ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДОБЫЧИ УРАНА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ <1>
С. В. КОЗЛОВ
——————————— <1> Публикуется по рекомендации кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова (протокол от 24.12.2013).
Козлов Сергей Владимирович, студент 4-го курса юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Россия находится в первой тройке государств по количеству запасов природного урана, имеющего стратегическое значение как для атомной промышленности, так и для российской экономики в целом. Однако в правовом регулировании добычи столь важного энергетического ресурса имеется целый ряд проблем. В статье рассмотрены основные аспекты правового регулирования добычи и переработки урана, в частности вопросы недропользования, лицензирования, обеспечения экологической безопасности, а также международного сотрудничества компаний уранодобывающего бизнеса.
Legal aspects of uranium mining in Russia and abroad S. V. Kozlov
Kozlov Sergej Vladimirovich, student of the 4th course of the law faculty of M. M. Lomonosov Moscow state university.
Russia is among the top three states in the number of natural uranium, which is of strategic importance for the nuclear industry, and for the Russian economy as a whole. However, the legal regulation of the production of this important energy resource, there are a number of problems. The article describes the main aspects of the legal regulation of the mining and processing of uranium, in particular subsoil use, licensing, environmental security, and international cooperation of the companies uranium mining business.
Key words: energy law, nuclear law, uranium production, licensing, environmental security, the use of mineral resources.
Несмотря на высокую значимость добычи урана как для российской ядерной энергетики, так и для жизнеобеспечения страны в целом, в России отсутствует комплексное правовое регулирование отношений, возникающих в процессе добычи и обогащения урана. Существующая законодательная база имеет множество изъянов и не отвечает потребностям сегодняшнего дня. Регулирующие добычу урана нормативные правовые акты, как справедливо отмечают М. Г. Дораев, К. П. Кряжевских, И. В. Суздалев, «не увязаны друг с другом, существующие регулятивные барьеры не просто дублируют друг друга, а создают кумулятивный эффект» <2>. Однако это проблема не только уранодобывающей отрасли, но и в целом энергетического права (как отрасли законодательства). ——————————— <2> Дораев М. Г., Кряжевских К. П., Суздалев И. В. Государственное регулирование сырьевого бизнеса в атомной энергетике (правовые проблемы и тенденции) // Предпринимательское право. 2011. N 3.
Добыча урана связана прежде всего с недропользованием, правом первичных источников энергии, горным правом, так как для получения урана необходимо сначала добыть его источник — урановую руду. После — из добытой руды получить уран и обогатить его для использования в атомной энергетике. С другой стороны, в силу своей радиоактивности уран представляет потенциальную опасность для окружающей среды, поэтому его добыча тесно сопряжена с экологическим правом.
Недропользование в сфере добычи урана
Конституция РФ <3> закрепила плюрализм форм собственности на природные ресурсы, а также принцип совместной компетенции Федерации и субъектов в сфере недропользования. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а п. «в» ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. ——————————— <3> См.: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12.12.1993) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
Необходимо провести четкую грань между понятиями «недра» и «природные ресурсы». Понятие недр определяется в преамбуле к Закону Российской Федерации «О недрах» <4> как часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Понятие же природных ресурсов в данном Законе не дается, оно присутствует лишь в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <5>, где определяется как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Вместе с тем необходимо учитывать, что законы, содержащие определения двух этих понятий, служат достижению совершенно разных правовых целей, что может привести к несоответствию данных в них определений потребностям правоприменительной практики в той или иной сфере. ——————————— <4> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834. <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Природные ресурсы содержатся в недрах и до момента их извлечения неразрывно связаны с недрами, в том числе и в смысле распространяющегося на них тождественного правового режима. Законом Российской Федерации «О недрах» установлена исключительная государственная собственность на недра и находящиеся в них природные ресурсы (ст. 1.2). В свою очередь, установленные Конституцией РФ на природные ресурсы режимы государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности распространяются лишь на те природные ресурсы, которые извлечены из недр (что вытекает из текста Конституции РФ при его расширительном, систематическом толковании, с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации <6> и ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах»). В этом смысле возникает некая терминологическая коллизия — в первом случае имеются в виду природные ресурсы in situ, правовой статус которых регулируется законодательством о недрах, во втором случае (в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ) природные ресурсы рассматриваются как товар, на который законодательство о недрах не распространяется <7>. ——————————— <6> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728. <7> См.: Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Юрист, 2011. С. 117 — 118.
Основным природным ресурсом, используемым для получения урана, является руда. В соответствии со ст. 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах» участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, относятся к участкам недр федерального значения (УНФЗ) (до 2008 г. вопрос об отнесении месторождений урана к участкам недр федерального значения оставался весьма спорным). Статья 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах» содержала неконкретизированную бланкетную норму о том, что порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. Новая редакция Закона от 29 апреля 2008 г. конкретизировала участки недр, однозначно имеющие федеральное значение. Единственным управомоченным распорядителем, который может предоставить в пользование ураносодержащие участки недр, является государство в лице Правительства Российской Федерации (п. 1 ст. 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах»), которое принимает решение по итогам проведения аукциона.
Лицензирование в сфере добычи урана
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии установленной формы, оформлением и регистрацией которых занимается Федеральное агентство по недропользованию <8>. ——————————— <8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.
Обязательное лицензирование добычи, производства, транспортировки, переработки, захоронения и реализации урана, а также изделий из них существовало еще в СССР <9>. В настоящее время вопросы, связанные с лицензированием недропользования при добыче урана, регулируются Положением о порядке лицензирования пользования недрами <10>, действующим до сих пор. ——————————— <9> См.: Постановление ВС СССР от 28 мая 1991 г. N 2195-1 «О видах деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий)» // ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 23. Ст. 661. <10> См.: Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.
Следует заметить, что правоустанавливающее значение имеет не сама лицензия, а решение Правительства по результатам аукциона. Лицензия имеет лишь информационное значение, являясь документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Однако для третьих лиц первостепенное значение имеет именно лицензия как правоподтверждающий документ. Пользователем УНФЗ в силу ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации (притом как коммерческие, так и некоммерческие организации), если Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством о недрах не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов. В то же время п. 9.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами содержит норму, согласно которой владельцами лицензий на право добычи радиоактивного сырья могут быть только государственные предприятия Российской Федерации. Не совсем ясно, что в данном Положении имеется в виду под радиоактивным сырьем, но думается, что уран относится к этой категории. В этом случае при буквальном грамматическом толковании данных норм возникает проблема — российские юридические лица могут быть управомочены Правительством Российской Федерации на пользование УНФЗ, однако получить лицензию большинство из них, не являющихся по своей организационно-правовой форме государственными предприятиями, не сможет. Важное практическое значение (особенно для уранодобывающих компаний ограниченного производственного цикла) имеет отнесение урановой руды к ядерным материалам (т. е. содержащим или способным воспроизводить делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества <11>). Существующий Перечень ядерных материалов и специальных неядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю <12>, не относит содержащийся в руде уран к числу ядерных материалов. При этом «неясно, означает ли данное исключение, что уран в руде не является ядерным материалом либо он просто изъят из сферы государственного учета и контроля, оставаясь ядерным материалом» <13>. Тем не менее природный и первично переработанный уран Перечнем отнесен к числу ядерных материалов. ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <12> См.: Перечень ядерных материалов и специальных неядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 352 // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2188. <13> Дораев М. Г., Кряжевских К. П., Суздалев И. В. Государственное регулирование сырьевого бизнеса в атомной энергетике (правовые проблемы и тенденции) // Предпринимательское право. 2011. N 3.
Действие Федерального закона «Об использовании атомной энергии» согласно ст. 4 распространяется на деятельность, связанную с обращением с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче полезных ископаемых, содержащих эти материалы и вещества, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, т. е. на все виды деятельности, осуществляемые в процессе добычи и переработки природного урана (все стадии технологического цикла). Лицензированию в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» подлежат виды деятельности в области использования атомной энергии, в числе которых в ст. 26 данного Закона названы «обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении». Таким образом, лицензированию подлежат все этапы производственного процесса добычи и переработки урана. Порядок лицензирования в области использования атомной энергии установлен Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии <14>. Лицензирование, включая выдачу лицензий, в соответствии с п. 2 Положения осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами. ——————————— <14> См.: Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. N 280 // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1700.
Лицензирование имеет важное практическое значение, в том числе с точки зрения экологической безопасности, являясь «одним из основных правовых способов обеспечения ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии, позволяющих государственным органам контролировать выполнение хозяйствующими субъектами соответствующих требований» <15>. ——————————— <15> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование. С. 843 (автор главы — А. И. Грищенко).
Экологическая безопасность
Вопросам экологической безопасности (включая ядерную и радиационную) в процессе добычи и переработки урана уделяется большое внимание, так как уран, в силу своей радиоактивности, несмотря на его мирное использование, представляет существенную опасность для окружающей среды. На международном уровне сотрудничество в сфере обеспечения экологической безопасности ведется в рамках созданного в 1957 г. Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), которое является общемировым форумом сотрудничества государств в области использования ядерной энергии в мирных целях <16>. В рамках этой международной межправительственной организации, в частности, принимаются стандарты безопасного использования ядерной энергии (так называемые Стандарты безопасности МАГАТЭ по защите населения и окружающей среды). Однако остановлюсь подробнее на двух Конвенциях МАГАТЭ, прежде всего Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. <17>. Данная Конвенция, исходя из прямого предписания ст. 3, применяется «к безопасности ядерных установок». Однако здесь возникает терминологическое расхождение в понимании «ядерной установки» в Конвенции и в российском законодательстве. ——————————— <16> См.: Международное экологическое право: Учебник / Под ред. Р. М. Валеева. М.: Статут, 2012. <17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. N 377 «О принятии Конвенции о ядерной безопасности» // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1622.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» под «ядерной установкой» понимаются, в частности, «содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов», т. е. уранодобывающие установки, комплексы и сооружения по российскому законодательству относятся к числу ядерных установок. Конвенция о ядерной безопасности придерживается более узкого понимания ядерной установки, ограниченного лишь наземными гражданскими атомными станциями, находящимися под юрисдикцией договаривающихся сторон, включая такие хранилища и установки для обработки и переработки радиоактивных материалов, которые находятся на одной площадке с этими атомными станциями и непосредственно связаны с эксплуатацией данных атомных станций. Другой важной Конвенцией МАГАТЭ, непосредственно затрагивающей уранодобывающую отрасль, является Конвенция о физической защите ядерного материала 1979 г. (для СССР вступила в силу с февраля 1987 г.) <18>, применяющаяся к ядерному материалу, используемому в мирных целях при использовании, хранении и перевозке внутри государства, а также находящемуся в процессе международной перевозки. Во исполнение данной Конвенции в 2007 г. Правительством России были приняты Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов <19>. ——————————— <18> См.: ВВС СССР. 1987. N 18. Ст. 239; Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 105 — 115. <19> См.: Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. N 456 // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4081.
На национальном уровне Российской Федерации обеспечение экологической безопасности достигается посредством осуществления государственного контроля и надзора в сфере использования ядерной энергии. Так, ядерные материалы, независимо от формы собственности, подлежат государственному учету и контролю в системе государственного учета и контроля ядерных материалов (ст. 22 Федерального закона «Об использовании атомной энергии») <20>. Также действуют специальные правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами, которые неизбежно появляются в результате добычи, переработки и обогащения урана <21>. ——————————— <20> См.: Положение о системе государственного учета и контроля ядерных материалов. Утверждено Постановлением Правительством Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 352 // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2188. <21> См.: Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4281.
Весьма интересным представляется опыт обеспечения экологической безопасности в Европейском союзе. Вопросам контроля за ядерными материалами здесь посвящен специальный Регламент Евроатома N 302/2005 <22>, устанавливающий требования, предъявляемые к системам контроля за ядерными материалами, «позволяющие Еврокомиссии обеспечить эффективность такого контроля на всей территории ЕС» <23>. Данный Регламент в соответствии со ст. 3 касается непосредственно лиц и предприятий, занимающихся обогащением, переработкой и хранением производных ядерных материалов, а также ядерного топлива. Примечательна установленная данным Регламентом персонифицированная ответственность, из которой вытекает обязанность предприятий декларировать обработку, обогащение, утилизацию и т. п. ядерных материалов и ядерного топлива <24>. В отношении некоторых категорий ядерных материалов, в числе которых как обогащенный, так и необогащенный уран, предусмотрена определенная специфика. Например, в соответствии со ст. 24 Регламента производители радиоактивных руд (предприятия по добыче) составляют отчеты о количестве добытой руды и концентрации активного материала в ней <25>. Положения Регламента Евроатома в том или ином виде имплементированы в национальные законодательства государств — членов ЕС. ——————————— <22> Reglement (Euratom) N 302/2005 de la Commission, du 8 fevrier 2005, relatif a l’application du controle de securite d’Euratom. Official Journal of the European Union. L 54 du 28.02.2005. P. 1 — 71. <23> Курбанов Р. А., Бабурин С. Н. Правовое регулирование атомной энергетики в ЕС // Международное право и международные организации. 2012. N 3. С. 98 — 115. <24> См.: Там же. <25> Reglement (Euratom) N 302/2005 de la Commission, du 8 fevrier 2005, relatif a l’application du controle de securite d’Euratom. Official Journal of the European Union. L 54 du 28.02.2005. P. 1 — 71.
Таким образом, как в российском, так и в европейском законодательстве в сфере обеспечения экологической безопасности при обращении с ядерными материалами основными методами государственного регулирования являются лицензирование, учет (декларирование) и контроль. Однако европейское энергетическое право, в отличие от российского, выделяет уран из общего числа ядерных материалов, устанавливая особые правила государственного контроля за его обращением (относя к ядерным материалам в том числе и урановые руды).
Основные аспекты правового регулирования добычи урана за рубежом
Добыча урана в настоящее время ведется более чем в 25 государствах, однако 94% мировой добычи урана обеспечивают всего 10 государств. Самые крупные запасы природного урана расположены в Австралии, Казахстане, России и Канаде. В зависимости от географических особенностей (глубины и других условий залегания) находятся способы первичной добычи природного урана, от уровня технологического развития государства зависит применяемая в следующем цикле технология обогащения урана, а в зависимости от политических, социально-экономических и иных факторов находится правовое регулирование уранодобывающей отрасли. Для российского уранодобывающего бизнеса правовое регулирование добычи урана в ряде зарубежных государств имеет практическое значение. Так, российский уранодобывающий холдинг «Атомредметзолото» в июне 2011 г. закрыл сделку по приобретению 100% акций австралийской публичной компании Mantra Resources Limited, а 7 марта 2013 г. состоялась консолидация 100% акций канадской Uranium One Inc. В настоящее время холдинг «АРМЗ» ведет разработку месторождений в Канаде, США, Австралии, Танзании. На развитие международного уранодобывающего бизнеса существенное влияние оказывает политика государств по отношению к иностранным инвестициям в уранодобывающую отрасль. Например, в Канаде в сфере производства урана (включая предприятия, имеющие долю в добыче и обогащении урана) Законом об инвестициях (Investment Canada Act) 1985 г. (с изменениями от 21.02.2011) установлен разрешительный порядок инвестирования, если размер инвестиции равен или превышает 5 млн. канад. долл. (при прямом поглощении) или 50 млн. канад. долл. (при непрямом поглощении). При этом порог в 5 млн. канад. долл. также сохраняется и в случае непрямого поглощения, если стоимость приобретаемого в этом случае актива канадского предприятия превышает 50% стоимости актива прямо поглощенного предприятия. Подводя итог, следует отметить наличие в сфере правового регулирования добычи урана целого ряда проблем, затрудняющих правоприменительную практику и негативно сказывающихся на хозяйственном обороте. Усложненная и порой противоречивая процедура предоставления прав недропользования в отношении месторождений урана не отвечает требованиям сегодняшнего дня, создавая безосновательные барьеры к добыче ураносодержащих природных ресурсов. Законодательство о недрах нуждается в существенных изменениях в соответствии с современными потребностями хозяйственного оборота при объективном учете интересов государства. Правоприменение также осложняется недостаточной проработанностью понятийного, терминологического аппарата, используемого в законодательстве. Ряд понятий, напрямую касающихся добычи урана, нуждается в их легальном определении, согласующемся с международными правовыми актами.
Литература
1. Reglement (Euratom) N 302/2005 de la Commission, du 8 fevrier 2005, relatif a l’application du controle de securite d’Euratom. Official Journal of the European Union. L 54 du 28.02.2005. P. 1 — 71. 2. Дораев М. Г., Кряжевских К. П., Суздалев И. В. Государственное регулирование сырьевого бизнеса в атомной энергетике (правовые проблемы и тенденции) // Предпринимательское право. 2011. N 3. 3. Курбанов Р. А., Бабурин С. Н. Правовое регулирование атомной энергетики в ЕС // Международное право и международные организации. 2012. N 3. С. 98 — 115. 4. Международное экологическое право: Учебник / Под ред. Р. М. Валеева. М.: Статут, 2012. 5. Перечень ядерных материалов и специальных неядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю. Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 352 // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2188. 6. Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. N 280 // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1700. 7. Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Юрист, 2011. С. 117 — 118.
