(Баранков В. Л.) («Журнал российского права», 2010, N 3)
ПРАВО СУДЕЙ НА МЕДИЦИНСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В. Л. БАРАНКОВ
Баранков Владимир Леонидович — аспирант, младший научный сотрудник ИЗиСП.
Одно из важнейших социальных прав человека, закрепленное в ст. 41 Конституции РФ, — право на охрану здоровья, которое имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, закрепленных в международно-правовых документах о правах и свободах человека (ст. 1, 55 Устава ООН 1945 г., ст. 2, 22, 25, 28 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., акты Международной организации труда, ст. 15, 16 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.) <1>, в законах и иных правовых актах. ——————————— <1> См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения / Сост. В. И. Лафитский. М., 2008.
В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 граждане Российской Федерации обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Согласно ст. 1 указанных Основ охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. В литературе нередко высказываются противоположные точки зрения относительно реализации международных стандартов в области прав человека. Одни авторы считают, что возможность их осуществления определяется прежде всего уровнем социально-экономического развития государства. Другие высказывают мнение, что права и свободы человека, закрепленные в общепризнанных принципах и нормах международного права, должны предоставляться каждому, гарантироваться конституцией страны и ее национальным законодательством <2>. ——————————— <2> См.: Миронова Т. К. Основные права человека в Конституции и международно-правовых нормах // Гражданин и право. 2006. N 4.
Гражданам РФ гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и международными нормами и международными договорами РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ. К элементарным правам в сфере охраны здоровья граждан следует отнести право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и проживающих в экологически неблагополучных районах, и др. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие ценности. В то же время здоровье не следует относить только лишь к личным благам гражданина, поскольку оно имеет еще и социальный характер. Таким образом, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и государство обязано принимать весь комплекс необходимых мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, содействующих сохранению и улучшению здоровья членов общества; препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан; предотвращать эпидемические, эндемические и другие заболевания. Государство также создает условия, при которых каждый человек может воспользоваться любыми методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего на современном этапе уровня охраны здоровья. Социальная защита судей РФ — одна из составляющих социальной защиты населения РФ, обладающая всеми основными признаками последней <3>. ——————————— <3> См.: Юдин В. П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. Казань, 1995.
В развитых странах надлежащая социальная защищенность судей является гарантией и главной составляющей принципа их независимости, что во многом определяет уровень независимости судейского корпуса и обеспечивает судьям возможность подчиняться в своей деятельности только принципам законности и справедливости <4>. ——————————— <4> См.: Корнеева Ю. С. Становление и развитие социальной защиты судей в Российской Федерации // Право и правосудие. 2005.
Специфика суда как ветви государственной власти, обладающей абсолютной независимостью, неизбежно предопределяет статус судей как особой категории должностных лиц. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) судебная власть в РФ принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной власти. Судьями в соответствии с названным Законом являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия судьи никому не подотчетны. Социальная защита судей РФ представляет собой специальный вид социальной защиты государственных служащих, отчасти характеризующий их специфический статус. Судейское сообщество выделяется как независимая иерархия, возглавляющая систему правоохранительных органов РФ <5>. ——————————— <5> См.: Корнеева Ю. С. Социальная защита судей в Российской Федерации в сфере труда и социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 37.
Конституционный статус судьи призван гарантировать осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом. Его сохранение и укрепление рассматриваются в качестве основного направления деятельности государства по выработке мер, направленных на противодействие коррупции, среди которых особая роль отводится обеспечению независимости судей и невмешательства кого бы то ни было в судебную деятельность <6>. ——————————— <6> См.: Постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования».
Предоставление судье за счет государства материального и социального, в том числе медицинского, обеспечения, соответствующего его высокому статусу, является гарантией независимости судей (ст. 9 Закона о статусе судей). Система правовых средств, необходимых для осуществления правосудия, судебной защиты прав и свобод граждан, общественных объединений и организаций, юридических лиц и государства, а также решения других задач судопроизводства — это и есть система гарантий независимости судей <7>. ——————————— <7> См.: Комментарий к законодательству о судебной системе Российской Федерации / Под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003.
Судья легко уязвим, ибо его деятельность носит публичный характер, даже если и рассматривается частный спор. На судью смотрят, его оценивают все, а не только участники споров <8>. ——————————— <8> См.: Ермошин Г. Т. Гарантии независимости судьи — носителя государственной власти. Социально-правовые аспекты // Российский судья. 2005. N 5.
Социально-правовые гарантии независимости судьи — это установленный законом особый порядок обеспечения жизнедеятельности гражданина, облеченного судейскими полномочиями, и членов его семьи как в период осуществления им судейских полномочий, так и при уходе в отставку. Неприкосновенность судьи — особая защита государством жизни и здоровья судей и членов их семей, предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу, право судьи на отставку и соответствующее материальное и социальное обеспечение в этот период и др. Объем социально-правовой защиты судей определяется стажем работы в должности судьи. Он установлен целым рядом российских законов и иных нормативных правовых актов. Обеспечение жизнедеятельности судьи и членов его семьи в период работы судьи включает в себя: обеспечение жильем и компенсацию расходов, связанных с наймом жилой площади, льготы при переводе, обеспечение служебным обмундированием, оплату проезда на общественном транспорте, медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение, специальные виды государственного страхования судей, ежемесячное возмещение в случае потери судьей трудоспособности или его гибели <9>. ——————————— <9> См.: Ермошин Г. Т. Указ. соч.
Медицинское обеспечение занимает значимое место в системе мер социального обеспечения судей. Об этом свидетельствует, например, рассмотрение вопросов медицинского обеспечения (в том числе и санаторно-курортного лечения) на Совете судей Московской области, а также на VII Всероссийском съезде судей 4 декабря 2008 г. Вопросы статуса и гарантий независимости судей активно обсуждаются в обществе, и они не могут оставаться вне внимания судейского сообщества. Конституцией РФ судьям гарантированы независимое осуществление правосудия, неприкосновенность и несменяемость. В развитие этих конституционных принципов на законодательном уровне установлены гарантии материального и социально-бытового обеспечения, соответствующие высокому статусу судьи <10>. ——————————— <10> См.: Постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования».
Говоря о праве судей на медицинское обеспечение, следует отметить, что речь идет в широком смысле об охране здоровья судей в РФ и медицинской помощи. В соответствии со ст. 19, 20 Закона о статусе судей и п. 18 ст. 6 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» Судебный департамент при Верховном Суде РФ организует медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение судей и членов их семей. Прежде всего следует отметить, что социальное обеспечение вообще и медицинское обеспечение в частности урегулированы такими международными актами, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция МОТ о медицинской помощи и пособиях по болезни от 25 июня 1969 г. N 134, Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. (пересмотренная 3 мая 1996 г.) <11>. Как отмечается в Европейской хартии о Законе «О статусе судей» (10 июля 1998 г.), Закон обеспечивает гарантии для защиты судей, действующих в профессиональном качестве, от социальных рисков, связанных с болезнью, беременностью и родами, инвалидностью, старостью и смертью. ——————————— <11> См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения / Сост. В. И. Лафитский. М., 2008.
Национальное законодательство содержит большое количество нормативных актов, касающихся медицинского обеспечения в целом и медицинского обеспечения отдельных категорий граждан, в частности судей: Конституция РФ, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Закон о статусе судей, Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации». Поскольку судья наделен особым статусом, в соответствии со ст. 20 Закона о статусе судей <12> жизнь, здоровье и имущество судьи подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета. При этом жизнь и здоровье судьи подлежат страхованию на сумму его пятнадцатилетней заработной платы. Кроме того, применяется мера социальной защиты, предусматривающая реализацию установленного Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» права на материальную компенсацию в случае гибели (смерти) судей, причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью. ——————————— <12> См. также: ст. 20 Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
Прежде чем проанализировать существующее правовое регулирование в данной сфере, следует сказать несколько слов о системе здравоохранения, что имеет непосредственное отношение к рассматриваемой теме. В последнее время распространена в основном негативная оценка эффективности национальной системы здравоохранения. Основными проблемами этой системы являются: неудовлетворительное состояние медицинской помощи, неразвитость профилактической направленности здравоохранения, неудовлетворительное состояние системы обязательного медицинского страхования, недостаточное финансирование и др. <13>. Все это отражается на уровне медицинского обеспечения судей. ——————————— <13> См.: Навалихина Ю. А. Эффективность гарантий социальной защиты судей в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 109.
В Постановлении VII Всероссийского съезда судей отмечается, что до настоящего времени финансирование по вопросам обеспечения жильем, страхования имущества, медицинского обслуживания судей и членов их семей осуществляется недостаточно. Кроме того, со времени, прошедшего после VI Всероссийского съезда судей, на законодательном уровне не было принято достаточно действенных мер, укрепляющих статус судей, их независимость. Более того, имеются отдельные тенденции снижения уровня гарантий судьям, что недопустимо <14>. ——————————— <14> См.: Постановление VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г.
Вопросы укрепления статуса судей и работников аппаратов судов находятся в центре внимания Совета судей РФ. В частности, Советом судей РФ и Президиумом Совета судей РФ рассматривались вопросы организации медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей и членов их семей (ежегодно); осуществления финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов, и др. <15>. ——————————— <15> Там же.
Система медицинского обеспечения функционирует через Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС). Говоря о недостатке финансирования, следует подчеркнуть, что медицинское обслуживание судей в общем порядке за счет средств, отчисляемых в ФОМС, не обеспечивает достаточный уровень предоставляемых им медицинских услуг: предоставление только жизненно необходимой медицинской помощи не позволяет признать уровень медицинского обслуживания приемлемым для судей. Хотя на медицинское обеспечение судей предусматривается дополнительное финансирование, специальные медицинские учреждения фактически отсутствуют. Отметим и недостатки в правовом регулировании: зачастую правовые нормы дублируются в разных нормативных актах; некоторые нормы противоречат друг другу. И хотя правовое регулирование в целом достаточно, возникает вопрос о реализации правовых норм. Кроме того, следует согласиться с Ю. А. Навалихиной <16> в том, что необходимость принятия нормативно-правового акта, регулирующего правоотношения в сфере добровольного медицинского страхования, в настоящее время отсутствует. ——————————— <16> См.: Навалихина Ю. А. Указ. соч. С. 113.
Несоответствие между конституционными гарантиями обеспечения статуса судей и их реализацией на практике служит основанием для того, чтобы вопросы санаторно-курортного лечения и медицинского обслуживания судей федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, членов их семей, а также судей, пребывающих в отставке, находились в центре внимания судейского сообщества. Они неоднократно обсуждались на заседаниях Совета, в том числе с участием страховых компаний, представителей Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Управления судебного департамента по Московской области. Анализируя указанный участок работы, Совет судей сталкивался с проблемами, носящими организационный характер. Это прежде всего несвоевременность представления заявок судей на санаторно-курортное лечение, а также отказ без уважительных причин от уже выделенных путевок, что значительно затрудняет их последующее перераспределение. В 2009 г. медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение судей и членов их семей осуществлялось через страховую компанию «МАКС». Совет судей должен анализировать ее деятельность, учитывая имеющиеся нарекания со стороны судей на качество представляемого лечения и уровень обслуживания <17>. ——————————— <17> См.: Российская юстиция. 2009. N 1.
Судьи зачастую не имеют достаточной информации о возможностях медицинского обслуживания. Так, по данным Ю. А. Навалихиной, 29% судей не были осведомлены о возможности получения дорогостоящей медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Указом Президента РФ от 26 сентября 1992 г. N 1137 «О мерах по развитию здравоохранения в Российской Федерации». Важной составляющей медицинского обеспечения является возмещение судьям расходов на приобретение лекарств. Однако проблемой правового регулирования здесь является то, что механизм и денежные нормативы возмещения судье расходов на приобретение лекарственных средств недостаточно полно раскрыты в Законе о статусе судей. Возвращаясь к обязательному медицинскому страхованию, следует отметить такие недостатки, как длительное оформление оперативного лечения, отказы в оплате уже предоставленного лечения, заключение договоров с лечебными учреждениями, расположенными вдалеке от места жительства и работы судей. Такая ситуация сложилась из-за отсутствия надлежащего контроля со стороны государства, который осуществляется в том числе и через издание нормативно-правовых актов (правовое регулирование). Право судей на медицинское обеспечение не ограничивается только амбулаторным и стационарным лечением, компенсацией расходов за лекарственные средства, но также включает в себя и санаторно-курортное лечение. В этой сфере, кроме уже названных нормативно-правовых актов, действуют Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», федеральные законы о бюджете Фонда социального страхования РФ и другие акты. Согласно п. 5 ст. 19 Закона о статусе судей санаторно-курортное лечение судьи и его семьи оплачивается за счет средств федерального бюджета. Принципиальное значение имеет то, что это право сохраняется за судьей и после его отставки или ухода на пенсию. При этом следует учитывать, что согласно п. 6 ст. 15 вышеуказанного Закона судья считается пребывающим в отставке до тех пор, пока соблюдает требования, предусмотренные п. 3 ст. 3 Закона о статусе судей, сохраняет гражданство Российской Федерации и не допускает поступков, порочащих его и тем самым умаляющих авторитет судебной власти. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» на мировых судей и членов их семей распространяются гарантии социальной защиты, установленные Законом РФ о статусе судей. Таким образом, право на санаторно-курортное лечение за счет средств федерального бюджета имеют судьи федеральных судов общей юрисдикции, мировые судьи, члены их семей (супруг, супруга, несовершеннолетние дети), а также судьи, пребывающие в отставке. Санаторно-курортные путевки для судей федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, членов их семей и судей в отставке приобретаются: верховными судами республик, краевыми и областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов, управлениями (отделами) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации за счет средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета; Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации через страховые компании в соответствии с договором добровольного медицинского страхования (из расчета 13% от общего числа застрахованных). Данный способ приобретения санаторно-курортных путевок осуществляется дополнительно и является расширением программы медицинского обслуживания судей федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, членов их семей, судей, пребывающих в отставке, которая финансируется централизованно Судебным департаментом. В правовом регулировании медицинского обеспечения судей имеются пробелы. Так, стоимость проживания в здравницах судей и членов их семей законодательно не урегулирована. При закупке путевок на санаторно-курортное лечение следует исходить из доведенных лимитов финансирования на соответствующий финансовый год. Следствием недостаточного финансирования является низкий уровень медицинского обслуживания при отсутствии у судей возможности доплатить за предоставление путевки на лучших условиях. Так, например, произведенные за наличный расчет расходы, связанные с получением дополнительных медицинских услуг, не указанных в приложении к путевке и не входящих в стоимость лечения, судьям не компенсируются ввиду ограниченного бюджетного финансирования. Судьям выплачивается компенсация за неиспользованное санаторно-курортное лечение, однако размер этой компенсации не определен. Целесообразно было бы установить норматив компенсации, выплачиваемой судье. До настоящего времени законодательно не установлен порядок медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей, соответствующий высокому статусу судьи. В системе судов общей юрисдикции нет ведомственных медицинских и реабилитационно-восстановительных учреждений. В связи с этим за прошедшие годы работа в этом направлении осуществлялась Судебным департаментом на основании государственного контракта со страховыми компаниями по программе добровольного медицинского страхования, что позволяет осуществлять предоставление медицинских услуг через широкую сеть разнопрофильных медицинских учреждений. Выбор медицинских учреждений осуществляется по согласованию с органами судейского сообщества. В 2005 г. впервые увеличен в два раза объем бюджетных средств, направляемых в верховные суды республик и равные им суды, территориальные органы Судебного департамента на приобретение санаторно-курортных путевок для судей и членов их семей. Вместе с тем существенное удорожание стоимости санаторно-курортных путевок повлекло за собой сокращение количества приобретаемых путевок. В связи с этим распределение путевок на санаторно-курортное лечение судей и членов их семей осуществляется Советами судей субъектов Российской Федерации с учетом выделенного на регион бюджетного финансирования <18>. ——————————— <18> См.: Отчет генерального директора Судебного департамента А. В. Гусева VII Всероссийскому съезду судей о деятельности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2005 — 2008 годах.
Проектом федерального бюджета на 2009 — 2011 гг. средства на обеспечение санаторно-курортного лечения судей и членов их семей также увеличены. Для судей предусмотрено как обязательное, так и добровольное медицинское страхование. По направлению добровольного медицинского страхования следует отметить отсутствие какой-либо единой программы добровольного медицинского страхования и отсутствие вследствие этого неизменного перечня медицинских услуг и, соответственно, стандарта их качества. Одна из проблем правового регулирования медицинского обеспечения судей заключается в том, что программы обязательного медицинского страхования разрабатываются и утверждаются отдельно в каждом регионе, поскольку финансовые возможности субъектов различаются по ассигнованиям, выделяемым на эти программы. Следовательно, территориальные программы ОМС различаются по качеству и объему предоставляемых услуг. Отсюда — неравенство судей в возможностях и по условиям получения медицинской помощи. Выходом из такого положения было бы централизованное финансирование из средств федерального бюджета. Изучение вопроса медицинского обеспечения судей и его правового регулирования позволило сделать вывод, что недостатки нормативно-правовых актов, правоприменительной практики препятствуют совершенствованию обязательного медицинского страхования, которое, в свою очередь, является гарантией высокой производительности труда судей.
Библиографический список
Отчет генерального директора Судебного департамента VII Всероссийскому съезду судей о деятельности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2005 — 2008 годах. Ермошин Г. Т. Гарантии независимости судьи — носителя государственной власти. Социально-правовые аспекты // Российский судья. 2005. N 5. Корнеева Ю. С. Социальная защита судей в Российской Федерации в сфере труда и социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. Корнеева Ю. С. Становление и развитие социальной защиты судей в Российской Федерации // Право и правосудие. 2005. Международно-правовые стандарты социального обеспечения / Сост. В. И. Лафитский. М., 2008. Комментарий к законодательству о судебной системе Российской Федерации / Под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003. Миронова Т. К. Основные права человека в Конституции и международно-правовых нормах // Гражданин и право. 2006. N 4. Навалихина Ю. А. Эффективность гарантий социальной защиты судей в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. Сидоренко Ю. И. Отчетный доклад Совета судей РФ VII Всероссийскому съезду судей // Российская юстиция. 2009. N 1. Юдин В. П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. Казань, 1995.
