ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО — МАКСИМАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
Ю. Г. ЖУМАЕВ
Жумаев Ю. Г., кандидат юридических наук.
Теория и практика реализации
Современная жизнь, стремительно меняющая свой склад, под воздействием новых, доселе неизвестных, технических революционных, процессов и явлений сложна и противоречива. Существует противоречие между глобальностью и всепроникающим характером воздействия существующих феноменов современности и нашими знаниями о них. Одним из таких является «электронное правительство». Появившийся в начале 80-х годов и прочно вошедший в лексику времен смены веков, термин «электронное правительство» до сегодняшних дней остается для многих привычным, но не до конца понятным. Автор статьи неоднократно сталкивался на практике, во время различных лекций, с тем, что большинство людей имеют пространное представление о данном явлении. Показательным является реально произошедший случай, когда во время лекции одним из присутствующих был задан вопрос: «А что будет делать «обычное» правительство, когда у нас будет сформировано «электронное»?
Начиная с определения самого термина «электронное правительство» следует отметить, что на сегодняшний день в среде специалистов не сложилось единого подхода к данному определению. Одной из причин этого является тот факт, что определения электронного правительства строятся различными специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают описательные определения — какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание на сугубо используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством.
Каждый принцип верен, поскольку отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее ошибочным будет не принимать во внимание, опускать их частность. Рассмотрим с этой точки зрения лишь некоторые из толкований этого термина.
Итак, электронное правительство определяется следующим образом:
— организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т. п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов;
— информационные технологии в государственном управлении;
— государство в Сети;
— метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;
— трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий;
— автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления;
— использование в органах государственного управления новых технологий, в том числе и интернет-технологий.
Мы можем видеть, что каждое из этих определений представляет электронное правительство, скорее, как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Способ оценки электронного правительства, его возможностей, избранный специалистами в сфере информационных технологий, государственного управления, социальных процессов, экономического развития, распространяется и среди непосредственных исполнителей государственных чиновников.
Понятие электронного правительства сводится чиновниками фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким, опять-таки прикладным, аспектам. Показательна с этой точки зрения позиция, определяющая идею «электронного правительства» в том, чтобы решить три основные проблемы власти: ввести электронный документооборот, который позволит уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам.
Этот подход неверен, поскольку в первую очередь он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офлайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьезно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается, скорее, как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.
Следует отличать правительство, оборудованное электронным интерфейсом (онлайновое правительство, government on-line), от электронного правительства. Понятно, что онлайновый интерфейс является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но не всегда онлайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности.
Прозрачность структур государственного управления не достигается простым подключением к Интернету. Очень редка ситуация, когда, например, администрация города или области предоставляет общественности информацию о текущем состоянии бюджета, даже при наличии необходимой для этого информационной системы. Информация от чиновников всегда дозирована, и часто это означает ее утаивание. Простым внедрением онлайнового правительства эту проблему не решишь. Ведь чиновник может просто минутной манипуляцией настроить почту на автоматический режим дежурных ответов и при этом не предпринимать никаких действий, направленных на решение поставленных проблем.
Основным же принципом работы должно являться более близкое приближение к концепции электронного правительства, чем подавляющее большинство существующих онлайновых правительственных проектов. При такой организации деятельности правительственных структур реализуется на практике требование, сформулированное как «должны работать прозрачные бюджетные процедуры. Необходимо, чтобы процесс формирования бюджета, процесс накопления им доходов, затратная часть бюджета — чтобы все это было прозрачным, четко описанным и подконтрольным».
Таким образом, мы делаем акцент на том, что электронное правительство является не затратным частичным технологическим решением, а концепцией осуществления управления государством и элементом масштабного информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества — все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для реинжиниринга государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства.
Как известно, электронное правительство действует в трех направлениях:
— от правительства к правительству (G2G). К числу таких относятся проекты: создание межведомственных сетей, корпоративных и государственных баз данных, реестров введения электронного документооборота и т. п.;
— от правительства к населению (G2C). Проекты: предоставление сведений о свободных рабочих местах, выдача свидетельств о рождении, регистрация и голосование избирателей, медицинская информация и т. п.;
— от правительства к бизнесу (G2B). Проекты: проведение государственных закупок, выдача лицензий и разрешений и т. п.
В поисках ответа на вопрос: «В чем суть различных направлений?» рассмотрим процесс эволюции классического правительства в электронное.
Потребитель государственных услуг в «классической» схеме сам обращается во все необходимые инстанции, при этом каждое учреждение в основном действует самостоятельно.
При начальных этапах «электронизации» правительства налаживается внутренний обмен информацией между различными структурами правительства, и потребителю нет необходимости обращаться во все заведения, а достаточно заявления в «одно окно».
С введением порталов государственной власти достигается полный и непосредственный контакт потребителя с правительством.
С учетом приведенного можно сказать, что основная цель процессов (G2G) — стремление государства улучшить межведомственную координацию, для процессов (G2C) — желание оказывать сервис более высокого уровня для граждан. А для процессов (G2B) это попытка повышения эффективности деятельности.
На чем основывается данное утверждение. Действительно, на первых этапах внедрения проектов электронного правительства государство перекладывает на себя те расходы, которые нес потребитель государственной услуги. Не говоря о многих других важных задачах, делает это правительство в первую очередь не с целью получения прибыли в дальнейшем, а в целях оказания более совершенных услуг обслуживания граждан, и в этом заключается суть проектов (G2G) и (G2C). Суть проектов от правительства к бизнесу основана на возможности снижения затрат правительства по организации собственной деятельности и, соответственно, более эффективного хозяйствования.
Следует отметить, что уровень развития электронного правительства в различных странах существенно дифференцируется. К несомненным правительствам — лидерам электронизации можно отнести правительства таких стран, как США, Великобритания, Финляндия, Сингапур и др. К явным аутсайдерам относятся в основном правительства развивающихся стран Африки. Неудивительно, ведь концепция внедрения электронного правительства в первую очередь основывается на широко развитой инфраструктуре ИКТ. Опять приходится констатировать, что электронное правительство и процессы развития национального сообщества — взаимно действующие маховики одного процесса, они взаимозависимы и, соответственно, оказывают сильное воздействие друг на друга.
Для оценки мировых показателей развития электронного правительства в различных странах обратимся к результатам исследований, проведенных в 2003 г. в 190 странах ООН.
В исследовании были использованы две методологии. Согласно первой методологии анализировались WEB-сайты национальных правительств с позиции их содержания и наличия доступа к услугам, которые могли использовать средние граждане страны. Наличие или отсутствие тех или иных возможностей находило свое отражение в количественной оценке уровня национального прогресса. Вторая методология опиралась на статистический анализ и сопоставление инфраструктур ИКТ и потенциала человеческих ресурсов между 144 государствами — членами ООН. Заключительным результатом второй методологии стал Индекс э-правительства (E-Government Index), который оказался полезным средством для руководителей и политиков, как ежегодно оцениваемая контрольная точка прогресса.
По стадиям развития страны количественно распределились следующим образом:
Индекс э-правительства идентифицирует, выделяет и взвешивает условия создания такой среды функционирования э-правительства, которая гарантирует, что любая группа населения страны имеет доступ к необходимой людям общественной информации и правительственным услугам. Ясно, что результаты ранжирования стран по Индексу развития э-правительства очень сильно связаны с уровнем экономического, социального и демократического развития.
По величине Индекса развития э-правительства все государства — члены ООН распределяются по следующим четырем группам:
— развитые возможности (значение Индекса в диапазоне 2,00 — 3,25);
— средние возможности (1,60 — 1,99);
— минимальные возможности (1,00 — 1,59);
— трудности с развитием э-правительства (менее 1,00).
Рассмотрим следующие диаграммы:
Проведенное исследование позволило выявить основные тенденции; ниже приводятся их перечень и краткое содержание.
1. Общее продвижение стран в сторону формирования э-правительства очень тесно связано с социальными, политическими и экономическими показателями развития страны. Наиболее эффективные программы к числу самых высоких приоритетов относят развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры и технологий, поддержку человеческих ресурсов и улучшение пользовательских возможностей.
2. Национальные программы развития э-правительства остаются несогласованными и несинхронизированными. Практически отсутствует координация в пределах административных и политических границ. В конечном счете это может ставить под угрозу результативность программы и эффективность выполненной работы.
3. Предоставление диалогового обслуживания должно рассматриваться в первую очередь как дополнительный вид услуг в противоположность широко распространенной точке зрения, состоящей в том, что онлайновое обслуживание в конечном счете заменит большинство традиционных каналов предоставления услуг.
4. Растущий доступ к мировой сети не сопровождается автоматическим увеличением использования э-правительства, поскольку степень интереса пользователей к э-правительству пока относительно невелика.
5. Существует значительное цифровое расслоение между национальными общественными администрациями.
6. Важное значение имеют принятие и использование стандарта единого входного портала.
7. Предоставление приоритета развитию сферы онлайнового обслуживания бизнес-сообщества является реализацией стратегии создания экономики, ориентированной на потребности граждан.
8. Формирование национальных групп по управлению э-правительством до 2004 г., к сожалению, было скорее исключением, чем правилом.
9. Пока недостаточно высок уровень информированности общества и граждан о том, что национальные правительства предоставляют онлайновые услуги, а также недостаточен уровень осведомленности относительно преимуществ использования онлайновых услуг.
10. Утверждение, что предоставление онлайновых услуг имеет лучший показатель «эффективность/стоимость», чем при предоставлении услуг с использованием других каналов, не является полностью обоснованным. В настоящее время нет достаточных свидетельств в поддержку этого утверждения.
11. С незначительными исключениями финансирование э-правительства отнесено к уровню непосредственных обязательств политического руководства. Основной вывод, который следует из проведенного исследования, состоит в том, что в подавляющем большинстве стран национальные программы формирования э-правительства находятся в состоянии быстрых и динамичных изменений.
Приведенный в данной статье материал был направлен на то, чтобы представить перед читателем информацию о теории и практике построения электронного правительства как одной из составляющих построения информационного общества. В продолжение данной статьи будет приведен опыт внедрения элементов электронного правительства в Узбекистане.
