(Семизорова Е. В.) («Российская юстиция», 2011, N 2)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗНАЧИМОСТИ ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТОВ
Е. В. СЕМИЗОРОВА
Семизорова Е. В., кандидат юридических наук, ведущий советник отдела уголовного законодательства и законодательства о безопасности Министерства юстиции РФ.
В настоящей статье исследуются актуальные вопросы правового регулирования обеспечения юридической значимости электронных документов, в том числе результатов оказания государственных услуг в электронном виде физическим лицам в целях их последующего использования в государственных и судебных органах. Новое в статье — это зарубежный опыт в вопросах законодательного регулирования правового режима электронных документов. Основная идея статьи — это принятие законодательного акта об электронном документе.
This article examines current issues of legal regulation to ensure the legal value of electronic documents, including the results of government services electronically to individuals for their use in government and the judiciary. New in the article — it’s international experience in matters of legislative regulation of the legal regime of electronic documents. The main idea — is the adoption of legislation on electronic document.
Об актуальности обеспечения юридической значимости электронных документов свидетельствует запланированный к 2015 г. переход на оказание государственных услуг физическим лицам в электронном виде на всей территории Российской Федерации. На урегулирование процедуры предоставления государственных услуг в электронном виде направлен Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Основными целями Федерального закона являются повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций, предусматривающих взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) услуг, а также к порядку взаимодействия органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги и исполняющих государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том числе в электронном виде. Представляется важным отметить, что в указанном Федеральном законе введено определение понятия «предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных (муниципальных) функций в электронном виде», а также общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов. Отдельная глава данного Федерального закона посвящена развитию инфраструктуры электронного правительства, включающая в том числе реестры государственных (муниципальных) услуг (функций), единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) и использование универсальной электронной карты для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме. Единый портал государственных (муниципальных) услуг (функций) должен обеспечить доступ заявителей к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре государственных (муниципальных) услуг (функций), предназначенных для распространения с использованием сети Интернет, а также предоставление (исполнение) государственных (муниципальных) услуг (функций) в электронном виде. В целях реализации вышеназванного Федерального закона принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <2>. ——————————— <2> Российская газета. 2010. 2 августа.
Целью данного Федерального закона является предоставление заявителям возможности осуществлять взаимодействие с органами власти дистанционно в электронном виде, в том числе обращаться в органы власти и получать результаты такого обращения, а также устанавливает требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронном виде. Необходимо отметить, что до настоящего времени соответствующие положения не отражены в специальных законах, имеются нормы, препятствующие таким формам взаимодействия заявителей с органами власти. Так, в Российской Федерации не принят закон об электронном документе. В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с 1 января 2011 г. дополняется Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <3> понятием «электронный документ», содержание которого не соответствует определению, содержащемуся в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи» <4>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448. <4> Российская газета. 2002. 12 января.
Между тем проект Федерального закона N 305592-5 «Об электронной подписи», предусматривающий признание утратившим силу Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», в настоящее время принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении. Кроме того, нуждается в урегулировании вопрос обеспечения юридической значимости электронных документов, в том числе являющихся результатом оказания государственных услуг физическим лицам с целью обеспечения возможности их дальнейшего использования в органах государственной власти и судебных органах. Обеспечение юридической значимости результатов оказания государственных услуг (функций) в соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» является одним из направлений развития инфраструктуры доступа к государственным и муниципальным услугам и к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с Планом перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. N 1555-р <5>, на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) федеральными органами исполнительной власти размещены справочные сведения, перечни и образцы документов, необходимых для получения государственных услуг (функций). ——————————— <5> СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5155.
Размещение сведений об услугах (функциях) осуществляется путем заполнения электронных форм разделов сводного реестра либо заполнения полей в установленном формате для последующей передачи сведений в сводный реестр. Сведения об услугах (функциях) заверяются электронной цифровой подписью лица, разместившего эти сведения. В систему обеспечения юридической значимости результата государственной услуги входит совокупность программно-технических комплексов и других технических средств, выполняющих функциональные задачи по организации доступа граждан и организаций к сводному реестру государственных и муниципальных услуг (функций). Базовыми в сфере обеспечения доступности информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, судов являются Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <6> и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <7>. ——————————— <6> Российская газета. 2008. 26 декабря. <7> Российская газета. 2009. 13 февраля.
Законодательство о доступе к информации о деятельности государственных и судебных органов содержит неоднозначные нормы, позволяющие отказывать гражданам и организациям в доступе к несекретной информации, отсутствуют нормы, обязывающие государственные органы раскрывать информацию. Что касается обеспечения юридической значимости электронных документов, применяемых в судебной системе, следует отметить, что Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ <8> внесены изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, которые касаются подачи искового заявления и перечня документов, к нему прилагаемых. ——————————— <8> Российская газета. 2010. 2 августа.
Указанный Федеральный закон вводит новый порядок подачи искового заявления в арбитражный суд. Действующая редакция ст. 125 АПК РФ <9> предусматривает, что исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме и подписывается истцом или его представителем. Новая редакция дополняет статью правилом, согласно которому исковое заявление также может быть подано в арбитражный суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет. ——————————— <9> Российская газета. 2002. 27 июля.
При этом в исковом заявлении должно быть указано не только наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, но и номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца. В указанном Федеральном законе также закреплено, что в заявлении должны быть указаны (в действующей редакции закреплено, что могут быть указаны) и иные сведения, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайства об истребовании доказательств от ответчика или других лиц. Прилагаемые к исковому заявлению документы могут быть представлены в арбитражный суд в электронном виде. В июле 2010 г. на заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления утвержден системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства, который в настоящее время проходит согласование. Цель системного проекта — показать организациям и ведомствам вектор развития электронного правительства в России. Данный проект включает комплексный анализ существующего положения дел в информатизации, предложения по изменению нормативно-правовой базы, общие подходы к стандартам и решениям электронного правительства. В целях законодательного определения правового статуса электронных документов необходимо: — установить правовые критерии признания электронного документа юридически значимым; — предусмотреть ответственность за умышленное уничтожение электронных документов или их реквизитов, обеспечивающих качество юридической значимости электронного документа; — определить и стандартизовать основные типы файлов, используемых для обработки, хранения и передачи документированной электронной информации в целях обеспечения их адекватного отображения у всех участников электронного документооборота и взаимного обмена документированной информацией в рамках деятельности электронного правительства. Данный перечень должен носить открытый характер; — предусмотреть меры, направленные на обеспечение доступности к информации в случае исключения каких-либо файловых типов из данного перечня; — разработать и закрепить законодательно порядок осуществления третьей независимой стороной процедур перевода документов из традиционной бумажной формы в электронную и наоборот, в том числе и в случаях, когда документ изначально был создан и существовал до момента перевода исключительно в электронной форме. Таким образом, необходимо обеспечить юридическую значимость результатов оказания государственных услуг в электронном виде, то есть предоставить гражданам и организациям возможность использовать электронные документы непосредственно, без получения и дополнительной процедуры подтверждения (заверения) бумажных копий. Существует интересный зарубежный опыт, связанный с правовым урегулированием вопросов обеспечения юридической значимости электронных документов. В настоящее время в ряде государств — участников Содружества Независимых Государств действуют законы об электронном документе — в Республике Армения, Республике Беларусь, Кыргызской Республике, Республике Молдова, Республике Узбекистан, Азербайджанской Республике, Республике Казахстан и других. Так, Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. N 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» введены в действие такие понятия, как «копия электронного документа», «подлинность электронного документа», «целостность электронного документа». Электронный документ, согласно ст. 17 указанного Закона, состоит из двух неотъемлемых частей — общей и особенной. Общая часть электронного документа состоит из информации, составляющей содержание документа. Особенная часть электронного документа состоит из одной или нескольких электронных цифровых подписей, а также может содержать дополнительные данные, необходимые для проверки электронной цифровой подписи (электронных цифровых подписей) и идентификации электронного документа, которые устанавливаются техническими нормативными правовыми актами. Подлинность электронного документа определяется как свойство электронного документа, определяющее, что электронный документ подписан действительной электронной цифровой подписью (электронными цифровыми подписями). При этом подлинный электронный документ — электронный документ, целостность и подлинность которого подтверждаются с применением сертифицированного средства электронной цифровой подписи, использующего при проверке электронной цифровой подписи открытые ключи лица (лиц), подписавшего (подписавших) электронный документ. Согласно ст. 22 Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» подлинный электронный документ приравнивается к документу на бумажном носителе, подписанному собственноручно, и имеет одинаковую с ним юридическую силу. Если в соответствии с законодательством Республики Беларусь требуется, чтобы документ был оформлен в письменной форме, то электронный документ и его копия считаются соответствующими этому требованию. В случае если в соответствии с законодательством Республики Беларусь требуются нотариальное удостоверение и (или) государственная регистрация документа, а документ создан в электронном виде, нотариальному удостоверению и (или) государственной регистрации подлежат электронный документ или его копия. Особенно важным для использования электронных документов, полученных по результатам оказания государственных услуг в электронном виде, представляется возможность использования копий электронного документа. Порядок удостоверения копий электронных документов регламентирован ст. 20 Закона Республики Беларусь. Копия электронного документа создается путем удостоверения в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе. Копия электронного документа должна содержать указание на то, что она является копией соответствующего электронного документа. Удостоверение формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе осуществляется: — нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать нотариальные действия; — организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими право на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе на основании специального разрешения (лицензии), если его получение предусмотрено законодательством Республики Беларусь о лицензировании. В Латвии с 1 июля 2010 г. вступает в силу Закон от 19 мая 2010 г. N 78 (4270) «О юридической силе документов», которым устанавливаются требования к обеспечению юридической силы оригиналов, копий и выписок документов. К электронным документам применяются также требования Закона от 31 октября 2002 г. N 169 (2744) «Об электронных документах», которым установлено, что в электронном документообороте между государственными учреждениями и учреждениями самоуправления или между этими учреждениями и физическими лицами электронный документ считается подписанным, если у него имеется безопасная электронная подпись и временная печать (электронно подписанное подтверждение того, что электронный документ отмечен у поставщика сертификационных услуг определенного числа и в определенное время) или электронная подпись, если стороны письменно договорились о подписании электронного документа электронной подписью. Представляется, что зарубежный опыт может быть использован при совершенствовании законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения юридической значимости электронных документов. Принятие законодательного акта об электронном документе является одним из актуальных направлений развития законодательного регулирования обеспечения юридической значимости электронных документов, что позволит снять ограничения и устранить препятствия к применению электронных документов, установить правовой режим упомянутых документов и форм их употребления в целях оказания государственных услуг физическим лицам.
——————————————————————
Вопрос: В газете размещено объявление жилищного кооператива о предоставлении кредита на приобретение жилья на выгодных условиях. Управление ФАС России приняло решение о признании рекламы ненадлежащей и нарушающей требования Закона о рекламе. Правомерно ли данное решение? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: В газете размещено объявление жилищного кооператива о предоставлении кредита на приобретение жилья на выгодных условиях. Управление ФАС России приняло решение о признании рекламы ненадлежащей и нарушающей требования Закона о рекламе. Правомерно ли данное решение?
Ответ: Данное решение правомерно.
Обоснование: Рекламой признается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к товару, средствам индивидуализации юридического лица и/или товара, изготовителю или продавцу товара, другим объектам информирования, формирование или поддержание интереса к указанным объектам и их продвижение на рынке. На это указано в п. п. 1 — 3 ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе). К товару в целях названного Закона относится также работа или услуга. Таким образом, действия жилищного кооператива по размещению объявления о предоставлении кредита на приобретение жилья на выгодных условиях являются рекламой и регулируются Законом о рекламе. Жилищный кооператив не вправе заниматься выдачей кредитов, поскольку не является кредитной организацией (ст. 819 ГК РФ). По смыслу ст. ст. 3, 16 Закона N 215-ФЗ услуги кооператива могут оказываться только его членам, обязанности которых установлены ст. 8 Закона N 215-ФЗ, а не § 2 гл. 42 ГК РФ. Законом N 215-ФЗ установлены и другие условия участия в жилищном накопительном кооперативе, существенно отличающиеся от условий участия в кредитном договоре. Следовательно, рассматриваемое сообщение вводит граждан в заблуждение относительно природы оказываемых кооперативом услуг. Согласно п. 3 ст. 5 Закона о рекламе реклама, которая содержит не соответствующие действительности сведения о любых характеристиках товара, в том числе о его природе, признается недостоверной. Государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе в пределах своих полномочий осуществляет антимонопольный орган (пп. 1 п. 1 ст. 33 Закона о рекламе). Согласно п. п. 1, 3 ст. 36 Закона о рекламе он возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, принимает по результатам рассмотрения таких дел решения и выдает предписания. Следовательно, решение Управления ФАС России о признании рекламы жилищного кооператива ненадлежащей и нарушающей требования Закона о рекламе обоснованно, принято в пределах компетенции данного органа и является правомерным. Данные выводы подтверждаются судебной практикой (см., например, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 05.07.2010 по делу N А38-6363/2009, ФАС Западно-Сибирского округа от 17.05.2010 по делу N А03-9392/2009, ФАС Центрального округа от 23.05.2007 по делу N А36-1666/2006).
О. А.Лазарев Адвокат, Палата адвокатов Самарской области Подписано в печать 12.01.2011
