(Овчинников С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 3)
КОНСТИТУЦИЯ РФ КАК ИСТОЧНИК ТАМОЖЕННОГО ПРАВА <*>
С. Н. ОВЧИННИКОВ
——————————— <*> Ovchinnikov S. N. Constitution of Russian Federation as source of customs law.
Овчинников Сергей Николаевич, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, кандидат юридических наук.
В статье Конституция Российской Федерации рассматривается как источник таможенного права. В тексте Конституции выделяются две разновидности норм: прямо регулирующие таможенную деятельность и выступающие в виде конституционных принципов таможенного права. Приводятся примеры норм таможенного права, противоречащих Конституции РФ.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; источник права; таможенное право.
The work is devoted to the problem of Constitution of Russian Federation as source of customs law. There are two kinds of norms in Constitution: directly regulating customs law questions and constitutional principles of customs law. The examples of rules of customs laws, contradicted with Constitution, are analyzing.
Key words: Constitution of the Russian Federation; source of law; customs law.
Конституция РФ является основополагающим источником российского права, представляет собой первичную нормативную базу для всего права и законодательства, в том числе и таможенного. Под источником права в формально-юридическом смысле понимается способ выражения и закрепления норм права. Тот факт, что те или иные нормы, имеющие отношение к таможенному регулированию, закреплены в Конституции, еще не делает их нормами таможенного права, они так и остаются конституционными нормами. Отсюда понимание Конституции как источника норм той или иной отрасли права представляется достаточно условным, хотя и весьма распространенным. Конституционализация отраслевого законодательства предполагает рассмотрение его с точки зрения конституционных норм. Проблемы отраслевого правового регулирования общественных отношений необходимо решать на основе конституционного анализа, конституционного конструирования необходимых нормативных компонентов <1>. «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15). Таможенное законодательство и иные нормативные правовые акты в области таможенного дела должны отвечать требованию конституционности, т. е. соответствовать Конституции РФ. ——————————— <1> См.: Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5.
В Конституции РФ можно выделить две разновидности норм, имеющих отношение к таможенному праву: общие начала, исходный юридический фундамент всех отраслей права и нормы, непосредственно относящиеся к таможенному праву, правда, последних относительно немного. Термин «таможенный» в тексте Конституции РФ встречается три раза. Пункт «ж» ст. 71 Конституции относит таможенное регулирование к ведению Российской Федерации, закрепляет принцип единства таможенно-правового регулирования на территории Российской Федерации. Часть 1 ст. 74 Конституции не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам таможенного регулирования. Но, конечно, значение Конституции РФ для таможенного права не исчерпывается только названными статьями Конституции РФ, где прямо упоминаются таможенные вопросы. Многие иные конституционные нормы также имеют отношение к таможенному праву, используются в правовом регулировании таможенных отношений. Если взять положения главы первой Конституции РФ, устанавливающей основы конституционного строя, то можно отметить ст. 2, где выражен принцип уважения прав и свобод человека. Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Часть 2 ст. 8 говорит о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип законности, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета международно-правовых норм, рассматривает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы, и это, естественно, распространяется и на таможенное право. К таможенному регулированию могут относиться и нормы прочих глав Конституции РФ. Так, обжалуя в Конституционном Суде РФ положения таможенного законодательства, заявители ссылались на ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, на ст. 57 Конституции РФ о том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют, и другие. Значение Конституции определяется не только нормами, прямо регулирующими те или иные общественные отношения, но и закрепленными в ней принципами регулирования, основными началами. Можно отметить некоторое смысловое различие между обозначением принципов как общих или конституционных. Характеристика принципов как общих показывает объем правовых норм, охватываемых этими принципами, они действуют во всей системе права. Характеристика принципов как конституционных означает, что они закреплены в тексте Конституции. В литературе отмечается наличие в Конституции принципов, одновременно выступающих межотраслевыми, отраслевыми или институциональными принципами иных отраслей права <2>. Однако высказываются различные мнения относительно конституционных принципов таможенного права и в таможенном праве. ——————————— <2> См.: Алебастрова И. А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7.
Существует определенная иерархия принципов, действующих в каждой отрасли права, в том числе и в таможенном праве: общие, межотраслевые, отраслевые. Следовательно, вряд ли корректно говорить об общеправовых принципах таможенного права <3>. Точнее будет отметить общеправовые принципы, имеющие особое значение для таможенного права. Так, по мнению М. Ю. Минаева, одним из главных принципов таможенного права является принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами (и прежде всего над актами таможенных органов) <4>. Но то же самое можно сказать и о принципах любой другой отрасли права. Например, в ст. 3 ч. 1 Налогового кодекса РФ, устанавливающей основные начала законодательства о налогах и сборах, не упоминается о верховенстве Конституции РФ, но это вовсе не означает, что в налоговом праве не действует принцип верховенства Конституции РФ. Также И. В. Тимошенко считает, что «конституционные нормы закрепляют основные отраслевые принципы таможенного права» <5>. Однако вряд ли это положение будет справедливым по отношению к таможенному праву. ——————————— <3> См., например: Козырин А. Н. Таможенное право России. Общая часть. М., 1995. С. 13 — 15. <4> См.: Минаев М. Ю. Таможенные отношения как предмет таможенного права // Черные дыры в российском законодательстве. 2003. N 1. <5> Тимошенко И. В. Таможенное право России. Ростов н/Д, 2001. С. 42.
Названные положения Конституции РФ и составляют конституционные принципы, действующие в таможенном праве, конституционные начала таможенного законодательства. Эти положения Конституции РФ находят свое развитие и отражение в нормах Таможенного кодекса РФ, иных актах таможенного законодательства. На отмеченные конституционные принципы ссылается Конституционный Суд РФ в решениях по делам, касающимся конституционности таможенного законодательства. Несмотря на высшую юридическую силу Конституции РФ, в таможенном законодательстве можно обнаружить нормы, прямо или косвенно не совпадающие с текстом Конституции, противоречащие ей. Так, ст. 2 Таможенного кодекса РФ 2003 г. устанавливала, что на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Пределы особых экономических зон являются таможенной границей. Аналогичные нормы содержались и в ст. 3 Таможенного кодекса РФ 1993 г. Эти положения прямо противоречат содержащемуся в ч. 1 ст. 74 Конституции запрету установления таможенных границ на территории Российской Федерации. При разработке проекта Федерального закона «О свободных экономических зонах» Государственная Дума столкнулась с затруднениями и обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ч. 1 ст. 74 Конституции Российской Федерации и проверке конституционности ст. 3 Таможенного кодекса РФ. Конституционный Суд РФ по формальным основаниям отказал в принятии запроса к рассмотрению <6>, но проблема осталась. Федеральный законодатель установил норму, несмотря на ее прямое противоречие Конституции. Действующее таможенное законодательство, федеральное законодательство об особых экономических зонах устанавливают препятствия для свободного перемещения товаров <7>. В литературе уже отмечалось это противоречие и предлагались варианты его разрешения: изменение Конституции, отказ от использования особых экономических зон, приведение нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность особых экономических зон, в соответствие с Конституцией РФ <8>. С формальной точки зрения самым простым является первый вариант, поскольку особые экономические зоны и таможенная процедура свободной таможенной зоны необходимы для экономического развития страны, привлечения инвестиций. В настоящее время вряд ли можно надеяться на изменения в тексте Конституции, но представляется, что проведенный анализ может помочь в будущем. ——————————— <6> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 74-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о толковании части первой статьи 74 Конституции Российской Федерации и проверке конституционности статьи 3 Таможенного кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». <7> См., например: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127. <8> См.: Чашин А. Н. Конституционные основы функционирования особых экономических зон в РФ // Туризм: право и экономика. 2006. N 5.
В связи с созданием Таможенного союза Евразийского экономического сообщества таможенное регулирование во многом переходит на наднациональный уровень. Такая возможность заложена в ст. 79 Конституции, согласно которой «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий». Пункт 3 ст. 2 Таможенного кодекса Таможенного союза <9> в редакции Протокола о внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 16 апреля 2010 г. <10> допускает, что в соответствии с международными договорами государств — членов Таможенного союза таможенной границей могут являться пределы отдельных территорий, находящихся на территории государств — членов Таможенного союза. Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (Санкт-Петербург, 18 июня 2010 г.) <11> в п. 4 ст. 9 устанавливает, что пределы портовой и логистической СЭЗ являются таможенной границей Таможенного союза. Противоречие с Конституцией, существующее в российском законодательстве, появилось и в международном договоре Российской Федерации. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <10> URL: http://www. tsouz. ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/ProtokoloizmTK. aspx. <11> URL: http://www. tsouz. ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/soglsez. aspx.
Однако не все противоречия таможенного законодательства и Конституции столь очевидны. Так, ст. 9 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» <12> устанавливает запрет на вывоз из Российской Федерации определенных категорий культурных ценностей, в том числе и находящихся в частной собственности. По мнению О. Ю. Бакаевой, эта норма «ограничивает физическое лицо в реализации права частной собственности, гарантированного Конституцией РФ и закрепленного в основном источнике гражданского права» и противоречит конституционным положениям о защите права частной собственности, установленным ст. 35 Конституции РФ <13>. Действительно, права собственников культурных ценностей приведенная норма ограничивает. Представляется, что это ограничение находится в соответствии со ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей основания для ограничения прав граждан, где одним из оснований названа необходимость защиты прав и законных интересов других лиц. Речь может идти в рассматриваемом случае о закрепленном в ст. 44 Конституции РФ праве на доступ к культурным ценностям. Кроме того, нельзя забывать и об установленной в той же статье обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. ——————————— <12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718. <13> Бакаева О. Ю. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в толковании норм таможенного законодательства // Внешнеторговое право. 2008. N 2.
Несмотря на то что Конституция относит таможенное регулирование к ведению Российской Федерации, в свое время можно было обнаружить и попытки некоторых субъектов Федерации самостоятельно регулировать таможенную деятельность <14>. ——————————— <14> См. подробнее: Овчинников С. Н. Таможенный суверенитет: верховенство государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3.
Наивысшая юридическая сила Конституции требует постоянного обеспечения. Законодатель, судебная система, прокурорский надзор, федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать соответствие таможенно-правовых норм букве и духу действующей Конституции.
