Андрей Пузанков, заместитель начальника юридического управления инвестиционной группы, г. Москва.
В Западной Европе и Северной Америке экотуризм за последние 30 лет превратился в массовое движение. Что мешает Российской Федерации с ее огромными территориями и природными парками использовать природный потенциал для получения экономических выгод?
Цель — слиться с природой
Развитие экотуризма потребовало создания большого количества туристических компаний, предлагающих поездки в дикие уголки природы всех континентов. Центральное место в экотуристическом движении занимает общепознавательный, или ландшафтный экотуризм, который требует не специальных знаний, а лишь общего интереса к природе данного региона. И все же экотурист не просто собирается совершать прогулки по лесным тропинкам без осмысления происходящего. Познавательный момент является одним из краеугольных камней и главных принципов экотуризма, отличающих его от простого пребывания на природе. Поэтому западные экотуристы, среди которых лидируют немцы, англичане и швейцарцы, основательно готовятся к каждой своей поездке, изучая по картам, путеводителям и альбомам географию и природу того или иного дикого уголка Земли.
Развитие туризма оказывает стимулирующее воздействие на такие секторы экономики, как транспорт, связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления, и составляет одно из наиболее перспективных направлений структурной перестройки экономики.
Вот лишь несколько немаловажных причин столь активного развития экотуризма.
1. На сегодняшний день практически во всех регионах мира насущной задачей является сохранение благоприятной окружающей среды.
2. Люди по причинам урбанизации, индустриализации стали испытывать возрастающую потребность в общении с природой.
В нашей стране с ее разнообразными национальными парками путешественники подобные объекты, к сожалению, обходят стороной. Дело тут не только в отсутствии туристической инфраструктуры, хороших гостиниц вблизи парков, длительной самоокупаемости туристических объектов, но и порой в нелепом нагромождении друг на друга нормативно-правовых актов, сильно осложняющих эффективное использование природных объектов.
Национальный парк…
Для сферы познавательного туризма наиболее интересны распространенные в России природные объекты — национальные парки.
Так, руководство национальных парков, получая указание от вышестоящего руководства об организации экотуризма в границах конкретной особо охраняемой природной территории, решает две взаимоисключающие задачи:
— как приспособить статус охраняемой территории для посещения туристов;
— где организовать размещение туристов.
С правовой точки зрения национальный парк имеет организационно-правовую форму государственного учреждения, подведомственного Министерству природных ресурсов и экологии.
Статус и назначения национального парка определяются Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В соответствии с п. 1 ст. 12 Закона N 33-ФЗ «национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма». Таким образом, использование национальных парков в целях регулируемого туризма конкретно установлено законодателем. Однако создание какой-либо инфраструктуры наталкивается на законодательные рамки. Так, Закон N 33-ФЗ вводит определенные ограничения. А именно в границах национального парка «запрещено строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков» (подп. «д» п. 2 ст. 15 Закона N 33-ФЗ).
Следовательно, строительство гостиничных комплексов в границах национальных парков находится под косвенным запретом законодателя. С другой стороны, Закон N 33-ФЗ предусматривает возможность сдачи в аренду земли в национальном парке. Так, ст. 17 данного Закона указывает, что «в целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в аренду в соответствии с действующим законодательством». Воспользоваться данной нормой для организации туристической инфраструктуры проблематично, так как указанная статья называет узкий перечень разрешенного использования земельного участка, что едва ли даст возможность осуществить размещение объектов туристической инфраструктуры.
…и его правоспособность
Национальный парк является некоммерческой организацией, то есть государственным учреждением, владеющим переданным ему имуществом на праве оперативного управления. И хотя ст. 5 Закона N 33-ФЗ называет право оперативного управления формой правообладания для национального парка, данное положение не согласуется с ЗК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ земельные участки подобным организациям предоставляются на праве бессрочного постоянного пользования.
Содержание указанного права определено в ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование (землепользователь), осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
Кроме того, будущему собственнику здания на территории национального парка будет невозможно реализовать установленное земельным законодательством право о выкупе земельного участка под построенной недвижимостью, так как приватизация земли на территории ООПТ не допускается. Таким образом, национальный парк вправе заключить договор аренды земельного участка для строительства туристической инфраструктуры с заинтересованными хозяйственными обществами. Данные возможности парка как государственного учреждения установлены также в Положении о национальных природных парках, утвержденном Правительством РФ.
Пункт 25 Положения содержит норму, согласно которой «строительство и эксплуатация гостиниц, кемпингов, турбаз, предприятий общественного питания и других объектов туристического сервиса, создание условий для отдыха граждан, их культурного и бытового обслуживания осуществляется заинтересованными государственными, кооперативными, общественными и частными учреждениями на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемыми с национальными природными парками».
Анализ перечисленных выше нормативно-правовых актов свидетельствует о долгом и тяжелом процессе оформления передачи в аренду определенной части земельного участка, выбранной под создание объекта туристической инфраструктуры. Так, помимо согласия Министерства природных ресурсов и экологии, которое является уполномоченным Правительством РФ органом по управлению национальными парками на передачу земельного участка, являющегося федеральной собственностью, необходимо соответствующее согласие Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущества). То есть деятельность по становлению туристической инфраструктуры обречена на длительные и тяжелые согласования.
Изучая источники права, направленные на внедрение инвестиций в российскую экономику, в контексте этой темы можно рассмотреть применение Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О Концессионных соглашениях».
В пункте 1 ст. 11 Закона N 115-ФЗ упоминаются «земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением» и «лесной участок (строительство гидротехнических сооружений и специализированных портов, линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений)».
Употребление в тексте данного Закона термина «физкультурно-оздоровительных, спортивных сооружений», для которых может быть предоставлен земельный участок после подписания концессионного соглашения, позволяет сделать вывод, что национальный парк вправе разработать условия для конкурса в целях заключения концессионного соглашения, итогом которого будет являться передача земельного участка арендатору, желающему обустроить туристическую инфраструктуру. Возможность наличия пользователей и собственников в границах особо охраняемых природных территорий допускает также Земельный кодекс. В соответствии с п. 6. ст. 95 ЗК РФ «в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков».
В целях развития положений Закона N 115-ФЗ Правительством РФ было принято Постановление от 09.02.2007 N 90 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения».
Казалось бы, точки над «i» расставлены, однако начало строительного проекта в национальном парке может натолкнуться на огромное количество согласований, в которых задействованы самые различные структуры — от органов местного самоуправления до федеральных служб. Являясь государственным учреждением, национальный парк вправе распоряжаться имуществом только с согласия собственника, то есть государства. Однако кто в данной ситуации выступает собственником?
Первые российские тропы — кабинетные
Уполномоченным Правительством РФ органом, который регулирует деятельность национальных парков, является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР). Именно МПР вырабатывает государственную политику в области особо охраняемых природных территорий, решает вопросы управления государственным федеральным имуществом и охраны природных ресурсов.
Вопросами управления федеральной собственностью занимается также Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Согласно п. 5.8 Постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»: «Росимущество осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает, в соответствии с законодательством Российской Федерации, необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности».
Из данного документа следует вывод о том, что Федеральное агентство наделено правами собственника по отношению к земельным участкам, являющимся объектами федеральной собственности. Таким образом, любое строительство в зоне национального парка объектов туристической инфраструктуры неизбежно будет подлежать согласованию с территориальным управлением Росимущества. И на наш взгляд, первые тропы экологического туризма надо будет прокладывать в кабинетах вышеупомянутого Федерального агентства. Хотя какое именно ведомство будет уполномочено заключать с потенциальным создателем структуры экологического туризма договор, Закон N 115-ФЗ не раскрывает.
Данный Закон устанавливает правило о том, что концессионные соглашения заключаются в соответствии с типовыми концессионными соглашениями, предусмотренными ч. 4 ст. 10 комментируемого Закона. Согласно ст. 13 этого Закона Правительством РФ утверждаются типовые концессионные соглашения в отношении отдельных объектов концессионного соглашения. По состоянию на сегодняшний день Правительством РФ утверждены 12 типовых концессионных соглашений. В их перечне присутствует Типовое концессионное соглашение в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма иных объектов социально-культурного назначения (Постановление Правительства РФ N 90).
По нашему мнению, это Типовое соглашение вполне может являться основанием для внедрения системы экологического туризма в национальных парках. Но будет ли экологический туризм неотъемлемой частью индустрии отдыха в России, покажет время.
