Иван Иванов, кандидат юридических наук, доцент астраханских филиалов СГАП и МЮИ, г. Астрахань.
Любить животных благородно. Однако любовь бывает разная. Кто-то разрешает бегать своим собакам по улице без поводка и сопровождения, кто-то оставляет животных одних в подъезде, квартире, на балконе. Некоторые прикармливают бездомных кошек и собак. За доставленные неудобства с хозяина питомца можно спросить. А как быть с безнадзорными четвероногими друзьями? Кто несет ответственность за агрессию бродячих собак? Предлагаем разобраться с миром животных в юридическом мире людей.
Правила содержания домашних животных
Интересное решение, вступившее в законную силу, вынес Петрозаводский городской суд Республики Карелия 17 января 2006 года, признав незаконным Постановление городского Совета об утверждении Правил содержания домашних животных в Петрозаводске (здесь и далее используются материалы, размещенные в открытой сетевой версии ГАС «Правосудие»). Суд исходил из следующего:
— Правила устанавливают порядок содержания домашних животных, права, обязанности владельцев собак (кошек) и ответственность за их несоблюдение;
— к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное (ст. 137 ГК РФ);
— правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирование договорных и иных обязательств, а также других имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, регулируются гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ);
— гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права, состоят из ГК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов, а также указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов министерств и федеральных органов исполнительной власти, содержащих нормы гражданского права (ст. 3 ГК РФ);
— акты органов местного самоуправления, содержащие нормы гражданского законодательства, не входят в понятие гражданского законодательства.
Суд резюмировал: поскольку правовыми актами органов местного самоуправления не могут регулироваться гражданско-правовые отношения, Решение об утверждении Правил противоречит федеральному законодательству и подлежит отмене.
Позиция спорная, и вот почему. Анализ текстов аналогичных правил, принятых в самых разнообразных муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, показал, что основная их цель — защита неопределенного круга лиц от вредного воздействия домашних и безнадзорных животных. Именно ею обусловлено установление порядка содержания животных, прав, обязанностей и ответственности владельцев.
Правила регулируют не частные отношения, а публичные, складывающиеся в связи с обеспечением общественной безопасности и порядка, в том числе санитарного благополучия населения.
Таким образом, нормативные акты местных властей об утверждении Правил содержания домашних животных (и отлова безнадзорных), учитывая их правовую природу, логичнее относить к актам административного законодательства, основанного на началах власти и подчинения, а не гражданского, охраняющего автономию воли участников оборота (читай — частный интерес).
Во всем виновны власти?
Прокурорско-судебная практика показывает, что Правила содержания домашних животных разработаны и выполняются далеко не во всех регионах. Малоархангельским районным судом Орловской области по заявлению прокуратуры признано незаконным бездействие администраций сельских поселений Малоархангельского района Орловской области по определению порядка использования безнадзорных животных, находящихся на их территории, и неустановлению правил содержания домашних животных и выпаса сельскохозяйственных животных.
В других случаях при наличии Правил власти не принимали мер по их обновлению. Примерные правила содержания домашних животных в Свердловской области, утвержденные Постановлением Правительства Свердловской области от 06.08.2004 (с изменениями), не исполнялись надлежащим образом ввиду того, что Перечень мест отвода для выгула собак, утвержденный в 1997 году, с ростом территории одного из муниципальных образований потерял актуальность.
Изменения в Перечень не вносились. Утвержденные места расположены за пределами городского округа. В итоге легальный выгул собак жителями в приемлемой близости от домов стал фактически невозможен.
Проверками выявлялось отсутствие в муниципальных образованиях приютов кратковременного содержания для безнадзорных и бездомных животных. МУП, выступавшее ответчиком в деле по обращению Бугурусланской межрайонной прокуратуры, сослалось на недостаток средств, необходимых для соблюдения Правил отлова безнадзорных животных с последующим их содержанием в приюте кратковременного содержания. Однако суд доводов ответчика во внимание не принял, иск прокуратуры удовлетворил полностью.
Администрация одного из муниципальных районов города Кизел Пермского края не признала требований гражданки Л., ставшей жертвой нападения своры бездомных собак. В судебном заседании представитель ответчика пояснил, что на территории района действуют Правила содержания домашних животных, в соответствии с которыми администрация только координирует деятельность по содержанию домашних животных, а отловом собак должны заниматься специализированные организации. Администрация проводила совещания, давала рекомендации руководителям поселений по отлову собак. Предприятий, осуществляющих отлов бродячих собак, на территории района нет. В бюджете муниципального района финансирование данных работ не предусмотрено.
Суд, проанализировав материалы дела и Правила, установил, что ответчик не исполнял возложенные на него обязанности: по организации проведения мероприятий по отлову и временному содержанию безнадзорных собак и кошек, в том числе за счет средств городского бюджета; по контролю за соблюдением Правил; по осуществлению координации деятельности государственных и муниципальных служб по обеспечению выполнения Правил в части организации отлова безнадзорных собак.
Суд пришел к выводу, что именно по вине администрации истице причинен вред здоровью, ответчик не обеспечил безопасность граждан от воздействия безнадзорных собак, обязанность компенсации причиненного вреда следует возложить на ответчика.
Большие разницы
Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования отношений по содержанию домашних животных на примере случайно выбранных Правил содержания домашних животных, принятых на территории муниципального образования Пионерский городской округ Калининградской области 25.03.2010, муниципального образования Петровское сельское поселение Ленинградской области 05.08.2010, города Астрахани 09.12.2008 (в ред. от 28.07.2010), а также Правил содержания домашних животных и отлова безнадзорных животных на территории городского поселения Озеры Московской области от 13.05.2010.
Порядок регистрации животных регламентирован в Озерах (в отношении собак и кошек), Астрахани (в отношении любых домашних животных), упомянут со ссылкой на законодательство в Правилах Пионерского городского округа (названы все виды домашних животных, скота и птицы) и никак не определен в Петровском. Регистрация производится при ежегодной вакцинации. Наиболее детально она описана в астраханских Правилах, в которых указаны: возраст животного, с которого требуется регистрация, сроки перерегистрации, конкретная регистрирующая организация, ее обязанности и содержание регистрационного удостоверения.
Признаки безнадзорного животного сформулированы в едином ключе (кроме Петровского, где такое понятие отсутствует), но в различных редакциях, самая короткая и ясная из которых гласит: «Безнадзорные животные — животные, находящиеся в общественных местах без сопровождающего лица, за исключением случаев, когда животное временно находится на привязи около зданий, строений, сооружений». В Озерах владелец вправе оставить собаку на привязи возле здания не более чем на 30 минут, в Пионерском не более чем на час, в Астрахани и Петровском у владельца такого права нет вообще.
Допустимое количество домашних животных разнится. Озеры: «Число собак и кошек, содержащихся в жилом помещении, определяется возможностью обеспечения им надлежащих условий содержания в соответствии с требованиями законодательства и настоящими Правилами. При этом не должны нарушаться права граждан». Астрахань: «Разрешено содержание в одной семье не более 2 собак и 2 кошек». Петровское: «С учетом санитарно-ветеринарных правил и конкретных условий органам местного самоуправления предоставлено право ограничивать количество собак и кошек, содержание которых разрешено владельцам, и в исключительных случаях запрещать содержание этих животных». Пионерский: допустимое количество не определено, однако отмечено следующее: «Владелец собаки, кошки обязан принимать меры по предотвращению появления нежелательного приплода у собак и кошек посредством их временной изоляции, применения контрацептивных средств или кастрации (стерилизации)».
Места, содержание животных в которых запрещено, названы примерно одинаково во всех сравниваемых правилах — это места общего пользования. В перечень вошли балконы и лоджии, лестничные площадки и клетки, лифты, коридоры, чердаки, технические этажи, подвалы. В Петровском не допускается содержание и нахождение животных в местах общего пользования коммунальных квартир при наличии медицинских противопоказаний у кого-либо из лиц, проживающих в данной квартире. В Пионерском содержание домашних животных в квартирах (жилых помещениях), занятых несколькими семьями, возможно только с согласия всех проживающих совершеннолетних членов этих семей, при отсутствии медицинских противопоказаний у всех проживающих. В Озерах в аналогичных случаях достаточно согласия всех совершеннолетних, под которым понимается отсутствие жалоб.
«Изюминки» у каждого населенного пункта свои. В Астрахани, например, запрещено нахождение домашних животных в общественных местах и в то же время запрещено появляться с ними в общественных местах только лицам в нетрезвом состоянии и малолетним детям (младше 12 лет) в отсутствие родителей — в связи с чем не совсем понятно, в чем разница между нахождением и появлением в общественном месте. В Пионерском сформулированы требования (довольно здравые) к тому, как именно помещать собаку на временную привязь. В Петровском в случае дефекации животных в подъездах, на всех асфальтированных и мощеных покрытиях, детских площадках, на территории детских дошкольных и учебных заведений, во время перевозки животного на транспорте сопровождающее лицо эвакуирует экскременты животного в установленный контейнер для мусора. В Озерах запрещено прикармливать и способствовать содержанию безнадзорных животных в общественных местах жилых помещений, на территориях учреждений торговли, здравоохранения, образования, культуры, спорта и в зонах массового отдыха граждан (в том числе у воды).
Итак, в регионах и на местах накоплен колоссальный нормативный материал. Наряду с неудачными и противоречивыми выработаны емкие и полезные формулировки. Однако окончательно решить вопрос возможно только на уровне Правительства РФ.
