(Муромцев С. А.) («Право и экономика», 2008, N 12)
ОСОБЕННОСТИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. А. МУРОМЦЕВ
Муромцев Сергей Александрович, юрисконсульт в ЗАО «Консалтинговая группа «Юстицинформ». Родился в 1984 г. в г. Ульяновске. Окончил Российскую правовую академию Министерства юстиции РФ по специальности «юриспруденция».
В скором времени в строительной сфере на смену лицензированию как специальному порядку государственного разрешения на осуществление строительной деятельности должно прийти саморегулирование строительной отрасли, предусматривающее новые условия допуска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению строительной деятельности на территории Российской Федерации.
Саморегулирование вместо государственного лицензирования
Саморегулирование определяется законодательством как самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил. Регулирование правоотношений, связанных с участием субъектов предпринимательской деятельности в строительной отрасли, в новых условиях будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и сравнительно недавно принятой гл. 6.1 «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) <1>. ——————————— <1> Введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 148-ФЗ).
Согласно указанным нормативным актам, определяющим участие строительных организаций в саморегулируемых организациях, членство в профессиональных объединениях будет являться строго обязательным требованием для лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации, и лиц, осуществляющих строительство. Однако переход к новым правилам не будет внезапным: действующий порядок лицензирования в строительной отрасли, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», сохранит свою силу вплоть до 1 января 2010 г. После чего допуск к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, будет осуществляться через саморегулируемые организации в порядке, закрепленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Виды саморегулируемых организаций в строительной сфере
Принятая гл. 6.1 ГрК РФ о саморегулировании в строительной сфере предусматривает следующие три вида саморегулируемых организаций: саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Самими участниками строительной деятельности предлагается законодательно предусмотреть и четвертый, смешанный, вид саморегулируемых организаций, в рамках которого возможно объединение представителей всех трех групп лиц, осуществляющих различные виды строительной деятельности. Однако по состоянию на 1 ноября 2008 г. соответствующие изменения не приняты.
Цели саморегулирования
Ведение и осуществление саморегулирования в строительной сфере призвано в будущем в полной мере обеспечить предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и которые будут выполняться членами саморегулируемых организаций. Кроме того, саморегулирование нацелено на повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Для достижения указанных целей законодательно закреплены новые способы обеспечения имущественной ответственности участников строительной деятельности перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами: страхование гражданской ответственности членов саморегулируемых организаций, формирование компенсационного фонда саморегулируемых организаций, за счет которого будут покрываться возможные убытки ее членов, будут формироваться третейские суды и наблюдательные советы при саморегулируемых организациях. Немаловажное значение должны приобрести внутренние стандарты и правила, разработанные саморегулируемыми организациями для своих членов.
Порядок создания саморегулируемых организаций
В связи с делегированием части контрольных полномочий, а также со сложностью и ответственностью возложенных на институт саморегулирования задач государство предъявило повышенные требования к участникам строительной деятельности и к создаваемым ими саморегулируемым организациям. Одним из таких требований, установленных Законом N 148-ФЗ, является необходимость создания некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства. Установлены следующие требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения ею статуса саморегулируемой организации. Некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации лиц, выполняющих инженерные изыскания, или саморегулируемой организации лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, при условии соответствия некоммерческой организации следующим требованиям: объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем 50 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц (при определении числа членов некоммерческой организации аффилированные лица <2> учитываются как одно лицо); ——————————— <2> Понятие «аффилированные лица» раскрывается Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем 500 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем 150 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации. Следует отметить, что до 1 января 2009 г. для приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации, достаточно того, чтобы размер компенсационного фонда саморегулируемых организаций был не менее 150 тыс. руб. на одного ее члена; наличие необходимых документов. Некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации лиц, осуществляющих строительство, при условии ее соответствия следующим требованиям: объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц. При определении числа членов некоммерческой организации аффилированные лица, так же как в предыдущем случае, будут учитываться как одно лицо; наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем 1 млн. руб. на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем 300 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации. До 1 января 2009 г. для приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации лиц, осуществляющих строительство, достаточно того, чтобы размер компенсационного фонда был не менее 300 тыс. руб. на одного члена; наличие необходимых документов. Согласно ч. 9 ст. 8 Закона N 148-ФЗ до 1 января 2009 г. статус саморегулируемой организации могут приобрести только некоммерческие организации, членами которых являются лица, имеющие лицензии на инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, проектирование зданий и сооружений, строительство зданий и сооружений, за исключением сезонных или вспомогательных сооружений. Таким образом, до 1 января создать саморегулируемую организацию могут не все строительные организации, а лишь те из них, кто имеет соответствующие лицензии. Первоочередным этапом на пути создания саморегулируемой организации должно стать создание некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства. В соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может быть создана как в результате учреждения новой организации, так и в результате реорганизации существующей некоммерческой организации. При этом в форму некоммерческого партнерства в порядке реорганизации вправе преобразоваться ассоциации и союзы. Создание некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства является обязательным этапом по созданию саморегулируемой организации в сфере строительства. После регистрации некоммерческого партнерства, созданного для целей саморегулирования, требуется проведение еще ряда мероприятий, направленных на приведение правового положения организации в соответствие с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и требованиями ГрК РФ с целью последующего внесения некоммерческой организации в реестр саморегулируемых организаций. Например, при формировании саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, требуется: довести число членов некоммерческого партнерства до 100 человек; сформировать до 1 января 2009 г. компенсационный фонд саморегулируемых организаций лиц, осуществляющих строительство, в размере не менее чем 300 тыс. руб. на одного ее члена, а после 1 января 2009 г. — не менее 1 млн. руб. на одного члена; привести внутреннюю структуру некоммерческого партнерства в соответствие с требованиями, предъявляемыми к саморегулируемым организациям; сформировать пакет необходимых документов, разработать внутренние стандарты и правила для членов саморегулируемой организации, определить перечень видов работ, которые вправе осуществлять организации, имеющие членство в данной саморегулируемой организации. Комплекс мероприятий — создание некоммерческого партнерства, вхождение в ее состав необходимого числа членов, формирование структуры организации, формирование компенсационного фонда, разработка внутренних стандартов саморегулируемой организации — должен предшествовать внесению сведений о некоммерческом партнерстве в государственный реестр саморегулируемых организаций. В случае полного соответствия всем требованиям, предъявляемым законодательством к саморегулируемым организациям в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, и предоставления документов, подтверждающих данное соответствие, некоммерческое партнерство вправе приобрести статус саморегулируемой организации. Согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра. В государственный реестр саморегулируемых организаций сведения о некоммерческой организации вносит уполномоченный федеральный орган исполнительной власти после представления организацией всех тех документов, необходимость представления которых для приобретения статуса саморегулируемой организации предусмотрена законами. Порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций определяется ст. 20 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», а также принятым в соответствии с указанной статьей Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. N 724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций». Кроме того, порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций определен в ст. 55.18 гл. 6.1 ГрК РФ. Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями. Согласно ч. 7 ст. 8 Закона N 148-ФЗ Правительство РФ в течение одного месяца со дня вступления в силу закона должно было определить соответствующий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Однако в настоящее время такой орган не определен и реестр саморегулируемых организаций в строительной сфере не сформирован.
Проблемы внедрения института саморегулирования в строительной сфере
На начальном этапе развития саморегулирования в строительной отрасли возникает ряд проблем, связанных с процедурой создания саморегулируемых организаций строительной отрасли, а также с процедурой вхождения действующих строительных организаций в состав указанных профессиональных объединений.
Численность участников
Специалисты выделяют несколько проблем, связанных с процедурой создания саморегулируемых организаций строительной отрасли. Главной проблемой сегодня является достаточно жесткое требование, установленное федеральным законодательством, в отношении минимального числа членов, объединяющихся в профессиональные объединения. Так, для создания саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, согласно ст. 55.4 ГрК РФ, необходимо участие в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих строительную деятельность. Для российских строительных организаций и предпринимателей, расположенных и осуществляющих свою деятельность в Северо-Западном или Центральном федеральном округе, формирование объединения с числом участников не менее 100 не представляет больших затруднений. В то же время в удаленных от центра регионах числовой барьер становится почти непреодолимым, поскольку в регионе зачастую не имеется даже достаточного числа хозяйствующих субъектов, занятых в строительной сфере. В таком случае создание самостоятельной региональной саморегулируемой организации может оказаться труднореализуемым или практически невозможным. Выходом может стать вхождение строительных организаций в состав объединений межрегионального либо федерального значения или вхождение в состав саморегулируемых организаций, созданных в более крупных соседних регионах. Однако в таком случае возникает проблема территориальной удаленности административного центра саморегулируемых организаций и строительных организаций от него, что, безусловно, влечет за собой временные и финансовые издержки строительных организаций, уменьшает оперативность двусторонней связи между саморегулируемой организацией и строителями, снижает степень контроля саморегулируемой организации своих членов. Такое положение не отвечает тем целям, для которых создается институт саморегулирования в строительной сфере.
Правопреемство
К моменту принятия Федерального закона «О саморегулируемых организациях» уже действовали различные некоммерческие объединения хозяйствующих субъектов, участвующих в строительной сфере. Данные объединения существовали в различных организационно-правовых формах (ассоциации, союзы, партнерства и др.), имели различный численный состав участников объединений, собственные фонды и узкоспециализированную направленность деятельности членов объединений (например, объединения строителей автодорог, строителей железнодорожной отрасли и др.). С принятием нового Закона целесообразность сохранения данных объединений ставится под сомнение, а возможность их преобразования в некоммерческие партнерства для целей саморегулирования в строительной сфере также зависит от пресловутого численного барьера. Так, Союз дорожников Кубани ранее объединял 47 организаций, занятых в строительстве дорог. Преобразование такой организации в саморегулируемую организацию невозможно без увеличения числа участников. Однако увеличение практически нереализуемо, поскольку большинство строителей дорог данного региона уже входят в состав этого союза. Выходом могло бы стать объединение с региональными строительными организациями иной направленности, к примеру, со строителями-железнодорожниками или строителями объектов жилищного фонда. В таком случае Союз дорожников, имеющий узкоспециализированную направленность деятельности своих членов, утратит свою специфику.
Аффилированные лица
Еще одной важной проблемой при организации региональных саморегулируемых организаций является аффилированность многих участников строительной отрасли. В регионах при малой численности региональных строительных организаций большую роль продолжают играть строительные организации, созданные в форме государственных унитарных предприятий, а также бывшие госпредприятия, преобразованные в акционерные общества. С точки зрения антимонопольного законодательства, владение субъектами Российской Федерации долями уставных капиталов нескольких различных хозяйственных обществ приведет к тому, что немалое число региональных предприятий будет признано аффилированными лицами. То же в равной степени относится к государственным унитарным предприятиям, учрежденным уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, возможна ситуация, когда значительное число участников региональной саморегулируемой организации окажется аффилированными лицами, которые, согласно ч. 3 ст. 55.4 ГрК РФ, при определении числа членов некоммерческой организации учитываются как одно лицо. Снова возникает проблема численного барьера. Проблема аффилированности существует не только для государственных (или муниципальных) предприятий, но и для коммерческих организаций. Так, две организации, занимающиеся различными видами строительных работ (например, обустройством электроснабжения и свайными работами), но имеющие общих учредителей, в рамках саморегулируемых организаций будут нести финансовые обязательства каждая в полном объеме, однако, с точки зрения закона, будут рассматриваться как одно лицо и, соответственно, будут иметь один голос на двоих.
Вступать или не вступать? С кем объединяться?
Множество проблем возникает не только у лиц — создателей и организаторов саморегулируемых организаций, но и у самих строителей. Возникают различные вопросы: нужно или не нужно входить в саморегулируемую организацию той организации, которая осуществляет в настоящий момент определенный, специфичный вид деятельности; в какую саморегулируемую организацию вступать организации, имеющей множество лицензируемых видов деятельности; в каком размере оплачивать вступительные взносы и тому подобные вопросы. Согласно ст. 55.8 ГрК РФ индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. 22 октября истек трехмесячный срок, установленный Законом N 148-ФЗ, в который должен быть утвержден перечень работ, влияющих на безопасность строительства. Однако перечень видов работ, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, без которого, по мнению многих участников строительной деятельности, даже формирование некоммерческих партнерств бессмысленно, еще не утвержден. Не определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление данного перечня видов работ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на установление порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций. Распространяемый в настоящее время Российским союзом строителей проект указанного перечня работ еще не утвержден, и не понятно, стоит ли им руководствоваться для того, чтобы вступать в саморегулируемую организацию. Например, согласно данному перечню, к видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, относится такой вид деятельности, как «Озеленение территорий». Однако возникает сомнение в необходимости вступления фирм, занимающихся таким новомодным видом бизнеса, как ландшафтный дизайн, в профессиональные объединения строителей, тем более в необходимости внесения ими в компенсационный фонд 1 млн. руб. на случай причинения вреда вследствие недостатков работ, как это предусмотрено положениями ГрК РФ. Членство в саморегулируемой организации для строительных организаций — это не только допуск на строительный рынок и право на осуществление строительной деятельности, проведение инженерных изысканий или на подготовку проектной документации. Членство в саморегулируемой организации влечет за собой обязанность уплачивать вступительные, членские и целевые взносы, а это весьма значительные суммы. Как быть в таком случае организациям, осуществляющим несколько видов деятельности, т. е. ведущих одновременно и проектные работы, и строительные работы? По закону для осуществления обоих видов деятельности нужно вступление сразу в две саморегулируемые организации: в саморегулируемую организацию лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, а также в саморегулируемую организацию лиц, осуществляющих строительство. Соответственно, у организации возникают повышенные финансовые обязательства. Выходом из этого могло бы стать участие в смешанной саморегулируемой организации, которая объединяла бы представителей трех направлений, однако до настоящего времени такой тип саморегулируемой организации законодательством не предусмотрен.
Финансовый барьер
Говоря о повышенных финансовых обязательствах членов саморегулируемой организации, стоит подумать и над тем, насколько доступным станет строительный рынок для вновь создаваемых, а также для узкоспециализированных компаний. Не приведет ли финансовый барьер в виде обязательного вступительного взноса и высоких членских взносов к чрезмерному ограничению входа в строительную сферу новых участников? Не является ли финансовый барьер чрезмерным для компаний, занимающихся узкими некапиталоемкими видами деятельности, такими, например, как «устройство полов»? Не приведут ли финансовые барьеры к монополизации рынка строительных услуг? Оценивая новый механизм регулирования строительной отрасли, следует задуматься и над тем, не приведет ли самоконтроль строительными организациями собственной отрасли экономики к новым формам скрытой недобросовестной конкуренции и коррупционным связям на этом рынке. Саморегулируемая организация в лице своих административных органов будет определять допуск и устанавливать требования к выдаче свидетельств о допуске к строительным работам. Саморегулируемая организация будет осуществлять контроль над деятельностью своих членов в части соблюдения требований внутренних стандартов саморегулируемых организаций. Саморегулируемая организация будет применять в отношении своих членов жесткие меры дисциплинарного воздействия, вплоть до приостановления и прекращения действия свидетельства о допуске к строительным работам, а также исключения из членов саморегулируемой организации. Такие обширные властные полномочия саморегулируемой организации создают обоснованные опасения: не будут ли данными полномочиями злоупотреблять недобросовестные участники профессиональных объединений, не будут ли иметь место сговор и передел рынка крупными участниками в ущерб интересам средних и малых предприятий строительной отрасли?
***
Практическая реализация перехода от государственного к общественному регулированию строительной отрасли сдерживается рядом факторов: несовершенством законодательной базы, неисполнением Правительством РФ в срок обязательств, возложенных на него Законом N 148-ФЗ, отсутствием необходимых подзаконных актов — и это на фоне глобальных кризисных явлений на мировом и российском финансовом рынке. В этой связи представляется целесообразным поставить вопрос о продлении срока переходного периода до момента внесения необходимых поправок в закон, принятия подзаконных актов и стабилизации финансовых отношений на строительном рынке. Представляется целесообразным увеличить срок перехода к саморегулированию еще на один год — до 1 января 2011 г. Однако есть и иная точка зрения: несмотря на то что законодательство, регулирующее саморегулирование, несовершенно, корректировать его все же лучше после «обкатки».
