(Зинина У. В.) («Информационное право», 2008, N 1)
О ПРОЕКТЕ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА СНГ «ОБ ИНТЕРНЕТЕ»
У. В. ЗИНИНА
Зинина У. В., кандидат юридических наук.
Комиссия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по информационной политике 29 января 2008 г. обсудила проект модельного закона «Об Интернете», разработанный региональной общественной организацией «Центр интернет-технологий» (РОЦИТ) и некоммерческим партнерством «Российская ассоциация электронных коммуникаций» (РАЭК) по заказу Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ. В течение последних лет интернет-сообществом было признано, что сеть Интернет сама по себе не является объектом права. Для этого достаточно рассмотреть основные отношения, возникающие при использовании сети Интернет с целью выявления их предметного основания. Подключение компьютера пользователя к сети связи провайдера осуществляется путем совершения нескольких юридически значимых действий, природа которых не является чем-то исключительным: покупка программного и аппаратного обеспечения (модем); аренда канала связи. На территории Российской Федерации услуги связи оказываются операторами связи пользователям на основании договора об оказании услуг связи, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством и правилами оказания услуг связи. Иначе говоря, используются договор купли-продажи, договор об оказании услуг связи, а также в определенной степени нормы об охране исключительных прав на предоставленное программное обеспечение. Данные отношения регулируются государством посредством соответствующих законов: Федерального закона N 126-ФЗ «О связи» <1>, Гражданского кодекса РФ. ——————————— <1> Российская газета. 2003. 10 июля.
В случае покупки какого-либо товара с использованием сети Интернет опять-таки применяются достаточно проработанные понятия: «договор купли-продажи», «право собственности на продаваемый товар», «переход права к новому собственнику» и т. д. Эти отношения также регулируются Гражданским кодексом РФ, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителя» <2> и т. п. ——————————— <2> Российская газета. 1992. 7 апр.
Вопросы распространения незаконной информации и ответственности за такое распространение решены в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <3> и законах, определяющих такую информацию (в частности, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»). Например, в соответствии с Законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационный посредник (интернет-провайдер) не несет гражданско-правовой ответственности за распространение информации, ограниченной к распространению или запрещенной, он оказывает услуги по хранению информации и обеспечению доступа к ней при условии, что лицо не могло знать о незаконности распространения информации. Соответственно, прекратить доступ к информации (удалить, заблокировать доступ), признанной судом экстремистской, — его прямая обязанность, так как после получения судебного решения он явным образом будет знать о незаконности такой информации. Иначе он сам будет нести ответственность за ее распространение в соответствии с законом. ——————————— <3> Российская газета. 2006. 29 июля.
Кроме того, Федеральный закон «О связи» обязывает интернет-провайдера (оператора связи) приостановить услуги связи в случае мотивированного постановления соответствующего органа. Защитой прав интеллектуальной собственности в сети Интернет (компьютерное пиратство) занимаются Гражданский кодекс (в частности, часть четвертая), Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях. Регистрация доменных имен и распределение IP-адресов осуществляется саморегулируемыми организациями в соответствии с мировой практикой и международными договорами. Полномочия Координационного центра национального домена сети Интернет как администратора домена. RU, коллегиально переданные саморегулируемыми организациями, подтверждены ICAN N, а также главой администрации связи Российской Федерации. Контроль за деятельностью Координационного центра со стороны государства осуществляет постоянный представитель Мининформсвязи России в Совете (высшем органе управления в соответствии с уставом центра). Что же касается отношений, которые появляются по поводу использования сети Интернет именно как информационно-телекоммуникационной сети связи, то, во-первых, они практически не носят правового характера, а относятся к сфере технических стандартов и регламентов. Во-вторых, в тех немногих случаях, когда то или иное правовое регулирование все же применяется, его предметом становятся опять-таки услуги, субъективные права и материальные объекты, принципиально не отличающиеся от аналогичных предметов регулирования, существовавших и до появления сети Интернет (например, организация спутниковых и волоконно-оптических каналов связи; право собственности на используемую компьютерную технику; деятельность платежных систем и т. д.). Все эти вопросы детально регламентированы соответствующими правовыми актами законодательства о связи. Таким образом, можно сказать, что все главные вопросы, возникающие при использовании сети Интернет, в настоящее время уже регулируются государством либо саморегулируемыми организациями в отдельных законах и иных правовых актах. Однако они несовершенны, что легко можно исправить точечными поправками, касающимися конкретных аспектов сетевых отношений. Например, дополнить понятийный аппарат сетевыми терминами, определить их соотношение с другими объектами права для важных правоотношений и т. п. Из сказанного выше вытекает, что представленный 29 января 2008 г. на Комиссии Совета Федерации по информационной политике проект модельного закона «Об Интернете» не имеет собственного предмета регулирования и при этом вторгается в сферу регулирования уже принятых модельных законов СНГ (и потенциально в действующие российские законы). Теория и философия права исходят из того, что право воздействует лишь на общественные отношения, так или иначе связанные с определенной предметной областью. Применительно к рассматриваемой теме правовые отношения возникают не столько по поводу самой сети Интернет, сколько по поводу тех объектов, которые тем или иным образом связаны с такой сетью. Сеть Интернет не создает каких-либо новых объектов и товаров, а лишь предоставляет возможности для их создания, размещения и реализации между пользователями (и операторами соответствующих услуг). При анализе юридической специфики общественных отношений, связанных с использованием сети Интернет, нельзя забывать и о том, что право — не единственный социальный регулятор, право — лишь одна из разновидностей социальных норм. Главное преимущество негосударственного нормотворчества: подобные нормы не нуждаются в процедуре признания их недействительными, поскольку их соблюдение осуществляется добровольно участниками, а время их жизни совпадает с коэффициентом их жизнеспособности. Норме следуют до тех пор, пока она успешно регулирует те или иные отношения, и перестают ей следовать, если экономическая ситуация делает норму непригодной. Что касается уже имеющихся нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих отношения, связанные с использованием сети Интернет, то их можно охарактеризовать следующим образом. Во-первых, ни в одной из стран мира нет всеобъемлющего (кодифицированного) законодательства по сети Интернет. Существующие нормативные акты регулируют различные частные аспекты функционирования Сети (деятельность интернет-провайдеров, борьба со спамом и т. п.). Во-вторых, нормы, которые можно было бы применить к отношениям по поводу сети Интернет, разбросаны по актам различных отраслей законодательства, включая законы об интеллектуальной собственности, а также нормативный массив телекоммуникационного права. В-третьих, имеет место множественность источников правовых норм, содержащихся в международно-правовых договорах, национальных законах, актах органов исполнительной власти, судебных решениях. Разработчики проекта модельного закона СНГ «Об Интернете» на заседании в Комиссии Совета Федерации по информационной политике сравнили отношения в сети Интернет с пирамидой, в верхней части которой находится веб-контент, в основании — кабели, сигналы и операторы связи, а середина — это собственно инфраструктура самой сети с его серверами, IP-адресами и др. Именно эту середину пирамиды намерены регулировать разработчики проекта модельного закона. Однако даже эту задачу авторы проекта не выполнили, так как конкретики в проекте мало. Понятийный аппарат состоит из шести понятий: «Интернет», «управление Интернетом», «доменное имя», «сайт», «оператор услуг Интернета» и «уполномоченный орган в области Интернета». Здесь стоит упомянуть, что определения «доменное имя» и «сайт» имплементированы в проект из итогового документа рабочей группы при Координационном центре национального домена сети Интернет по правовым аспектам доменных имен и интернет-сайтов <4>. Данные определения являются выражением единой позиции признанных экспертов по поводу данных объектов. Однако позиция членов рабочей группы была такова, что данные определения следует вносить в профильные законы, но не в отдельный закон «Об Интернете». ——————————— <4> Текст доступен по сетевому адресу: http://www. cctld. ru/ru/news/index. php? id20=118.
Кроме того, нужно учитывать следующее. Межпарламентская Ассамблея СНГ 18 ноября 2005 г. приняла Модельный закон «Об информатизации, информации и защите информации» <5>, в котором предусмотрена ст. 22 «Использование информационно-телекоммуникационных сетей», посвященная принципам государственного регулирования отношений, возникающих с использованием сети Интернет. Таким образом, представленный проект повторяет уже действующее модельное законодательство, а в некоторых случаях и противоречит ему. ——————————— <5> См.: официальный сайт МПА СНГ: http://www. iacis. ru/html/?id=22&pag;=583&nid;=1.
Так, ст. 1 проекта гласит: «Настоящий Закон устанавливает принципы и определяет основные направления регулирования правовых отношений, возникающих при использовании Интернета…» Однако, исходя из сказанного выше, отношения, возникающие при использовании сети Интернет, не являются чем-то особенным и новым для права, к ним применяются нормы материального и процессуального права, применимые к отношениям, возникающим и без использования сети. Модельный закон СНГ «Об информатизации, информации и защите информации» уже предусматривает (ст. 22), что «использование информационно-телекоммуникационных сетей в… деятельности граждан и организаций государства не может служить основанием установления в отношении таких лиц требований или ограничений, дополнительных по сравнению с регулированием их деятельности без использования сети Internet…» (российский Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также воспринял такую норму в ст. 15). Текст проекта фактически свелся к трем главам — общие положения, принципы регулирования, основное направление регулирования. Анализ показал, что в тексте фактически нет норм прямого действия, и сам он больше похож на декларацию о свободе развития сети Интернет в стране, чем собственно на закон, устанавливающий конкретные субъективные права и коррелирующие им юридические обязанности. Попытки ввести какие-либо нормы прямого действия нельзя признать удачными. Так, например, ст. 16 проекта предусматривает необходимость сохранения данных о трафике в течение шести месяцев. Подобное требование есть в российском законодательстве (Постановление Правительства РФ от 27 августа 2005 г. N 538), однако срок хранения предусмотрен три года. Но данное Постановление (и требование в целом) без четкого описания процедуры, состава данных, источников финансирования эксперты признали недействующей нормой. Для сравнения, в европейском законодательстве предусмотрена не только дифференциация сроков хранения для интернет-трафика и телефонной связи, но также и возмещение расходов на такое хранение со стороны государства (так как хранение данных о трафике в течение такого длительного времени действительно очень дорого). Опасной является ч. 3 ст. 9 проекта, предписывающая национальным регистраторам принимать такие правила регистрации доменных имен, которые бы позволяли аннулировать регистрации доменных имен, нарушающих законодательство или публичный порядок других стран. Данное требование можно признать нарушением ч. 2 ст. 4 российской Конституции («2. Конституция Российской Федерации и Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации»). Сеть Интернет развивается вне рамок государственного регулирования или вмешательства. В Законе США «О телекоммуникациях» (Communications Act of 1034 (47 U. S.C. § 230) <6>, например, прописано, что «Интернет и другие интерактивные компьютерные сервисы успешно развиваются (процветают), во имя выгоды всех американцев, с минимальным государственным регулированием». Однако если государство в целях борьбы с терроризмом считает необходимым регулировать некоторые аспекты сети Интернет (и отношений, возникающих с ее использованием), оно должно придерживаться следующих принципов: ——————————— <6> См. текст на сайте: http://www. law. cornell. edu/uscode/47/230.html.
1) противодействие использованию сети Интернет в террористических целях не должно использоваться как предлог ограничения свободного распространения информации. Наказание за киберпреступность должно наступать только за незаконные действия и ни в коем случае не должно влиять на техническую инфраструктуру сети Интернет как таковую; 2) не должны налагаться никакие ограничения на свободу слова и право на самовыражение под предлогом обеспечения национальной безопасности или антитеррористических действий до тех пор, пока такие ограничения будут предписаны законом и считаться необходимыми и достаточными в демократическом обществе; 3) должно быть проведено четкое законодательное разграничение между незаконным содержанием (сайтов) и нежелательным, т. е. вредным или проблематичным. Последнее должно защищаться как право на свободу слова; 4) в случае необходимости закрытия того или иного сайта с незаконным содержанием должны соблюдаться следующие принципы: a) содержание какого-либо сайта может быть признано незаконным только на основании соответствующего закона или судебного решения; b) сервис-провайдеры не являются надлежащей инстанцией для решения вопроса, носит ли контент сайта законный или незаконный характер, и они не могут нести ответственность за такие действия; c) процедура закрытия сайта должна быть прозрачной, а право вернуть обратно любую информацию, ошибочно принятую за незаконную и закрытую, должно быть гарантировано. Ни один из этих основных принципов для регулирования отношений с использованием сети Интернет не нашел своего отражения в тексте проекта модельного закона, который и позиционируется как некий набор принципов. Подводя итог, хочется отметить, что МПА СНГ приняла за последние 10 лет более двухсот модельных законов. Многие из них дублируют и в некоторых случаях противоречат друг другу <7>. При этом модельное законодательство является так называемым мягким правом, так как носит рекомендательный характер, что влечет за собой главную проблему — ни одно государство — член СНГ, как показывается практика Российской Федерации, Украины, Беларуси и др., не использует данные модельные законы. Есть и другая проблема: зачастую модельные законы написаны непрофессионально, и национальное законодательство принимается намного лучше и корректнее. Это также влечет за собой невозможность использовать модельные законы. ——————————— <7> См.: официальный сайт МПА СНГ: http://www. iacis. ru/html/?id=22&str;=list&nid;=1.
Поэтому, с моей точки зрения, общий курс в развитии модельного законодательства целесообразнее направить на совершенствование уже принятых законов, а не на их дублирование и размножение. На мой взгляд, рассмотренный проект модельного закона «Об Интернете» не является тем вектором, на котором Российской Федерации следует акцентировать внимание при определении ее роли в МПА СНГ. Рассмотрение проекта закона, против которого уже сейчас настроена вся интернет-общественность и который не решает никаких проблем, может вызвать нежелательные дискуссии на международном уровне. Необходимо исправлять и совершенствовать действующие законы (как международные, так и национальные), в том числе используя некоторые принципы проекта, активно участвовать в процедурах разработки международных вопросов управления Интернетом (в рамках ООН, ICAN N, МСЭ), а также развивать и поощрять саморегулирование в этой области.
