(Хатаева М. А.) («Административное право», 2011, N 4)
ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ИЗБЫТОЧНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА БИЗНЕС
М. А. ХАТАЕВА
Хатаева Мадина Ахметовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела международного частного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В статье определяются основные направления по снижению избыточного административного воздействия на бизнес, а также даются рекомендации по их преодолению в будущем.
Ключевые слова: административное регулирование, административные барьеры, предпринимательская деятельность, бизнес.
In article are defined the basic directions on decrease in superfluous administrative in fluence on business, and also recommendations about creation of obstacles in a way of their overcoming in the future.
В настоящее время одной из наиболее острых проблем в реализации экономической политики государства в отношении малого и среднего бизнеса является избыточное административное регулирование их деятельности. Данная проблема в последнее время стала предметом многочисленных обсуждений: круглых столов и научно-практических конференций. Об этом, в частности, свидетельствует выступление Президента Российской Федерации в марте 2011 года на 22-ом заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, в котором он обозначил существование значительных проблем, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности. Они выражаются в многочисленных фактах необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица истребуют не предусмотренную законом документацию, неправомерно понуждают к получению различного рода разрешений, оплате мероприятий по контролю, совершению других действий, не основанных на действующем законодательстве. Грубо нарушается порядок назначения и проведения контрольных мероприятий, создаются условия для недобросовестной конкуренции. Имеют место административные барьеры, возникающие при получении права на ведение предпринимательской деятельности, как то: регистрация, лицензирование, сертификация и стандартизация. Кроме того, перед предпринимателями возникают проблемы, связанные с получением допуска товаров (услуг) на рынок: сложность и дороговизна проведения сертификации, маркирования, паспортизации, технической экспертизы и идентификации товаров и т. п. Учитывая важную роль бизнеса в развитии экономики страны, государственная политика в рассматриваемой области должна быть направлена на обеспечение благоприятных условий для ведения бизнеса, а именно — на сокращение избыточного административного воздействия. Сокращение избыточных административных ограничений предпринимательской деятельности предусмотрено рядом нормативных правовых документов. В 2001 году были приняты следующие Федеральные законы, целью которых являлось, в частности, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности: от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <1> (далее — Закон N 128-ФЗ); от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <2>; от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <3>, который в последующем утратил свою силу в связи с принятием Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <4> (далее — Закон N 294-ФЗ). ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430. <2> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431. <3> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436. <4> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Указ Президента Российской Федерации от 26.09.1998 N 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» <5> определил следующие основные задачи при проведении государственной политики развития предпринимательства в стране: сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности; уменьшение государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. ——————————— <5> СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3148.
Предполагалось, что реализация перечисленных нормативных актов позволит упростить порядок регистрации, сократить перечень лицензируемых видов деятельности, унифицировать административные процедуры, минимизировать количество контролирующих органов, упростить порядок и формы отчетности, передачу в собственность зданий и земельных участков предприятиям, ввести уведомительный порядок регистрации и т. п. Однако указанные законы не сумели полностью решить поставленные задачи. Радикально сократить число лицензируемых видов деятельности, доведя их до нескольких десятков, удовлетворяющих понятным критериям, не удалось. В списке осталось свыше ста десяти видов деятельности, не обеспечена универсальность процедуры лицензионного контроля, целый ряд (свыше 15) лицензируемых видов деятельности остался неформализованным, некоторые из подлежащих лицензированию видов деятельности остались трудноотслеживаемыми. Аналогичные проблемы характерны и для Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Четырнадцать видов проверок остались вне рамок закона <6>. ——————————— <6> См. подробнее: Истомина Л. А., Германович Г. В., Пятинкин С. Ф. и др. Малое предпринимательство: как снизить административные барьеры? Зарубежный опыт. Мн.: Тесей, 2003. С. 19.
На упрощение ведения предпринимательской деятельности в целом направлен Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» <7>, заменивший ранее действующий Федеральный закон от 14.06.1995 N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» <8>, выступающий основой при принятии субъектами Российской Федерации региональных нормативных актов по вопросам малого бизнеса, не являясь, однако, достаточной и бесспорной правовой базой для поддержки малого бизнеса по целому ряду причин <9>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006. <8> СЗ РФ. 1995. N 25. Ст. 2343. <9> См., например: Правовые проблемы малого предпринимательства / Под ред. Г. М. Гандилова. М., 2001. С. 22; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. О. М. Олейник. М., 1999. Т. 1. С. 22; Предпринимательское право Российской Федерации / Под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003. С. 22; Предприниматель / Под ред. Ю. С. Черкинского. М., 1996. С. 50, 51.
Указ Президента РФ от 15.05.2008 N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» <10> направлен на ликвидацию административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь, в сфере малого и среднего предпринимательства <11>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293. <11> В целях реализации Указа Президента Российской Федерации N 797 на уровне субъектов РФ изданы: Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 01.07.2008 N 99 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»; распоряжение правительства Астраханской области от 02.07.2008 N 302-пр «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 N 797»; Постановление администрации Ростовской области от 21.08.2008 N 423 «О внесении изменений в Постановление главы администрации Ростовской области от 24.09.1999 N 349»; Приказ Министерства экономического развития и торговли Кабардино-Балкарской Республики от 16.06.2008 N 84 «О внесении изменений в Приказ Министерства экономического развития и торговли Кабардино-Балкарской Республики от 24 июля 2007 г. N 10 и о признании утратившими силу Приказа Министерства экономического развития и торговли Кабардино-Балкарской Республики от 1 ноября 2006 г. N 109»; и др.
Продолжая предпринимать попытки ограничения административного воздействия на бизнес, Правительство Российской Федерации приняло еще ряд нормативных правовых актов, посвященных регламентации стратегических направлений проводимых в стране реформ. Среди них: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. <12>; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <13>. ——————————— <12> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. <13> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Анализ указанных Концепций позволяет сделать вывод о целенаправленном стремлении к снижению административных барьеров, уменьшению давления на бизнес при осуществлении контроля и надзора, в том числе путем нормотворчества <14>. ——————————— <14> Цирин А. М. Курс на минимизацию проверок малого бизнеса, обозначенный Президентом, носит какой-то кулуарный характер // Административное право. N 4. 2009; СПС «КонсультантПлюс».
Важным результатом этих лет стало принятие Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым впервые на законодательном уровне были заложены основы для реализации главных мероприятий административной реформы. В конце 2010 года истек срок действия Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах. Следует отметить, что в рамках реализации указанных Концепций за последние годы удалось осуществить ряд законодательных мер, направленных на сокращение административной нагрузки на бизнес. В частности, были усовершенствованы механизмы лицензирования и аккредитации, внедрены институты саморегулирования и уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, оптимизировано осуществление контрольных функций и предоставление государственных услуг, а также ряд иных мер. Вместе с тем, результаты реализации Концепции административной реформы показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления. С учетом этого Министерством экономического развития Российской Федерации разрабатывается проект Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы. Проектом Концепции предусмотрено решение следующих задач: 1) реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышение доступности государственных и муниципальных услуг; 2) оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; 3) проведение комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений, а также совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных отраслях; 4) развитие механизмов, обратной связи с бизнесом и гражданским обществом, направленных на управление процессом реализации Концепции. Следует отметить, что в целях реализации общесистемных мер снижения административных барьеров представляется целесообразной подготовка не только федеральной, но и региональных концепций с учетом специфики ситуации в отдельных субъектах Российской Федерации. Для реализации стратегии дебюрократизации экономики и снятия избыточных административных барьеров требуется законодательное закрепление мер, которые позволили бы не просто избавиться от существующих административных барьеров, но и создали бы эффективные препятствия на пути их появления в будущем. В связи с этим представляется целесообразным активизировать работу по реализации общесистемных мер снижения административных барьеров по следующим направлениям. 1. Совершенствование информационных технологий в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. По оценке Организации экономического сотрудничества и развития внедрение информационных технологий позволяет существенно снизить уровень административных барьеров. Так, во Франции Комиссия по упрощению административных процедур (COSA) с 1998 года обеспечивает действие общенациональной программы по оказанию публичных услуг через Интернет. К октябрю 2000 года в открытом интернет-доступе были размещены 1000 из 1600 существующих административных форм, анкет, образцов заявлений и т. д., а к 2006 году практически все они стали доступными для граждан и организаций. Столь же широко обеспечивается Интернет-доступ к административным документам и в других странах, что позволяет не только снизить административные барьеры, но и существенно сократить административные расходы. Например, в Корее экономия государственных средств от внедрения информационных технологий составляет около 100 млн. долл. в год. При этом создаются как объединенные, так и специализированные порталы. В США объединенный правительственный портал позволяет войти на любой из сайтов федеральных органов и бесплатно получить любую информацию, которая может иметь отношение к осуществлению предпринимательской деятельности. В Дании правительственный интернет-портал содержит пособия для предпринимателей с подробным изложением существующих административных правил и требований, обязательных к исполнению при осуществлении предпринимательской деятельности. Следующая форма использования информационных технологий — направление отчетов, справок, иных документов, которые предприниматели должны представлять контролирующим органам. В Голландии Налоговое ведомство, Служба социального обеспечения и Национальная служба статистики разработали единые стандарты отчетной документации о деятельности коммерческих предприятий. Кроме того, в этой стране завершилось создание единой системы обмена информации между коммерческими предприятиями и административными органами. Это позволит существенно сократить (до 50%) уровень существующих административных барьеров. В большей части развитых стран завершаются программы по созданию единых интернет-реестров коммерческих предприятий. В Австралии создан Австралийский реестр бизнеса, который основан на использовании единых идентификационных номеров коммерческих организаций во всех правительственных учреждениях. Во многих зарубежных странах через Интернет осуществляется заключение контрактов на поставку государственным органам товаров и услуг. В Италии, например, создана централизованная система государственных закупок (Consip S. p.A.), действующая в рамках Министерства экономики и финансов. Аналогичная система действует в Бельгии, Канаде и ряде других государств. Сегодня в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и телекоммуникационных технологий <15>. ——————————— <15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
Многими органами государственной власти созданы интернет-сайты, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. Вместе с тем, на созданных в сети Интернет-сайтах органов государственной власти практически не осуществляется оперативное информационное обновление и не содержатся необходимые сведения о порядке и условиях получения государственных услуг, что также затрудняет взаимодействие граждан с органами государственной власти. При этом недостаточными темпами развиваются инфраструктура публичного (общественного) доступа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения. Представляется, что технологическая модернизация способна повлиять на повышение эффективности государственного управления посредством исключения многих негативных факторов, наиболее угрожающим из которых является масштабная коррупция. С внедрением инновационных технологий становятся возможными деперсонализация взаимодействия публичных служащих с гражданами и организациями, обеспечение документационного обмена, не требующего личного участия граждан, прозрачность принятия управленческих решений. С другой стороны, повышается комфортность служебной деятельности самих публичных служащих, облегчаются оценка ее результативности и контроль надлежащего исполнения служебных обязанностей. 2. Совершенствование разрешительных режимов. Режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом. Правоприменительной практикой выявлен ряд недостатков действующей системы лицензирования: проблемы с отнесением видов деятельности к лицензируемым; превышение должностных полномочий при осуществлении лицензирования; установление необходимости получения дополнительных по отношению к лицензии разрешительных документов в отношении лицензируемого вида деятельности для допуска юридического лица и индивидуального предпринимателя к осуществлению предпринимательской деятельности; необоснованная сложность процедур, во многом избыточный характер лицензирования, сложности при продлении лицензий. В целях снижения излишних административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие отдельных видов предпринимательства представляется необходимым установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и унифицированного порядка лицензирования. Кроме того, должны быть утверждены исчерпывающие перечни работ (услуг), составляющих конкретные виды деятельности, а также закрытые перечни документов, представление которых необходимо для получения лицензии. В некоторых сферах деятельности возможен переход к иным формам регулирования (уведомительный порядок получения права осуществления предпринимательской деятельности, саморегулирование). Попытки сокращения лицензируемых видов деятельности уже предпринимались. В частности, осуществлена поэтапная отмена лицензирования в таких видах деятельности, как: деятельность кредитных организаций; деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевая деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальная деятельность; страховая деятельность; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; приобретение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности лицами, обладающими правами на такое использование в силу федерального закона или договора; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; образовательная деятельность и др. <16>. ——————————— <16> См., например: абзац 17 раздела 1 «Введение» Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 — 2010 годы; ст. 10 Федерального закона от 08.11.2007 N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности»; ст. 9 Федерального закона от 22.12.2008 N 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности»; Федеральный закон от 22.07.2008 N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.12.2007 N 334-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; и т. д.
Вот уже несколько лет развитие законодательства двигалось по пути сокращения государственного контроля за деятельностью профессиональных участков строительного комплекса путем замены системы государственного лицензирования в области проектирования и строительства системой корпоративного контроля (самоконтроля), который должен обеспечиваться саморегулируемыми организациями. Начиная с 2007 года, предпринимались попытки исключить из перечня лицензируемых видов деятельности проектирование и строительство зданий, а также инженерные изыскания, в связи с чем было внесено множество изменений в п. 1 ст. 17 Закона N 128-ФЗ. С 1 января 2010 года вступили в силу положения Федерального закона Российской Федерации от 22.07.2008 N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <17>. Так, в согласно ст. 3 указанного Федерального закона отменено лицензирование следующих видов деятельности: проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. А с 1 января 2009 года прекращено предоставление лицензий на осуществление указанных видов деятельности <18>. ——————————— <17> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604. <18> Письмо Минрегиона РФ от 23.01.2009 N 1412-СМ/08 «Об отмене лицензирования и введении саморегулирования в строительстве» // СПС «КонсультантПлюс».
С учетом результатов мониторинга влияния мер государственного регулирования (в сфере лицензирования) на развитие предпринимательства разрабатываются иные нормативные правовые акты. Так, проходят согласования проекты нормативных правовых актов, предусматривающие дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. Среди них целесообразно отметить проект Федерального закона N 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности» <19>, предлагающий отменить лицензирование следующих видов деятельности с одновременным введением уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности: по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, по производству и реализации специального игрового оборудования, по обеспечению авиационной безопасности, по изготовлению и ремонту средств измерений, по экспонированию и коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию, деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), медицинской и фармацевтической деятельности. ——————————— <19> СПС «КонсультантПлюс».
Наименования многих видов деятельности, лицензирование которых сохраняется, предлагается скорректировать с целью объединения ряда ранее самостоятельно лицензируемых видов деятельности в один, более общий вид экономической деятельности. Кроме того, законопроектом предлагается введение бессрочного действия лицензий, перевод государственных услуг по лицензированию в электронную форму. Отмена лицензирования отдельных видов деятельности предполагает использование более мягких и эффективных механизмов регулирования того или иного вида деятельности. В этих целях применяется институт аккредитации. Введение такого административно-правового режима, как аккредитация, вызвано тем, что отдельные государственные функции с целью «разгрузки» органов исполнительной власти могут быть переданы учреждениям, способным выполнять некоторые государственные полномочия <20>. ——————————— <20> Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005. С. 116.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. N 1760-р утверждена Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации (далее — Концепция по аккредитации). Принят Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 «О единой национальной системе аккредитации». Следует отметить, что вплоть до настоящего времени единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, фактически отсутствовала. Закрепление подхода к аккредитации как к универсальному инструменту обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия призвано обеспечить устранение дублирования между системами обязательной сертификации и привести к отказу от ведомственного принципа построения систем обязательной сертификации. В целях реализации Концепции единой национальной системы аккредитации необходимо обеспечить скорейшую реализацию нормативных и организационных мер, направленных на создание национального органа по аккредитации, а также на передачу ему полномочий иных федеральных органов исполнительной власти по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. В целях снижения бремени избыточного административного регулирования также представляется необходимым обеспечить внедрение и реализацию законодательного запрета на осуществление полномочий по аккредитации граждан и организаций органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по видам деятельности, государственное регулирование которых осуществляется на федеральном уровне. Необходимо дальнейшее совершенствование механизмов лицензирования и аккредитации, внедрения саморегулирования и расширения использования уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности. Особый акцент при этом должен быть сделан на конкретных механизмах преодоления административных барьеров, которые подтвердили свою эффективность в практике зарубежных государств. 3. Повышение доступности государственных и муниципальных услуг. Согласно разделу II Концепции административной реформы основной целью проведения административной реформы является повышение качества и доступности государственных услуг. В целях решения поставленной задачи предусмотрено создание многофункциональных центров (далее — МФЦ). Деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц. Это выражается в произвольном требовании представить документы, не предусмотренные соответствующим актом, в затягивании сроков действий по ним, в неправомерном отказе использовать легальные документы, в искажении их содержания, в создании ложных документов. Чаще всего это связано с коррупционным действиями служащих, вынуждающими граждан и юридических лиц к взяткам для совершения легальных служебных действий <21>. ——————————— <21> Правовые акты: антикоррупционный анализ: Научно-практическое пособие / И. С. Власов, А. А. Колесник, Т. О. Кошаева и др.; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010; СПС «КонсультантПлюс».
Создание МФЦ является существенным шагом на пути устранения административных барьеров и, как следствие, коррупционных проявлений <22>. ——————————— <22> В рамках первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31.07.2008 N Пр-1568) Правительству Российской Федерации поручено принять меры по созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.
Предоставление государственной или муниципальной услуги по принципу «одного окна» предполагает однократное обращение заявителя с соответствующим запросом в МФЦ, а последующее представление интересов заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также с иными организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также представление интересное органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями осуществляется МФЦ. Результаты работы МФЦ демонстрируют сокращение сроков получения государственных услуг, снижение межведомственной волокиты, достигается существенный антикоррупционный эффект за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников. Кроме того, МФЦ позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными Административными регламентами и заключенными между органами власти соглашениями <23>. ——————————— <23> Доклад Министра экономического развития Э. В. Набиуллиной на Заседании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации в рамках «Правительственного часа» с докладом «Снижение административных барьеров как фактор экономического роста» // http://www. parlcom. ru/index.
Принцип «одного окна» должен реализовываться МФЦ путем организации взаимодействия с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. В этой связи необходима существенная оптимизация государственных и муниципальных услуг, обеспечение межведомственного взаимодействия. Должно быть обеспечено выполнение единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ на всей территории Российской Федерации. Кроме того, перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, должны быть утверждены д ля государственных и муниципальных услуг соответственно на федеральном, региональном и местном уровнях. Важным при предоставлении государственных (муниципальных) услуг является упорядочивание взимания платы с заявителей с учетом необходимости выявления взимания платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами. 4. Необходимо продолжать работу по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора в Российской Федерации. Особый акцент при этом должен быть сделан на оптимизации процедур проведения мероприятий по контролю. Кроме того, целесообразно детализировать предмет проверки и субъектов проверки, а также формы мероприятий по контролю. В качестве одного из методов, позволяющих снизить избыточную активность органов государственного и муниципального контроля(надзора) в правоприменительной практике, применяется институт страхования гражданской ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако для того, чтобы такой институт стал полноценной заменой государственного контроля (надзора), необходимо развивать рынок страховых услуг. Вместе с тем страховые услуги не должны быть трудноосуществимыми для субъектов предпринимательской деятельности. Зависимость стоимости страховых выплат от состояния страхователя, от того, насколько конкретно он будет следовать страховым требованиям и обязательствам, могло бы стать действенным экономическим стимулом к соблюдению обязательных требований самим хозяйствующим субъектом. 5. Повышение эффективности законодательства является важной составляющей в решении проблем административных барьеров и оно может быть достигнуто только при умелом использовании новых юридических и экономических технологий. Они позволяют обеспечить высокое качество нормативных правовых актов, устойчивость правового регулирования; дают возможность систематически и планомерно воздействовать на правотворчество, не допуская и исправляя юридические ошибки, а также влиять на правоприменительную практику <24>. В качестве таких технологий выступают: оценка регулирующего воздействия, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и мониторинг правоприменения. Эти технологии активно развиваются и внедряются в практическую деятельность. ——————————— <24> Выступление Т. Я. Хабриевой на Третьей Международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» // Кичигин Н. В., Егорова Н. Е., Иванюк О. А. Третья Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» // Журнал Российского права. 2008. N 7; СПС «КонсультантПлюс».
На практике нередко правовое регулирование, призванное упорядочить регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности, установить «правило игры», наоборот, превращается в один из основных факторов, который препятствует эффективному экономическому росту бизнеса. В данном случае имеется в виду присущая российскому законодательству нестабильность, его постоянное, бессимптомное изменение, а также некритическое заимствование иностранных юридических конструкций. Это, в конечном счете, приводит к возложению на бизнес дополнительных издержек, необоснованному усложнению контрольных процедур, созданию новых административных барьеров, препятствующих экономической деятельности <25>. ——————————— <25> Доклад Министра экономического развития Э. С. Набиуллиной «Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2006 — 2010 годах. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011 — 2013 годах» // http:// www. economy. gov. ru/ minec/ press/ news/ doc20101203_04.
Эффективным способом решения проблем административных барьеров является разработка системы законодательных мер, направленных на выявление избыточных административных ограничений с помощью механизма оценки его регулирующего воздействия. В рамках правовых мер, направленных на предотвращение административного воздействия на бизнес, необходимо проведение полной инвентаризации нормативных правовых актов, применяющихся при осуществлении предпринимательской деятельности. Однако это очень сложный процесс. Следует отметить, что эффективнее выявлять избыточные административные ограничения до принятия нормативного акта, чем устранять их в последующем. Суть оценки регулирующего воздействия заключается в том, чтобы до принятия нормативного правового акта установить, были ли при его подготовке тщательно изучены все возможные последствия и риски ведения регулирования, рассчитаны ли все положительные и отрицательные эффекты от регулирования, а также соотнесены ли они с затратами для бюджета, издержками для субъектов хозяйственной деятельности и потребителей, а главное — существует ли причинно-следственная связь между осуществлением регулятивного воздействия и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предлагается. Следует заметить, что попытки использования данного метода в России уже предпринимались. В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 N 336 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Правительства Российской Федерации» <26> предусмотрено изменение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 <27> в части обязательного направления проектов нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, в Министерство экономического развития Российской Федерации на заключение об оценке регулирующего воздействия <28>. ——————————— <26> СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2602. <27> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895. <28> Приказом Минэкономразвития РФ от 31.08.2010 N 398 утверждено Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, в случаях, предусмотренных пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 N 260, а также проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных абзацем четвертым пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Реализация механизма оценки регулирующего воздействия представляется не вполне полной. Одной из причин тому является отсутствие системы учета мнения бизнес-сообщества при разработке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих сферу экономической деятельности. Следует отметить, что попытки законодательной и исполнительной власти решить вопросы излишних административных барьеров самостоятельно, не учитывая мнения предпринимателей, доказали свою неэффективность. В связи с этим важнейшим элементом процедуры оценки регулирующего воздействия должны являться публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности по предлагаемым инициативам в целях более точного определения рисков возникновения негативных эффектов от регулирования, а также расчета «издержек соблюдения», которые дополнительно возникают у указанных субъектов в связи с введением нового регулирования. Таким образом, оценку регулирующего воздействия необходимо осуществлять при активном взаимодействии с бизнес-сообществом, четко регламентировать процесс оценки и при разработке соответствующих методик использовать передовой зарубежный опыт. В целях оптимизации работы по устранению административных барьеров важным направлением является разработка методических рекомендаций по оценке избыточности административного регулирования предпринимательской деятельности. Такая методика должна содержать описание факторов и критериев избыточного регулирования. При разработке методики по оценке избыточности административного регулирования предпринимательской деятельности должен использоваться положительный зарубежный опыт. В частности, в качестве одного из критериев избыточности административного регулирования в рассматриваемой области может выступать оценка степени избыточности регулирования предпринимательской деятельности в России на основе анализа аналогичного регулирования за рубежом.
