ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СОГЛАШЕНИЯ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ КАК ИНВЕСТИЦИОННОГО ДОГОВОРА
Л. М. БУСЛАЕВА
Буслаева Людмила Михайловна, и. о. заведующего кафедрой теории и истории государства и права Ульяновского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
В статье анализируется правовая природа и значение соглашения о разделе продукции как механизма привлечения инвестиций, исследуются правовые проблемы применения соглашения о разделе продукции, а также дается сравнительный анализ соглашения о разделе продукции с другими формами привлечения инвестиций. Исследуется также развитие нормативно-правового регулирования и перспективы развития указанного института в России.
Ключевые слова: соглашение о разделе продукции, инвестиционный климат, инвестор, инвестиционный договор, государство-реципиент.
The legal nature of the agreement on production section as investment contract L. M. Buslaeva
In the article the legal nature and value of the agreement on production section as mechanism of attraction of investments is analyzed, legal problems of application of the agreement on production section are investigated, and also the comparative analysis of the agreement on production section with other forms of attraction of investments is given. Development of standard and legal regulation and prospect of development of the specified institute in Russia is investigated also.
Key words: agreement on production section, investment climate, investor, investment contract, state recipient.
В вопросе правовой природы соглашения о разделе продукции нет единства во взглядах российских и зарубежных правоведов. По мнению М. М. Богуславского, Н. Г. Дорониной, В. Н. Лисицы <1>, соглашение о разделе продукции (СРП) является гражданско-правовым договором, так как объектом соглашения являются гражданско-правовые отношения. Стороны СРП заключают соглашение на основании принципа автономии воли и являются при этом равноправными партнерами соглашения. При этом п. 3 ст. 1 Закона «О соглашениях о разделе продукции» прямо не указывает, что СРП носит исключительно гражданско-правовой характер, речь идет не о чисто гражданско-правовом соглашении. Таким образом, можно сделать вывод, что договор СРП не является гражданско-правовым договором в чистом виде. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского «Международное частное право» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2005 (5-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <1> См.: Богуславский М. М. Международное частное право. М.: Норма; Инфра-М, 2010; Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции: Научно-практическое исследование. М.: Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2011; Лисица В. Н. Применение норм инвестиционного права в регулировании инвестиционных отношений // Законодательство. 2011. N 10.
Некоторые исследователи склонны рассматривать соглашение о разделе продукции как чисто административно-правовой договор (например, Й. Рат) <2>, поскольку в СРП государство обязуется совершать административные действия. Кроме того, в ст. 23 Закона о СРП предусматривается, что Российская Федерация в некоторых случаях обязуется ограничить свой государственный иммунитет, что может осуществляться только в административном порядке. Из этого следует, что СРП изначально содержит административно-правовые элементы. Но при этом тот факт, что пользование недрами в Российской Федерации всегда носило административно-правовой характер, на наш взгляд, не является основанием для отнесения данного вида договора к административно-правовым договорам. ——————————— <2> Рат Й. Соглашение о разделе продукции: Анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 58.
Важным является вопрос определения, является ли СРП смешанным договором в смысле ст. 421 (garantfl://10064072.42103/) Гражданского кодекса РФ. Согласно данной статье смешанным является договор, содержавший в себе элементы различных видов договоров. Что касается СРП, то можно отметить, что административно-правовые элементы, содержащиеся в рамках договора, например система выдачи лицензий или осуществление контроля и надзора за недропользованием, не представляют сами по себе вид договора в соответствии с п. 3 ст. 421 Гражданского кодекса РФ, но являются частью договора. На наш взгляд, оправданно применение определения соглашения о разделе продукции как гражданско-правового договора с административно-правовыми элементами. Сам Закон «О соглашениях о разделе продукции» представляет собой совмещение гражданско-правовых и административно-правовых прав и обязанностей. Российская Федерация и инвестор являются в этом смысле равноправными сторонами договора, заключившими соглашение при соблюдении принципа автономии воли, при этом стороны данного договора рассматриваются как субъекты права в смысле гражданского законодательства. Но тем не менее их правоотношения основываются на ряде административно-правовых прав и обязанностей, таких, например, как административный порядок выдачи государством лицензий, а также порядок осуществления государственного контроля и надзора за недропользованием. После вступления в 1996 г. в силу вышеуказанного Закона «О соглашениях о разделе продукции» впервые в России гражданско-правовые отношения были распространены на минерально-сырьевую сферу, где введено параллельное существование двух режимов — публично-правового и гражданско-правового — и положен конец монополии разрешительной системы недропользования, господствовавшей в стране <3>. ——————————— <3> Фархутдинов И. З., Трапезников В. А. Инвестиционное право: Учебно-практическое пособие. М., 2006. С. 157 — 158.
Благодаря Закону о СРП положение ст. 124 ГК РФ о возможности для государства выступать на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, переведено в практическую плоскость, поскольку появился конкретный тип договоров со своим специфическим механизмом. Предусмотрен арбитраж, в частности международный, при договорах государства с негосударственным инвестором. Инвестиционные проекты, реализуемые в сфере недропользования, обладают особыми рисками потери капитала. Повышенные геологические, технические риски связаны с особенностями деятельности в энергосырьевых отраслях <4>. Соглашение о разделе продукции в РФ, как и в других федеративных государствах, является правовым институтом совместного ведения РФ и субъектов РФ. В целом следует отметить, что по многим вопросам, регулируемым законами субъектов Федерации, наблюдается рецепция федеральных законов, что является, по мнению Й. Рата, следствием нормы ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон <5>. ——————————— <4> Курбанов Р. А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в нефтяной и газовой промышленности. М.: ИД «Юриспруденция», 2005. С. 35. <5> Рат Й. Соглашение о разделе продукции: Анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 99.
Принцип приоритета условий соглашения над нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления закреплен в п. 2 ст. 18 Закона о СРП. Действие этих актов не распространяется на инвестора в случае, если они устанавливают ограничения его прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением, в том числе ухудшающих коммерческие результаты его деятельности. В случае ущемления прав, закрепленных в соглашении, но относящихся к административно-правовым, действует положение п. 2 ст. 17 Закона о СРП, предусматривающее сохранение коммерческих результатов в интересах инвестора. Таким образом, в случае внесения изменений в налоговое, валютное, таможенное, экспортное и другое законодательство, ухудшающих коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашений, в соглашение должны быть внесены изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, на которые он рассчитывал при заключении СРП. Порядок внесения таких изменений определяется соглашением. Однако законодатель не указал, распространяется ли на порядок принятия таких изменений п. 1 ст. 17 Закона о СРП, в соответствии с которым все изменения в условия соглашений, внесенные по согласованию сторон, вводятся в действие в том же порядке, что и само соглашение. Скорее всего, ответ будет положительным. Тогда плюсы стабилизационной оговорки будут перекрыты сложностью процедуры ее реализации, особенно в случае утверждения условий соглашения федеральным законом <6>. Таким образом, важнейшим преимуществом этой формы инвестиций является установление правовой стабильности заключаемых договоров, причем не на ограниченный стартовый период контракта (как при стабилизационных или так называемых дедушкиных оговорках при публично-правовых сделках), а на весь срок соглашения. ——————————— <6> Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Правовые условия формирования благоприятного инвестиционного климата и информационной среды в Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 10.
Закон о СРП предусматривает необходимость принятия других законов, в частности, о перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Для эффективного действия закона предусмотрено скоординировать все относящееся к данному вопросу законодательство, включая правовые акты субъектов РФ, которые «осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции» <7> в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Соглашения о разделе продукции являются особой договорной формой недропользования в Российской Федерации. Суть их сводится к следующему: по условиям соглашений государство предоставляет инвестору исключительные права на пользование недрами на определенном участке, а инвестор осуществляет разработку предоставленных недр за свой счет и на свой риск. С начала промышленной добычи минерального сырья инвестор получает право на компенсацию своих затрат на разработку месторождения. Оставшаяся после возмещения этих затрат продукция является прибыльной и подлежит разделу между сторонами (государством и инвестором) по условиям СРП. Инвестор обязан платить налог на прибыль со своей доли прибыльной продукции. ——————————— <7> Вознесенская Н. Н. Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России. М., 2011. С. 158.
Соглашение о разделе продукции устанавливает юридические рамки, содержит условия (разработанные достаточно конкретно и подробно), определяющие права и обязанности инвестора — отечественного или иностранного, а также права и обязанности государства. В Законе о СРП указывается, что он регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, а также отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья, его транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, т. е. весь комплекс проблем, связанных с поиском, производством и реализацией минерального сырья. Соглашение о разделе продукции явилось в свое время нововведением в российское законодательство. Такие виды договоров не содержатся в гражданском либо ином российском законодательстве. Они необычны как по своему содержанию, так и по субъектному составу, как справедливо отмечает В. Н. Лисица <8>. ——————————— <8> Лисица В. Н. Применение норм инвестиционного права в регулировании инвестиционных отношений // Законодательство. 2011. N 10.
От имени государства выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр. Инвесторами являются «граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложения собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения» (ст. 3 Закона о СРП). Со стороны государства соглашение подписывают Правительство РФ и орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, последний может передать свои полномочия на подписание Правительству РФ, и наоборот. В отдельных случаях, например, если предоставленный участок недр расположен на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах ее исключительной экономической зоны, соглашение подписывает Правительство РФ по договоренности с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого будут производиться предусмотренные соглашением работы, в «части, касающейся вопросов, которые относятся к ведению этого субъекта» (п. 4 ст. 6 Закона о СРП). Статья 16 Закона о СРП, озаглавленная «Передача прав и обязанностей по соглашению», предусматривает, что инвестор имеет право передать (полностью или частично) свои права и обязанности по соглашению любому юридическому лицу или любому гражданину только с согласия государства при условии, если эти лица располагают ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по соглашению. Предмет регулирования Закона о СРП составляют отношения, складывающиеся в процессе разведки, добычи и использования недр и определяющие распоряжение произведенной продукцией. Сложность, многообразие и известная новизна отношений, возникающих при добыче минерального сырья, предопределили усложненную, «зарегулированную», с наличием многих императивных норм, процедуру заключения таких соглашений, которую многие подвергают критике, как справедливо отмечают Н. Г. Доронина и Н. Г. Семилютина <9>. Четкое определение в законе гражданско-правового характера соглашений о разделе продукции, по их мнению, разграничение действия Закона о СРП и Закона о недрах во многом могли бы способствовать притоку инвестиций, поскольку инвестор оправданно полагает, что его интересы значительно надежнее защищены средствами и методами гражданского права <10>. ——————————— <9> Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Государство и регулирование инвестиций. М., 2003. С. 155. <10> Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции: Научно-практическое исследование. М.: Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2011. С. 115.
Говоря об эффективности данного механизма привлечения инвестиций, необходимо вспомнить, что законодательством сделан ряд существенных оговорок, представляющих собой реальные ограничения для инвесторов. В частности, сохранен порядок утверждения парламентом как перечней месторождений, которые могут разрабатываться на условиях соглашений о разделе продукции, так и самих заключенных соглашений. Российским резидентам предоставлены привилегии в заключении контрактов с компаниями, реализующими СРП. Предусмотрен также приоритет отечественных поставщиков при приобретении на конкурсной основе новой техники и внедрении прогрессивных технологий. Оценивая целесообразность сохранения названных ограничений и перспективы дальнейшего изменения законодательства о СРП, необходимо решить принципиальный вопрос о статусе подобных соглашений. Мнения экспертов разделились. Согласно одной точке зрения, СРП — наиболее перспективный путь привлечения инвестиций в добывающие отрасли <11>. Сторонники другой точки зрения считают, что СРП должны представлять собой исключение из правила и заключаться лишь в случаях, когда речь идет об особенно капиталоемких проектах, в первую очередь стартовых. То есть режим СРП понимается как своего рода льгота, предоставляемая инвесторам и позволяющая им осуществлять проекты, нерентабельные в условиях общего налогового режима <12>. ——————————— <11> Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 135. <12> Лабин Д. К. Международное право по защите и поощрению иностранных инвестиций. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 259.
Подобная трактовка имеет под собой определенные основания. Хотя режим СРП сам по себе не льгота, а специфический метод взимания налогов, реально он более выгоден инвестору, чем действующий налоговый режим. Вместе с тем предъявление дополнительных требований к иностранному инвестору — шаг, противоречащий цели применения режима СРП, которая заключается в создании стимулов более интенсивного притока капиталов в добывающие отрасли российской экономики <13>. Сами эти требования вполне рациональны с точки зрения увеличения положительных экстернальных эффектов от деятельности иностранных инвесторов на российской территории <14>, прежде всего благодаря росту доходов, занятых на новых рабочих местах, и расширению спроса на отечественную продукцию. Безусловно, защита своих национальных интересов — задача, которую обязан решить законодатель. При заключении и исполнении соглашений о разделе продукции необходимо обеспечить грамотное сочетание российских интересов и интересов иностранных инвесторов. Законодательство о СРП при условии действия норм, обеспечивающих контроль со стороны государства, позволяет этого добиться. ——————————— <13> Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право и процесс. М.: Проспект, 2010. С. 255. <14> Международное частное право / Отв. ред. Г. К. Дмитриева. М.: Проспект, 2013. С. 355.
Список литературы
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского «Международное частное право» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2005 (5-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 1. Богуславский М. М. Международное частное право. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 704 с. 2. Вознесенская Н. Н. Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России. М., 2011. 300 с. 3. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Государство и регулирование инвестиций. М., 2003. 272 с. 4. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции: Научно-практическое исследование. М.: Юридическая фирма «Контракт»; Волтерс Клувер, 2011. 163 с. 5. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Правовые условия формирования благоприятного инвестиционного климата и информационной среды в Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 10. 6. Курбанов Р. А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в нефтяной и газовой промышленности. М.: ИД «Юриспруденция», 2005. 344 с. 7. Лабин Д. К. Международное право по защите и поощрению иностранных инвестиций. М.: Волтерс Клувер, 2008. 336 с. 8. Лисица В. Н. Применение норм инвестиционного права в регулировании инвестиционных отношений // Законодательство. 2011. N 10. 9. Международное частное право / Отв. ред. Г. К. Дмитриева. М.: Проспект, 2013. 656 с. 10. Рат Й. Соглашение о разделе продукции: Анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М.: Волтерс Клувер, 2008. 132 с. 11. Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М.: Волтерс Клувер, 2005. 432 с. 12. Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право и процесс. М.: Проспект, 2010. 416 с. 13. Фархутдинов И. З., Трапезников В. А. Инвестиционное право: Учебно-практическое пособие. М., 2006. 432 с. 14. Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (в ред. от 19.07.2011) «О соглашениях о разделе продукции» // Российская газета. N 5. 11.01.1996.
