПС). 3. Публично-правовые основы обеспечения стабильности систем осуществления переводов денежных средств. 3.1. Регулирование бесперебойности: — переводов ЭДС (ч. 6 ст. 12 Закона о НПС, ч. 2 ст. 62.1 Закона о Банке России <16> в ред. абз. 5 п. 4 ст. 11 Закона об изменениях); ——————————— <16> Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
— функционирования платежных систем (п. п. 4, 5 ч. 3 ст. 28 Закона о НПС). 3.2. Определение основ систем управления рисками (ст. 28 Закона о НПС, ч. 2 ст. 62.1 Закона о Банке России в ред. абз. 5 п. 4 ст. 11 Закона об изменениях). 3.3. Определение основ регулирования защиты информации при осуществлении переводов денежных средств (ст. 27 Закона о НПС). 4. Основы надзора и наблюдения в национальной платежной системе. 4.1. Определение предмета, сферы и порядка надзора в НПС, включая установление системы отчетности (ч. ч. 2 — 4 ст. 31, ст. ст. 32 — 34 Закона о НПС). 4.2. Определение предмета, сферы и порядка наблюдения в НПС (ч. ч. 1, 5 ст. 31, ст. 35 Закона о НПС). 4.3. Определение основ межведомственного и межгосударственного сотрудничества в сфере надзора и наблюдения в НПС (ст. ст. 36, 37 Закона о НПС). Характеризуя предмет правового регулирования Законов о НПС, следует отметить, что не все указанные вопросы регулируются исключительно нормами данных Законов. Во-первых, сам Закон о НПС относит к «законодательству Российской Федерации о национальной платежной системе» не только Закон о НПС, но и «иные федеральные законы» (ч. 1 ст. 2 Закона о НПС). Перечень этих законов можно увидеть в Законе о внесении изменений, и в него в числе прочих включены также Закон о ВРиВК <17>, Закон о ПОДиФТ <18> и др. К таким законам может быть отнесен и Гражданский кодекс Российской Федерации, прежде всего в части определения правового режима безналичных расчетов и банковских счетов (вкладов). ——————————— <17> Федеральный закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4859. <18> Федеральный закон от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3418.
Во-вторых, значительное количество норм Законов о НПС, которые, к слову, насчитывают 62 статьи (39 статей в Законе о НПС и 23 статьи — Законе о внесении изменений), устанавливают необходимость регулирования соответствующих вопросов на подзаконном уровне. Так, около 70 норм Законов о НПС определяют полномочия по осуществлению регулирования в сфере НПС следующих субъектов: 1) Банк России единолично (большинство полномочий принадлежит ему <19>); ——————————— <19> На особую роль Банка России в системе регулирования НПС указывает и то, что он единолично определяет направления развития национальной платежной системы, принимая стратегию развития национальной платежной системы (ч. 2 ст. 82.1 Закона о Банке России в ред. абз. 5 п. 8 ст. 11 Закона об изменениях).
2) Банк России по согласованию с федеральными органами исполнительной власти; 3) Правительство Российской Федерации; 4) ФНС России (в том числе по согласованию с Банком России); 5) ФТС России; 6) Федеральное казначейство. В связи с этим для полноценной характеристики массива нормативных правовых актов, составляющих систему правового регулирования отношений в НПС, представляется целесообразным привести перечень вопросов, которые должны быть урегулированы на подзаконном уровне согласно Законам о НПС, с указанием субъектов, наделенных компетенцией по регулированию соответствующих вопросов, и датой вступления в силу норм Законов о НПС, определивших их компетенцию по соответствующим вопросам.
Таблица 1
Вопросы подзаконного регулирования отношений в национальной платежной системе
I. В части определения общих положений порядка осуществления перевода денежных средств
N Ссылка на Дата Регуляторы Предмет регулирования п\п норму, вступления требующую в силу реализации нормы
1 Ч. 1 ст. 8 28.12.2011 Банк России, Установление перечня реквизитов Закона о федеральные перевода (информации, НПС органы позволяющей осуществить перевод исполнительной денежных средств в рамках власти применяемых форм безналичных расчетов)
2 Ч. 6 ст. 8 28.12.2011 Банк России Установление порядка Закона о определения достаточности НПС денежных средств, находящихся на банковском счете клиента, для исполнения его распоряжения
3 Ч. 4 ст. 12 29.09.2011 Банк России Порядок уведомления оператором Закона ЭДС о начале деятельности по о НПС осуществлению перевода электронных денежных средств
4 Ч. 6 ст. 12 29.09.2011 Банк России Требования к оператору ЭДС в Закона части обеспечения о НПС бесперебойности перевода ЭДС
5 Ч. 9 ст. 14 29.09.2011 ФНС России, Установление формы (форматов) и Закона Банк России порядка направления налоговыми о НПС по согласованию органами запроса оператору по друг с другом) переводу денежных средств, а также формы (форматов) и поряд — ка предоставления операторами по переводу денежных средств информации по запросу налоговых органов
6 Ч. 24 ст. 14 29.09.2011 Банк России Установление порядка Закона осуществления контроля о НПС оператором по переводу денежных средств за деятельностью банковских платежных агентов
7 П. 2 ч. 3 29.09.2011 Банк России Установление допустимых ст. 1 Закона сочетаний банковских операций, о банках <20> которые может осуществлять (в ред. абз. небанковская кредитная 4 п. 1 ст. 1 организация Закона об изменениях)
8 П. 9 ст. 14 29.09.2011 Банк России Состав сведений, которые должны Закона включаться в анкеты кандидатов о банках на должности единоличного (в ред. исполнительного органа и абз. 2 главного бухгалтера подп. «а» п. небанковской кредитной 6 ст. 1 организации, имеющей право на Закона об осуществление переводов изменениях) денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций
9 Абз. 3 п. 4 29.09.2011 Банк России по Определение порядка направления ст. 76 согласованию с в банк в электронном виде НК РФ <21> ФНС России решения налогового органа о (в ред. приостановлении операций по абз. 5 счетам налогоплательщика — подп. «д» п. организации в банке и переводов 6 ст. 5 его электронных денежных Закона об средств или решения об отмене изменениях) приостановления операций по счетам налогоплательщика — организации в банке и переводов его электронных денежных средств
10 П. 1.9 ст. 7 29.09.2011 Банк России по Установление срока, в течение Закона о согласованию с которого лица, которым ПОДиФТ (в Росфинмонито — кредитной организацией поручено ред. абз. 2 рингом проведение идентификации, подп. «з» п. должны передавать кредитной 1 ст. 9 организации в полном объеме Закона об сведения, полученные при изменениях) проведении идентификации, в порядке, предусмотренном договором
11 П. 1.10 ст. 7 29.09.2011 Банк России Установление порядка сообщения ст. 7 кредитной организацией Банку Закона о России о лицах, которым ПОДиФТ (в кредитной организацией поручено ред. абз. проведение идентификации 2 подп. «и» п. 1 ст. 9 Закона об изменениях)
12 Абз. 9 п. 2 29.09.2011 Банк России по Утверждение требований, с ст. 7 согласованию с учетом которых кредитные Закона о Росфинмонито — организации должны ПОДиФТ (в рингом разрабатывать правила ред. подп. внутреннего контроля для целей «к» п. 1 ст. ПОДиФТ 9 Закона об изменениях)
13 Ст. 62.1 29.09.2011 Банк России Установление обязательных Закона о нормативов небанковских Банке кредитных организаций, имеющих России (в право на осуществление ред. абз. переводов денежных средств без 2 п. 4 ст. открытия банковских счетов и 11 Закона связанных с ними иных об банковских операций изменениях)
14 Ч. 2 ст. 62.1 29.09.2011 Банк России Требования к небанковским Закона о кредитным организациям, имеющим Банке право на осуществление России (в переводов денежных средств без ред. абз. 5 открытия банковских счетов и п. 4 ст. 11 связанных с ними иных Закона об банковских операций, в части изменениях) управления операционным риском и обеспечения бесперебойности осуществления перевода денежных средств
15 Ч. 5 ст. 62.1 29.09.2011 Банк России Установление порядка и формы Закона представления отчетности о Банке небанковскими кредитными орга — России (в низациями, имеющими право на ред. абз. 8 осуществление переводов денеж — п. 4 ст. 11 ных средств без открытия Закона об банковских счетов и связанных с изменениях) ними иных банковских операций
16 Ч. 2 ст. 82.3 01.07.2012 Банк России Установление правил, форм и Закона стандартов безналичных расчетов о Банке России (в ред. абз. 8 п. 8 ст. 11 Закона об изменениях)
17 П. 9 ч. 3 29.09.2011 Банк России Установление ограничения суммы ст. 14 перевода и суммы получения Закона о ВР перевода без открытия счета по и ВК (в ред. валютным операциям абз. 2 подп. «б» п. 2 ст. 14 Закона об изменениях)
18 Ч. 6 ст. 7 29.09.2011 ФНС России по Установление формы (формата) и Закона о согласованию порядка направления в банк приеме с Банком налоговыми органами мотивиро — платежей (в России ванного запроса о наличии ред. абз. 2 специальных банковских счетов в подп. «в» п. банке и (или) об остатках 4 ст. 19 денежных средств на специальных Закона об банковских счетах, выписки по изменениях) операциям на специальных бан — ковских счетах организаций (индивидуальных предпринима — телей)
19 Ч. 6 ст. 7 29.09.2011 Банк России Установление форматов Закона о по предоставления банками в приеме согласованию электронном виде информации по платежей (в с ФНС России запросам налоговых органов о ред. абз. 2 наличии специальных банковских подп. «в» п. счетов в банке и (или) об 4 ст. 19 остатках денежных средств на Закона об специальных банковских счетах, изменениях) выписки по операциям на специальных банковских счетах организаций (индивидуальных предпринимателей)
20 Ч. 8 ст. 7 29.09.2011 ФНС России Установление форм (форматов) и Закона о порядка направления оператору приеме по приему платежей налоговыми платежей (в органами мотивированного запро — ред. абз. 2 са о предоставлении сведений об подп. «д» п. осуществленных расчетах (в 4 ст. 19 рамках приема платежей), а так — Закона об же предоставления оператором по изменениях) приему платежей указанной информации по запросам налоговых органов
21 Ч. 3 ст. 21.3 01.01.2013 Федеральное Установление порядка ведения Закона казначейство Государственной информационной N 210-ФЗ (в по системы о государственных и ред. абз. 5 согласованию муниципальных платежах п. 2 ст. 20 с Банком Закона об России изменениях)
22 Ч. 15 ст. 116 29.09.2011 Правительство Определение требований к Закона о РФ юридическим лицам, ответствен — таможенном ным за поступление на счет регулирова — Федерального казначейства и нии <22> (в (или) на счет, определенный ред. абз. 2 международным договором госу — подп. «б» п. дарств — членов Таможенного 1 ст. 21 союза, денежных средств, Закона об уплаченных с использованием изменениях) электронных терминалов, платежных терминалов и банкоматов, обеспечивающим надлежащее исполнение принима — емых на себя обязательств в соответствии с законодатель — ством Российской Федерации путем предоставления банковских гарантий и (или) внесения денежных средств (денег) на счет Федерального казначейства, а также порядка организации взаимодействия между ними, плательщиками таможенных пошлин, налогов и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела
23 Ч. 16 ст. 116 29.09.2011 ФТС России Определение порядка и Закона о технологии совершения таможенном операций по уплате таможенных регулировании платежей, (в ред. авансовых платежей, пеней, абз. 2 подп. процентов, штрафов с «в» ст. 21 использованием электронных Закона об терминалов, платежных изменениях) терминалов и банкоматов
——————————— <20> Федеральный закон от 2 декабря 1990 года N 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492. <21> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <22> Федеральный закон от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
II. В части определения основ создания и функционирования платежных систем
N Ссылка на Дата Регуляторы Предмет регулирования п/п норму, вступления требующую в силу реализации нормы
1 Ч. 7 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление формы и порядка Закона России направления в Банк России о НПС регистрационного заявления организацией, намеревающейся стать оператором платежной системы
2 Ч. 12 ст. 1 5 01.07.2012 Банк Установление формы регистрационного Закона России свидетельства оператора платежной о НПС системы
3 Ч. 12 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление порядка ведения реестра Закона России операторов платежных систем о НПС
4 Ч. 20 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление формы и порядка Закона России направления в Банк России о НПС дополнительного регистрационного заявления оператором платежной системы, намеревающемся стать оператором другой платежной системы
5 Ч. 24 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление формы уведомления Банком Закона России России о регистрации организации, о НПС являющейся оператором платежной системы, в качестве оператора другой платежной системы
6 Ч. 30 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление формы уведомления Банка Закона России России об изменении сведений об о НПС операторе платежной системы, указанных при его регистрации
7 Ч. 39 ст. 15 01.07.2012 Банк Установление количественного значения, Закона России при превышении которого оператор по о НПС переводу денежных средств обязан обеспечить направление в Банк России заявления о регистрации оператора платежной системы
8 Ч. 9 ст. 20 01.07.2012 Банк Определение правил платежной системы Закона России Банка России о НПС
9 Ч. 10 ст. 20 01.07.2012 Банк Установление особенностей правил Закона России по платежных систем, в рамках которых о НПС согласова — осуществляются переводы денежных нию с средств по сделкам, совершенным на ФСФР организованных торгах России
10 Ч. 11 ст. 21 01.07.2012 Банк Установление порядка уведомления Банка Закона России России операторами по переводу о НПС денежных средств об участиях в платежных системах в целях осуществления трансграничного перевода денежных средств
11 П. 1 ч. 1 01.07.2012 Банк Установление значений по общей сумме ст. 22 России переводов и по сумме отдельных Закона о переводов денежных средств, при НПС превышении которых платежная система признается социально значимой
12 П. 1 ч. 2 01.07.2012 Банк Установление значений по общей сумме ст. 22 России переводов и по сумме отдельных Закона о переводов денежных средств, при НПС превышении которых платежная система признается социально значимой
13 П. 2 ч. 2 01.07.2012 Банк Установление значений по количеству ст. 22 России осуществленных в течение календарного Закона о года в рамках платежной системы НПС переводов денежных средств с использованием платежных карт, при превышении которых платежная система признается социально значимой
14 П. 4 ч. 2 01.07.2012 Банк Установление значений по количеству ст. 22 России осуществленных в течение календарного Закона о года в рамках платежной системы НПС переводов денежных средств клиентов — физических лиц по их банковским счетам (за исключением переводов денежных средств с использованием платежных карт), при превышении которых платежная система признается социально значимой
15 Ч. 1 ст. 24 01.07.2012 Банк Формальное установление требований к Закона России системно значимым платежным системам, о НПС прямо определенным Законом о НПС
16 П. 3 ч. 1 01.07.2012 Банк Установление требований финансовой ст. 24 России устойчивости и управления рисками, Закона о которым должен соответствовать НПС расчетный центр системно значимой платежной системы
17 П. 2 ч. 2 01.07.2012 Банк Установление требований управления ст. 24 России рисками, которым должен Закона о соответствовать расчетный центр НПС социально значимой платежной системы
18 П. 4 ч. 3 01.07.2012 Банк Установление требования к определению ст. 28 России показателей бесперебойности Закона о функционирования платежной системы как НПС мероприятию в рамках системы управления рисками в платежной системе
19 П. 5 ч. 3 01.07.2012 Банк Установление требования к определению ст. 28 России порядка обеспечения бесперебойности Закона о функционирования платежной системы как НПС мероприятию в рамках системы управления рисками в платежной системе
20 П. 6 ч. 3 01.07.2012 Банк Установление требования к определению ст. 28 России методик анализа рисков в платежной Закона о системе, включая профили рисков как НПС мероприятию в рамках системы управления рисками в платежной системе
III. Публично-правовые основы обеспечения стабильности систем осуществления переводов денежных средств
N Ссылка Дата Регуляторы Предмет регулирования п/п на вступления норму, в силу требующую нормы реализации
1 Ч. 6 ст. 12 29.09.2011 Банк России Требования к оператору ЭДС в части Закона о обеспечения бесперебойности перевода НПС ЭДС
2 Ч. 1 ст. 27 01.07.2012 Правительство Установление требований к защите Закона о РФ информации о средствах и методах НПС обеспечения информационной безопасности, персональных данных и об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, которую обязаны обеспечивать операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
3 Ч. 2 ст. 27 01.07.2012 ФСБ России и Осуществление контроля за выполнением Закона о ФСТЭК России установленных Правительством России НПС требований к защите информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, которую обязаны обеспечивать операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
4 Ч. 3 ст. 27 01.07.2012 Банк России Установление требований по защите Закона по информации при осуществлении о НПС согласованию переводов денежных средств, которые с ФСБ России обязаны соблюдать операторы по и ФСТЭК переводу денежных средств, банковские России платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
5 Ч. 3 ст. 27 01.07.2012 Банк России Установление порядка осуществления Закона по Банком России контроля за соблюдением о НПС согласованию требований по защите информации при с ФСБ России осуществлении переводов денежных и ФСТЭК средств, которые обязаны соблюдать России операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
6 П. 4 ч. 3 01.07.2012 Банк России Требования к определению показателей ст. 28 бесперебойности функционирования Закона о платежной системы как мероприятию в НПС рамках системы управления рисками в платежной системе
7 П. 5 ч. 3 01.07.2012 Банк России Требования к определению порядка ст. 28 обеспечения бесперебойности Закона о функционирования платежной системы НПС как мероприятию в рамках системы управления рисками в платежной системе
8 П. 6 ч. 3 01.07.2012 Банк России Требования к определению методик ст. 28 анализа рисков в платежной системе, Закона о включая профили рисков, как НПС мероприятию в рамках системы управления рисками в платежной системе
9 Ч. 8 ст. 28 01.07.2012 Банк России Создание Банком России органа Закона управления рисками платежной системы о НПС — коллегиального органа по управлению рисками в платежной системе, в состав которого включаются ответственные за управление рисками представители оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры, участников платежной системы (ч. 11 ст. 22, ч. 6 ст. 28 Закона о НПС)
IV. Основы надзора и наблюдения в национальной платежной системе
N Ссылка на Дата Регуляторы Предмет регулирования п\п норму, вступления требующую в силу реализации нормы
1 Ч. 2 ст. 27 01.07.2012 ФСБ России и Осуществление контроля за выполнением Закона ФСТЭК России установленных Правительством России о НПС требований к защите информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, которую обязаны обеспечивать операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
2 Ч. 2 ст. 32 01.07.2012 Банк России Определение форм и сроков Закона предоставления отчетности, в том о НПС числе в виде отчетности поднадзорной организации и сводной отчетности по платежной системе, а также методики составления указанной отчетности
3 Ч. 4 ст. 32 01.07.2012 Банк России Определение порядка осуществления Закона надзора в НПС о НПС
4 Ч. 1 ст. 33 01.07.2012 Банк России Утверждение Банком России плана Закона проверок поднадзорных организаций в о НПС рамках надзора в НПС
5 Ч. 7 ст. 33 01.07.2012 Банк России Регулирование порядка проведения Закона инспекционных проверок поднадзорных о НПС организаций
6 Ч. 4 ст. 35 01.07.2012 Банк России Установление порядка запроса Банком Закона по России и получения от организаций о НПС согласованию федеральной почтовой связи информации с об осуществлении ими почтовых Минкомсвязью переводов денежных средств, за России исключением сведений, отнесенных Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ «О почтовой связи» к тайне связи
7 Ч. 11 ст. 35 01.07.2012 Банк России Определение порядка осуществления Закона наблюдения в национальной платежной о НПС системе
8 Ч. 5 ст. 62.1 09.09.2011 Банк России Установление порядка и формы Закона о представления отчетности Банке России небанковскими кредитными (в ред. абз. организациями, имеющими право на 8 п. 4 ст. 11 осуществление переводов денежных Закона об средств без открытия банковских изменениях) счетов и связанных с ними иных банковских операций
9 Ч. 2 ст. 27 01.07.2012 ФСБ России и Осуществление контроля за выполнением Закона ФСТЭК России установленных Правительством России о НПС требований к защите информации о средствах и методах обеспечения информационной безопасности, персональных данных и об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, которую обязаны обеспечивать операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты (субагенты), операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры
Таким образом, проведенный анализ показывает, что Законы о НПС регулируют большинство вопросов, отнесенных к предмету эмиссионного права в широком смысле, в том числе регулируют ряд вопросов, которые ранее не были регламентированы на нормативном правовом уровне (прежде всего, вопросы использования электронных средств платежа, осуществления переводов электронных денежных средств, защиты информации при переводах денежных средств и т. д.). С другой стороны, не все вопросы эмиссионного права урегулированы Законами о НПС. Прежде всего, это касается вопросов наличного денежного обращения. В связи с этим представляется целесообразным отметить, что теория систематизации законодательства не требует, чтобы акт систематизации охватывал абсолютно все вопросы соответствующей сферы правового регулирования <23>. ——————————— <23> См., например: Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства. М., 2008. Т. 3. Вып. 2. С. 5 — 30.
Под систематизацией обычно понимается деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную, внутренне согласованную систему. С учетом изложенного выше представляется, что Закон о НПС полностью соответствует данному определению, а наделение им одного субъекта (Банка России) полномочиями по обеспечению стабильности и развитию НПС (абз. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о Банке России в ред. абз. 2 п. 1 ст. 11 Закона об изменениях) еще раз подчеркивает корректность такого вывода. Что же касается формы систематизации в сфере НПС, то следует признать Закон о НПС кодификационным актом, поскольку является результатом работы по осуществлению внутренней переработки нормативного материала и практики на принципах единообразия регулирования схожих отношений. Закон о НПС не может быть отнесен к актам инкорпорации, поскольку он не только свел в один законодательный акт существующие подходы к регулированию соответствующих отношений, но и существенно переработал их содержание. Также Закон о НПС трудно отнести к актам консолидации, т. к. многие отношения, урегулированные Законом о НПС, вообще не были урегулированы, и Закон о НПС, по сути, создал новое регулирование без объединения нескольких актов в один. Вместе с тем, характеризуя Закон о НПС, представляется важным рассмотреть еще одну существенную характеристику актов систематизации — наличие или отсутствие в них системообразующих элементов. К признакам системообразующего акта публично-правового характера можно отнести следующие: 1) введение в правовое поле отношений, ранее не урегулированных соответствующей отраслью права, но имеющих место в практике; 2) определение четкой системы органов и направлений подзаконного регулирования соответствующих отношений; 3) определение принципов регулирования и контроля в соответствующей сфере. Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что Закон о НПС является кодификационным законодательным актом системообразующего характера, то есть актом, который на единообразной основе урегулировал большинство отношений в сфере платежей и расчетов и, исходя из логики этого регулирования, ввел в правовое поле новые инструменты и механизмы расчетов (электронные денежные средства, электронные средства платежа, механизм платежных систем), создал новые направления регулирования (защита информации при переводах денежных средств, регулирование платежных систем), а также определил компетенцию регулирующего и надзорного органа в соответствующей сфере, в том числе установил основные принципы осуществления надзора и наблюдения в соответствующей сфере, которые ранее не были урегулированы и существовали в форме разрозненных действий. Единственным фундаментальным недостатком Закона о НПС с точки зрения его характеристики как системообразующего источника права является отсутствие в нем норм-принципов. К таким нормам можно было бы отнести положения о недопущении установления при осуществлении регулирования, надзора и наблюдения в НПС каких-либо конкурентных преимуществ отдельным участникам рынка платежных услуг. Кроме того, несколько несистемным выглядит подход Закона о НПС к регулированию деятельности по приему платежей физических лиц. С одной стороны, учитывая понятие «платежная услуга» и определение предмета закона, Закон о НПС распространяется на эту деятельность, а с другой — она регулируется отдельным Законом, и на эту деятельность не распространяется система надзора и в значительной степени даже система наблюдения, предложенная Законом о НПС. Это же относится к регулированию почтовых переводов.
