НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
И. В. ХРИСТИНИЧ
Христинич Ирина Валерьевна, старший помощник прокурора Центрального административного округа г. Краснодара, младший советник юстиции.
В материале повествуется о проведенных органами прокуратуры проверках соблюдения в культурно-досуговых учреждениях и развлекательных заведениях законодательства о пожарной безопасности, которые свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности в этой сфере правоотношений, наличии многочисленных нарушений в деятельности не только хозяйствующих субъектов, но и органов контроля.
Ключевые слова: пожарная безопасность; контроль; временный запрет деятельности; представление прокурора.
Supervision over implementation of laws on fire safety I. V. Khristinich
The article describes check-ups performed by prosecutorial authorities verifying the compliance of fire safety legislation in culture institutions and leisure and entertainment facilities revealing a poor state of legality in this sphere of legal relations, existing numerous violations in the work of both economic entities and control bodies.
Key words: fire safety; control; temporary ban of activities; recommendation of a public prosecutor.
Неудовлетворительное состояние законности и неадекватность государственного контроля выявлены органами прокуратуры в ходе масштабных проверок исполнения законодательства о пожарной безопасности в культурно-досуговых учреждениях и развлекательных заведениях в декабре 2009 г. после трагических событий в Перми в ночном клубе «Хромая лошадь». Результаты проведенных органами прокуратуры проверок в ночных клубах, барах, кафе, ресторанах, домах культуры и других местах массового пребывания людей свидетельствовали о повсеместных нарушениях, допускаемых субъектами предпринимательства, и коррупционном бездействии контролирующих органов. Проверкой, проведенной органами прокуратуры Краснодарского края, выявлено свыше 5 тыс. нарушений закона, что стало следствием ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами ГУ МЧС России по Краснодарскому краю и его территориальных отделов. Вопреки требованиям ст. ст. 4, 6 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности», п. 5 Положения о Федеральной противопожарной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г., органы государственного пожарного надзора не в полном объеме реализовывали предоставленные законом полномочия, не принимали достаточные, своевременные и адекватные меры по реальному устранению нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности. Основной проблемой, возникшей на первоначальном этапе проверочных мероприятий, стало то, что у органов контроля не было единого перечня развлекательных и культурно-досуговых учреждений. Согласно п. 8.4 Административного регламента Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Приказом МЧС РФ от 1 октября 2007 г. в редакции, действовавшей на момент проведения рассматриваемой проверки, территориальные отделы органов ГПН ГУ МЧС России по субъектам Федерации обязаны вести учет объектов надзора. В соответствии с требованиями п. 81 Административного регламента на каждый объект надзора в течение десяти дней с момента получения информации о новом объекте формируется контрольно-наблюдательное дело, которое содержит распоряжение (приказы), акты проверок со всеми приложениями, копии актов принятых мер реагирования, оригиналы или копии других документов по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов надзора за последние пять лет. Вместе с тем в органах государственного пожарного надзора на многие объекты надзора контрольно-наблюдательные дела были заведены лишь после начатых прокуратурой проверочных мероприятий. Учитывая сложившуюся ситуацию, перечень объектов проверки формировался органами прокуратуры на основании анализа информации, поступающей из контролирующих органов, органов местного самоуправления, СМИ (в том числе сети Интернет, рекламных газет). Всего органы прокуратуры края в декабре 2009 г. проверили свыше 1300 культурно-досуговых учреждений и развлекательных заведений с массовым пребыванием людей и установили, что более 80% из них работают с нарушениями требований законодательства о пожарной безопасности. С целью реального устранения выявленных нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, их предупреждения и оптимизации надзорной деятельности прокуратура Краснодарского края инициировала ведение органами Государственного пожарного надзора реестров хозяйствующих субъектов, допустивших нарушения ППБ, и объектов, деятельность которых приостановлена. В этом списке нарушителей отражены такие сведения, как: наименование и реквизиты объекта, даты проверок, выявленные нарушения законодательства о пожарной безопасности, принятые меры реагирования (в том числе принятые прокурорами). Указанные сведения облегчают работу по надзору за исполнением требований законодательства в части проведения внеплановых проверок ОГПН, своевременного выполнения предписаний, недопущения случаев необоснованного продления их сроков. Реестры периодически корректируются и сверяются через территориальные ОГПН, что позволяет анализировать состояние законности в этой сфере правоотношений. Ведение таких реестров соответствует требованиям п. 80 Административного регламента, в соответствии с которым в каждом органе государственного пожарного надзора предусматривается ведение журнала учета объектов надзора, контрольно-наблюдательных дел по объектам надзора, журнала учета мероприятий по надзору и допускается ведение журналов в электронном виде. В настоящее время Приказом МЧС РФ от 22 марта 2010 г. внесены изменения и дополнения в Административный регламент, подтверждающие обязанность органов ГПН вести учет объектов надзора (п. 26), ежегодно корректировать журнал учета объектов (п. 27), запрашивать сведения об объектах (п. 24), что свидетельствует о законодательном урегулировании проблемы учета объектов, в том числе с массовым пребыванием людей. Нельзя не отметить, что зачастую выявленные в ходе проверок нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности свидетельствовали о возможных коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц ОГПН. Так, вопреки требованиям законодательства, при осуществлении поднадзорными объектами деятельности более трех лет соответствующие проверки сотрудники ОГПН не проводили. Заключения о соответствии объектов, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, требованиям пожарной безопасности, предусмотренные подп. 6 п. 1 ст. 19 ФЗ от 22 ноября 1995 г. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», выдавались необоснованно. В ходе проверки выявлены хозяйствующие субъекты, которые осуществляли деятельность на основании необоснованных положительных заключений о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности. Так, в сентябре 2009 г. ОГПН г. Краснодара УГПН ГУ МЧС РФ по Краснодарскому краю выдано положительное заключение о соответствии объекта соискателя лицензии (ресторана) требованиям пожарной безопасности. Спустя три месяца в ходе проверки органы прокуратуры выявили грубейшие нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности при эксплуатации ресторана, послужившие основанием для приостановления его деятельности в судебном порядке. Выявленное нарушение в деятельности сотрудников государственного пожарного надзора послужило основанием для аналогичных проверок исполнения законодательства при выдаче заключений и получении на их основании лицензий. Согласно подп. 18 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. «О федеральной противопожарной службе», эта служба участвует в организации работ по лицензированию видов деятельности в пределах своей компетенции. Административным регламентом предусмотрено, что мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в п. 6 Административного регламента, в орган ГПН о проведении в его отношении мероприятий по надзору. Выдача сотрудниками ОГПН заключения о соответствии объекта осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции требованиям пожарной безопасности должна свидетельствовать о безусловном отсутствии нарушений требований пожарной безопасности. Однако результаты проверки показали, что выдача положительных заключений в большинстве случаев необоснованна, что ставит под сомнение легальность последующей реализации алкогольной продукции. Повсеместно выявлены факты неосуществления контроля за исполнением выданных предписаний и внеплановых проверок по истечении срока устранения нарушений, некачественное проведение проверок, непринятие должных мер по эффективному устранению нарушений. Прокуроры выявили факты, когда в актах проверок по результатам мероприятий по контролю за исполнением выданных предписаний указывались не соответствующие действительности сведения об устранении нарушений. Неадекватность принятых мер административного воздействия, необоснованное освобождение от ответственности виновных лиц, недостаточность мер по приостановлению деятельности правонарушителей — эти и другие нарушения послужили основанием для внесения органами прокуратуры 34 представлений в адрес органов ГУ МЧС России по Краснодарскому краю. По результатам их рассмотрения привлечено к ответственности 81 должностное лицо, в том числе 6 уволено. В некоторых случаях прокуроры установили нарушения в деятельности органов местного самоуправления, выразившиеся в бездействии, недостаточном финансировании мероприятий в рассматриваемой сфере и эксплуатации муниципального имущества без соблюдения правил пожарной безопасности. Так, Ейской межрайонной прокуратурой при проверке городского дворца культуры — основного места проведения общегородских массовых мероприятий — установлено, что пространство над зрительным залом не оборудовано автоматической установкой пожаротушения, горючие материалы не обработаны огнезащитными средствами, в связи с чем в отношении юридического лица возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, в районный суд направлено заявление об обязании администрации муниципального образования городское поселение Ейского района и муниципального учреждения «ЕГЦНК «Городской дворец культуры» принять меры к устранению нарушений. Прокуратура Щербиновского района внесла 7 представлений главам сельских поселений об устранении нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности, выявленных в муниципальных домах культуры. В связи с недостаточным финансированием противопожарных мероприятий в муниципальных учреждениях культуры прокурор Белоглиненского района обратился в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций сельских поселений. Прокуратура Красноармейского района опротестовала постановление главы Трудобеликовского сельского поселения от 3 сентября 2009 г. «Об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов». Прокурор сделал вывод, что нормативный акт, содержащий требования пожарной безопасности, противоречит действующему законодательству, поскольку принят с превышением пределов полномочий, предоставленных органу местного самоуправления. Протест удовлетворен. Таким образом, в ходе проверки применялись меры прокурорского реагирования. Наиболее эффективным средством по устранению нарушений закона стало возбуждение прокурорами дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП с требованием об административном приостановлении деятельности юридических лиц и предъявлении исковых заявлений к правонарушителям о запрещении деятельности. Анализ материалов проверок, ранее проведенных инспекторами ОГПН, показал, что лишь в 25% случаев они ставили вопрос о наложении административного взыскания на юридических лиц. Вопреки требованиям ч. 1 ст. 1.4 и ч. ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП при выявлении однотипных нарушений ППБ в одних случаях на виновных лиц инспекторы налагали штрафы, а в других дела направляли в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности. Компенсируя бездействие органов ГПН, органы прокуратуры активно использовали полномочия, предусмотренные ст. ст. 25.11 и 28.4 КоАП, по вынесению постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, санкцией которой помимо прочего предусмотрено приостановление деятельности юридических лиц. Мнение прокурора, как правило, учитывалось судьями в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях и имело решающее значение для административного приостановления деятельности объектов. В то же время, как показали результаты проверки, у органов контроля больше полномочий по принятию незамедлительных мер административного характера к правонарушителям. В практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой — временным запретом деятельности. Временный запрет может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. Поскольку выявленные существенные нарушения требований пожарной безопасности угрожают жизни или здоровью людей, то применение ч. 1 ст. 27.16 КоАП в ходе проверки соблюдения законодательства о пожарной безопасности вполне оправданно и обоснованно. В то же время в отличие от административного приостановления деятельности временный запрет в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП — только мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Временный запрет деятельности не требует судебного решения и осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении. Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица. Таким образом, протокол о временном запрете деятельности — это самостоятельный процессуальный документ, влекущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на срок, не превышающий пяти суток. Этот срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП). Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Однако эта процедура увеличит и усложнит процедуру рассмотрения вопроса о временном запрете деятельности, так как окончательное решение о приостановлении деятельности выносит суд. Вместе с тем прокурор наделен достаточными полномочиями по защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований в порядке гражданского судопроизводства. Пожарная безопасность, как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства, вполне обоснованно может быть основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированного поддержания исковых требований в суде в порядке ст. 45 ГПК. Органы контроля лишены такого права. Так, прокурор города Сочи по результатам проверки ООО «М» выявил многочисленные нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в РФ, утвержденными Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. В исковом заявлении к ООО «М» прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем и, согласно ст. 1065 ГК, такая деятельность должна быть приостановлена. Со ссылкой на ст. 1065 ГК прокуроры других районов направляли в суды исковые заявления в порядке ст. 45 ГПК также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица. Согласно ст. 1065 ГК опасность причинения вреда в будущем — основание для предъявления иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение этой меры гражданской ответственности. Поэтому, ссылаясь на ст. 1065 ГК, правильней требовать в судебном порядке запрещения деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельности решать в административном порядке. Всего органы прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 г. внесли 532 представления, направили в суд 221 заявление, возбудили 1313 дел об административных правонарушениях (из них 475 направлено в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов), объявили 356 предостережений, в следственные органы направили 3 материала в порядке ст. 37 УПК. Комплексное использование средств прокурорского реагирования способствовало укреплению законности в сфере обеспечения пожарной безопасности, исключению пожаров в новогодние праздничные дни, активизации деятельности ОГПН. На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшемся 10 марта 2010 г., глава государства в своем выступлении отметил, что «события в Перми — тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы такого рода контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок» <1>. ——————————— <1> Выступление Президента РФ 10 марта 2010 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ // http:// www. krem-lin. ru/ news\7003.
На это направление надзора как на приоритетное указал в своем выступлении Генеральный прокурор РФ, подчеркнув, что основная задача прокуратуры «заставить органы контроля, муниципальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений» <2>. ——————————— <2> Доклад Генерального прокурора РФ 10 марта 2010 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ // http:// gen-proc. gov. ru/ files/ doc0064.doc.
Безусловно, положительную оценку с позиции организации надзора заслуживает изменение в 2010 г. статистического отчета по форме «П», предусматривающего сегодня формирование показателей по надзорной деятельности прокурора в сфере обеспечения пожарной безопасности отдельной строкой.
