ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРУДОВ И ОБВОДНЕННЫХ КАРЬЕРОВ: КТО СОБСТВЕННИК? <*>, <1>
Г. А. ВОЛКОВ
——————————— <*> Volkov G. A. Legal regime of ponds and waterlogged pits: who is the owner? <1> Статья подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Волков Г. А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
В статье исследованы проблемы, связанные с определением терминов «пруд» и «обводненный карьер» во взаимосвязи с разными подходами к решению вопроса об оборотоспособности соответствующих объектов с учетом формирующейся правоприменительной практики и планируемыми изменениями в гражданском законодательстве.
The article is devoted to the problems associated with the definition of the terms «pond» and «flooded pit» in relation to different approaches in the decision of a question on their transactions with the account of the emerging practice of law enforcement.
Key words: pond, flooded pit, the legal regime, ownership, transactions, land plot, hydrotechnical construction.
Среди водных объектов пруды и обводненные карьеры по количеству водных ресурсов занимают не первое место. Однако, несмотря на это, они часто являются неотъемлемым звеном экологической системы, значимым элементом окружающего ландшафта, часто многогранно дорогим и любимым местом жизни и отдыха. Пруды и обводненные карьеры используются для различных целей: рыбалки и охоты, разведения рыбы и водоплавающей птицы, проведения спортивных мероприятий, купания, орошения, обводнения, хранения воды, водопоя скота и других хозяйственных и бытовых нужд. Вопрос о праве собственности на пруды и обводненные карьеры не является праздным. В результате приватизации в границах значительных по площади земельных участков, прежде всего из состава земель сельскохозяйственного назначения, оказались многочисленные водные объекты. От решения вопроса, кому они принадлежат, зависят ответы на такие взаимосвязанные вопросы, как: являются ли они водными объектами общего пользования, обязан ли собственник земельного участка обеспечить доступ к водным объектам и береговой полосе любого желающего, в какой мере ограничены его права. Длительное время правовой режим прудов и обводненных карьеров не был точно определен. В Водном кодексе Российской Федерации 1995 г. <2> была установлена федеральная собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые могли находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и в частной собственности. ——————————— <2> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4471. Утратил силу.
Однако определение обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в нем было такое <3>, что ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не мог находиться в частной собственности или муниципальной собственности. ——————————— <3> Обособленный водный объект (замкнутый водоем) — небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.
Если исходить из буквального смысла определения, можно сделать вывод, что к обособленным водным объектам могли быть отнесены лишь имеющие гидроизоляцию искусственные водоемы типа бассейнов или фонтанов. Однако вода в таких водоемах изъята из природной среды, не находится с ней в экологической взаимосвязи. Такие водоемы не могли являться объектом водных отношений. Поэтому определение обособленных водных объектов практически исключало возможность нахождения водных объектов в частной или муниципальной собственности. В действующем Водном кодексе Российской Федерации 2006 г. <4> (далее — ВК РФ) законодатель сохранил федеральную собственность на большинство водных объектов <5>. ——————————— <4> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> См. подробнее: Волков Г. А. Методологические основы подготовки проекта Водного кодекса РФ // Экологическое право. Специальный выпуск. 2004. N 6. С. 35 — 39.
Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического или юридического лица. В ВК РФ 2006 г. был проведен переход от использования термина обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к терминам «пруд» и «обводненный карьер». Согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 ВК РФ пруды и обводненные карьеры относятся к поверхностным водным объектам, но в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8 ВК РФ водные объекты могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица. В ч. 3 и 4 ст. 8 ВК РФ предусмотрены правила оборотоспособности прудов и обводненных карьеров. Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Пруды, обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. В ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» <6> уточнено, какие пруды и обводненные карьеры могут находиться в частной собственности и что понимается под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
По смыслу ч. 1 и 2 ст. 7 данного Федерального закона пруды и обводненные карьеры не могут находиться в частной собственности, если они находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов. При этом уточняется, что для целей настоящей статьи под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии (ч. 5 ст. 7). Очевидно, что данное определение должно распространяться не только на положения ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», но и на положения ВК РФ в целом. В Законе не уточнено, что понимается под «землями, покрытыми поверхностными водами, в пределах береговой линии». Однако поскольку пруд или обводненный карьер находится в «границах земельного участка», то береговая линия пруда или обводненного карьера должна быть замкнутая, т. е. земельный участок, в пределах которого может находиться пруд или обводненный карьер, должен быть одноконтурным. Определений терминов «пруд» и «обводненный карьер» в законодательстве не содержится, что создает проблемы в правоприменении. Разные словари дают разное значение термину «пруд», прежде всего по вопросу, является ли этот водный объект искусственным или естественным. Во всех случаях пруд, в отличие от озера или водохранилища, характеризуется как водоем небольшого размера (по объему, по площади акватории, по глубине). Например, в толковом словаре русского языка <7> пруд — это «искусственный водоем в естественном или выкопанном углублении, а также запруженное место в реке». То есть, в соответствии с этим значением слова «пруд» пруды могут быть как необособленными (запруженное место в реке), так и обособленными водными объектами (водоем в естественном или выкопанном углублении). ——————————— <7> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Издательство «Советская энциклопедия», 1973. С. 579.
В землеустройстве прудом считается искусственный водоем небольшого размера (обычно до 1 кв. км). Создается перегораживанием плотиной малых рек, ручьев, временных водотоков. Предназначается для сельскохозяйственных целей (орошение), для рыбоводных хозяйств и для других хозяйственных целей. В состав сооружений сельскохозяйственного пруда входят земляная плотина, паводковый водосброс с донным водовыпуском, водозабор, насосная станция (при необходимости) <8>. ——————————— <8> См.: Троицкий В. П., Волков С. Н., Зак И. М., Митяев Г. П., Варламов А. А. Землеустройство, использование и охрана земельных ресурсов: Словарь-справочник. 1123 слова и словосочетания. М.: ГУЗ, 1996. С. 140.
Таким образом, пруд может быть образован путем перегораживания плотиной русла небольшой реки, ручья либо путем выкапывания специальной котловины глубиной 3 — 5 м. Соответственно, различают русловые пруды и пруды-копани. В правоприменительной практике относительно русловых прудов проводится разграничение прав на гидротехническое сооружение, например плотину, которая обеспечила создание пруда, и на пруд как водный объект. Однако так и не выработалось единообразного значения понятия «пруд», используемого в ВК РФ, в частности, по вопросам: — могут ли пруды быть естественными водоемами; — могут ли пруды быть сооружениями; — относятся ли к прудам русловые пруды. В большинстве случаев из правоприменительной практики вопрос, могут ли пруды быть естественными водоемами, решался положительно. Однако имеются отдельные примеры, в которых арбитражный суд посчитал, что к прудам могут относиться только искусственные водные объекты <9>. ——————————— <9> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2009 г. по делу N А32-9042/2008-36/132 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
В соответствии с п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации <10> (далее — ГК РФ) водные объекты не относятся к недвижимому имуществу, поэтому пруд или обводненный карьер как поверхностные водные объекты не могут быть признаны сооружениями. ——————————— <10> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Однако в законодательстве не решен вопрос, каким образом должна быть определена юридическая судьба пруда или обводненного карьера, если изначально они строились как сооружения и право собственности на пруд или обводненный карьер было зарегистрировано в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <11>. ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
В некоторых случаях пруд признавался объектом недвижимости — сооружением <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А38-2776-17/539-2004 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
Но имеются и другие примеры, в которых позиция иная. Так, несмотря на то что право собственности на рыбонагульные пруды было зарегистрировано, суд пришел к выводу о ничтожности договоров купли-продажи этих прудов как сооружений в связи с отсутствием у продавца права собственности на земельные участки <13>. ——————————— <13> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 декабря 2011 г. по делу N А57-8660/2010 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
Вместе с тем правовые нормы в законодательстве не учитывают, что пруды-копани могут быть именно сооружениями, если в месте их строительства имеется высокая пропускная способность грунта с глубоко залегающими грунтовыми водами. В этих случаях пруды-копани должны иметь фундамент и стены с гидроизоляцией, что представляет собой строительную систему, состоящую из несущих и ограждающих строительных конструкций, т. е. сооружение. Согласно ст. 3 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» <14> гидротехнические сооружения (плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов) могут находиться в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также в собственности физических или юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы. ——————————— <14> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
Следовательно, законодательство не исключает возможности нахождения гидротехнических сооружений у юридических лиц на праве собственности. Однако лицо, не имеющее государственной регистрации права на гидротехническое сооружение, но считающее, что право у него возникло ранее, должно представить доказательства наличия оснований приобретения права собственности на соответствующее гидротехническое сооружение. В правоприменительной практике в отношении русловых прудов проводится разграничение прав на гидротехническое сооружение, например плотину, которая обеспечила создание пруда, и на пруд как водный объект. В то же время имеются разные подходы в решении вопроса о взаимосвязи прав на гидротехническое сооружение с правами на земельный участок, в границах которого имеется русловый пруд. Например, наличие плотины, находящейся в муниципальной собственности, послужило основанием для отказа в удовлетворении требований о признании незаконным отказа главы администрации муниципального района в выделении земельного участка площадью 250 га, на котором расположен пруд <15>. ——————————— <15> См.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2009 г. по делу N А57-393/09-5 (Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа N Ф06-12813/2009 от 25 декабря 2009 г. Постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба — без удовлетворения) // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
В другом примере арбитражный суд не принял довод заявителя, что с приобретением им в собственность плотины по договору купли-продажи у него на основании ст. 552 ГК РФ <16> и ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации <17> (далее — ЗК РФ) возникло право на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположен русловый пруд <18>. ——————————— <16> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. <17> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <18> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 24 марта 2010 г. по делу N А08-3226/2008-29-21 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
Дело N А53-20645/2009 завершилось тем, что арбитражные суды, с одной стороны, удовлетворили требование об истребовании в федеральную собственность из чужого незаконного владения водного объекта — пруда для выращивания рыбы, состоящего из зеркала пруда площадью 60,4 га, являющегося фактически русловым водохранилищем на реке Сухой Еланчик, расположенного в Ростовской области, а с другой стороны, отказали в удовлетворении требования об истребовании в федеральную собственность комплекса гидротехнических сооружений, состоящего из дамбы, шлюза, ворот шлюза, выпуска и перевыпуска (водосброса) <19>. ——————————— <19> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2010 г. по делу N А53-20645/2009 // URL: http://www. http://kad. arbitr. ru.
Наибольшие споры вызывает вопрос, могут ли к прудам быть отнесены русловые пруды. Образование земельного участка, в границах которого находится русловый пруд, противоречит п. 2 ст. 102 ЗК РФ, согласно которому на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков, так как в случае образования такого земельного участка его граница будет проходить по водному объекту. Поэтому русловые пруды не могут быть в пределах земельного участка, находящегося в частной собственности. Согласно п. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. В соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Из положений ВК РФ, ЗК РФ и п. 2 ст. 261 ГК РФ следует, что право частной собственности на пруд или обводненный карьер может возникнуть только при условии наличия в частной собственности или приобретения в частную собственность земельного участка, в границах которого находится пруд или обводненный карьер. Значительное количество примеров из судебной практики свидетельствует, что русловые пруды не могут быть причислены к прудам, так как являются частью других водных объектов, находящихся в федеральной собственности <20>. ——————————— <20> См., напр.: Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А38-2776-17/539-2004; Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2009 г. по делу N А63-5080/2008-С2-26; Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2011 г. по делу N А50-11827/2010 (Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа N Ф09-2653/11-С6 от 26 мая 2011 г. решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлены без изменения, а кассационная жалоба — без удовлетворения) // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
Однако растет количество примеров с противоположной правовой позицией <21>, тенденция правоприменительной практики за последнее время вызывает вопросы. ——————————— <21> См.: Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 октября 2010 г. по делу N А40-117564/09-2-651; Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2009 г. по делу N А53-6751/2008; Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2011 г. по делу N А23-3299/10А-9-116 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.
Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11 <22> оставлены без изменения решение Арбитражного суда Московской области и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда, которыми отказано в удовлетворении требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными постановления главы муниципального образования об утверждении границ земельных участков, решения уполномоченного органа кадастрового учета о проведении государственного кадастрового учета земельного участка, постановления главы муниципального района о предоставлении в собственность образованного земельного участка, договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки — об обязании возвратить поверхностный водный объект — ручей без названия, приток реки Коломенка, с расположенным на нем русловым прудом, находящийся на земельном участке, в федеральную собственность. ——————————— <22> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11 // URL: http://www. http://kad. arbitr. ru.
Настораживает единая позиция арбитражных судов всех трех инстанций, что прокурором не было доказано нахождение руслового пруда в федеральной собственности лишь на основании того, что не было представлено доказательств принадлежности водного объекта и земельного участка, занятых им, к федеральной собственности, что в государственном водном реестре не были зарегистрированы права водопользования на пруд. В итоге арбитражные суды пришли к выводу, что русловый пруд не является водным объектом общего пользования, доступ к которому гарантируется государством. Вряд ли внесут ясность в регулирование отношений собственности на пруды и обводненные карьеры планируемые изменения в ГК РФ в связи с принятием 27 апреля 2012 г. в первом чтении проекта Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <23> (далее — законопроект). ——————————— <23> См.: проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
По смыслу законопроекта действующая ст. 261 ГК РФ будет заменена на ст. 287 (земельный участок как объект права собственности), в ч. 2 которой предусмотрено, «если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и находящиеся на нем растения», т. е. водные объекты исключены из объектов, на которые распространяются права собственника земельного участка. Не дает ясности и ч. 2 новой ст. 296.9 ГК РФ в законопроекте (право собственности на водные объекты), в которой изложено, что «поверхностные воды и покрытые ими земли, не отнесенные к землям водного фонда, не образуют водного объекта и являются частью земельного участка, в границах которого они находятся. К такому земельному участку применяются правила настоящего Кодекса о праве собственности на земельные участки». Учитывая, что многие водные объекты, прежде всего тысячи мелких, которые и географического названия часто не имеют <24>, до сих пор не занесены в государственный водный реестр, земли водного фонда в подавляющем большинстве случаев точно не определены, грядущие масштабы приватизации водных объектов впечатляют воображение. Вот уж действительно крутые повороты реформы законодательства! ——————————— <24> Например, наиболее частое встречающееся обозначение на карте — «ручей безымянный».
Отсутствие единообразной правоприменительной практики в решении рассмотренных вопросов о правовом режиме прудов и обводненных карьеров, в том числе их оборотоспособности, свидетельствует о наличии пробелов в законодательстве, прежде всего в части определений этих объектов, что является предпосылкой для злоупотреблений. Рассмотрение споров в пользу приватизации русловых прудов является экологическим вызовом обществу и государству, требует незамедлительного законодательного решения.
