(«Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2007, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В УИС
В. Н. КУДРЯВЦЕВ, А. В. ЛЕБЕДЕВ
Кудрявцев В. Н., НИИИиПТ ФСИН России.
Лебедев А. В., НИИИиПТ ФСИН России.
Стремительный рост и дифференциация спроса на все виды информации, в том числе научную, техническую и в большей степени экономическую, а также повышение требований к содержанию и формам представления данных являются серьезными стимулами развития рынка информационных и коммуникационных технологий.
Информация осознана современным обществом как необходимое условие для любой целесообразной деятельности. Она становится важнейшим стратегическим ресурсом. Наибольший экономический и социальный успех сегодня сопутствует тем странам, которые активно используют современные средства коммуникаций, информационных технологий и их сетевые приложения: электронную почту, дистанционное обучение, мультимедиа, телевидение, телеконференции, визуализацию, моделирование, компьютерную графику, телемедицину и многое другое. Доступная для оперативного воспроизводства средствами компьютерной обработки информация превращается в важнейший фактор социального развития общества. В настоящее время наиболее развитые страны мира находятся на завершающей стадии индустриального этапа развития общества и перехода к следующему этапу, который назван информационным.
Современный период развития социально-экономических, политических и иных процессов в России сопровождается, с одной стороны, совершенствованием правового и информационного обеспечения органов государственной власти, переустройством экономики, развитием науки, направленными на обеспечение национальной безопасности государства, с другой стороны, усложнением социально-экономических процессов внутри страны, обострением межнациональных отношений, возникновением региональных конфликтов, ростом экстремизма, терроризма и преступности, периодическими экологическими катастрофами и стихийными бедствиями. Рассматриваемые государственно-правовые явления характеризуются повышением роли механизма правового регулирования как самоуправляемой системы, основанной на информационных процессах с учетом новых информационных технологий, формированием единого информационного пространства, трансформацией сложившихся традиционных и появлением новых информационных отношений, обусловливающих переход человечества от индустриального к информационному обществу.
Государственная политика в области информатизации России включает следующие основные направления деятельности:
— создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России;
— формирование и защиту информационных ресурсов государства как национального достояния;
— формирование законодательной базы в сфере информации и информатизации.
По мнению автора, процесс информатизации включает в себя три взаимосвязанных процесса:
— медиатизацию — процесс совершенствования средств сбора, хранения и распространения информации;
— компьютеризацию — процесс совершенствования средств поиска и обработки информации;
— интеллектуализацию — процесс развития способности восприятия и порождения информации, т. е. повышения интеллектуального потенциала общества, включая использование средств искусственного интеллекта.
На современном этапе развития общества постепенное исчерпание экстенсивных источников роста выдвинуло задачу перехода на путь интенсификации. Без решения этой задачи невозможно обеспечить гибкость и динамичность развития любой системы.
Основной объем прав на информацию содержится в Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом…» (ч. 4 ст. 29).
Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, а также получать у них запрашиваемую информацию. Право передавать информацию означает право свободного обмена информацией каждого с каждым. Право производить и распространять информацию означает свободу каждого на творчество и интеллектуальную деятельность, сопровождаемую созданием новой или производной информации, а также на свободу широкого распространения произведенной информации всеми законными способами. Эти права могут быть ограничены только законом.
Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33).
Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления возлагает на эти структуры обязанность по подготовке и представлению запрашиваемой информации, что и закреплено в норме ч. 2 ст. 24: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Правовое обеспечение информационных процессов и информатизации в России должно предусматривать обоснование целей, состава, содержания системы законодательства, регулирующего отношения в области формирования информационных ресурсов России и пользования ими, создания систем обработки информационных ресурсов, установление места и роли этого законодательства в общей системе законодательства Российской Федерации, создание механизмов реализации нормативных правовых актов.
По данному направлению действуют Законы Российской Федерации: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О федеральных органах правительственной связи и информации», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «О правовой охране топологий интегральных микросхем», «Об авторском праве и смежных правах», «О средствах массовой информации»; Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». Частично проблемы информации затрагивались в законодательстве о недрах, чрезвычайных ситуациях, налогах и налоговой инспекции, об архивах и др.
В информационном законодательстве пока еще имеется большое количество не урегулированных правом отношений. Поскольку создание федеральных законов, ликвидирующих эти пробелы, требует значительного времени, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко принимают правовые акты для урегулирования соответствующих отношений до принятия необходимых законов.
Для уголовно-исполнительной системы России процесс представления, поддержки и использования информации особенно важен в силу целого ряда причин. Подразделения Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН) разделяют огромные по западным меркам расстояния. Характерная для многих случаев оторванность подразделений от УФСИН по территориальным органам исключает возможность использовать оперативную информацию. Все вышеизложенное существенно осложняет работу по объединению локальных информационных ресурсов в единое общедоступное информационное пространство.
В настоящее время в процессе информатизации УИС сложилась трехуровневая система информационного обеспечения УИС, построенная по функциональному принципу с формированием центральной базы данных на верхнем уровне управления, определены перспективы развития системы информационного обеспечения. В условиях текущего этапа социально-экономического развития, характеризующегося комплексным внедрением современной информационной техники и новых информационных технологий во все сферы деятельности человека, все большее внимание со стороны руководства ФСИН России уделяется проблеме информатизации статистических учетов и исследований в УИС.
Правовую основу информационно-аналитической деятельности в УИС составляет значительное количество нормативных правовых и индивидуальных правовых актов как федерального, так и ведомственного (Министерство юстиции, ФСИН России) уровня. Систематизация данных правовых источников позволяет сделать вывод о том, что их регулирование охватывает рассматриваемую деятельность в достаточном объеме.
Понятие анализа информации можно найти в работах Тьюки (Тьюки Дж. Анализ результатов наблюдений (разведочный анализ). М.: Мир, 1981; Мостеллер Ф., Тьюки Дж. Анализ данных и регрессия. М.: Финансы и статистика, 1980). В частности, под анализом данных Тьюки понимает процедуры получения сверток, которые не допускают формального алгоритмического подхода.
С. С. Овчинский несколько иначе трактует понятие анализа информации. «Отражая сложные социальные процессы и явления, информация требует определенной обработки не только в смысле систематизации (в зависимости от ее назначения), но и в содержательном аспекте. При этом речь не идет о нарушении принципа объективности. Анализ информации, по существу, характеризует весь процесс получения информации и предполагает отбор тех сведений, которые являются ценными. Думается, что термин «обогащение» наиболее точно отражает сущность данного процесса» (Овчинский С. С. Оперативно-розыскная информация. М.: Инфра-М, 2000).
Дж. Тьюки подразделяет анализ информации на два основных метода: выборочный метод и свертка информации. «Первый из них декларирует отказ от всей совокупности данных в пользу специально организованной их части — выборки, а второй заменяет всю выборку несколькими числами — ее характеристиками» (Мостеллер Ф., Тьюки Дж. Анализ данных и регрессия. М.: Финансы и статистика, 1980. С. 6).
Использование выборки данных вряд ли актуально при анализе информации в разрезе территориальных органов, да и в случае получения информации с уровня учреждений получение расчетных характеристик генеральной совокупности и динамических рядов возможно за вполне обозримое время. Здесь Тьюки, скорее всего, говорит о ручном варианте анализа, в котором метод выборок очень актуален. Либо же речь идет о персонифицированных данных, где количество анализируемых значений по одному показателю может достигать нескольких миллионов.
Информационно-аналитическая деятельность, по нашему мнению, — это совокупность целенаправленных, научно обоснованных и апробированных практикой последовательно совершаемых действий в области сбора, обработки и повышения качества информации по данным уголовно-исполнительной статистики и другой информации, не носящей статистического характера. Ее целью является оперативное, своевременное и качественное оказание содействия лицам, принимающим решения (на всех уровнях управления) в предоставлении информации о результатах работы подведомственных им подразделений на основе современных информационных технологий, а также специальных знаний в области математики, кибернетики, науки, техники и права. Информационно-аналитическая деятельность в УИС не является предпринимательской и не должна быть направлена на извлечение прибыли.
В целях выполнения задач по правовой информатизации уголовно-исполнительной системы были изданы приказы: Приказ Минюста России от 28 июня 2003 г. N 144 «Об организации обработки статистической отчетности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, введении в действие новых форм статистической отчетности и порядке внесения изменений в действующие формы», Приказ Минюста России от 25 августа 2005 г. N 141 «О совершенствовании работы по ведению интернет-сайтов Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов», Приказ ФСИН России от 6 июня 2005 г. N 409 «Об утверждении Порядка информационной поддержки и структуры официального сайта ФСИН России в сети Интернет» (с изменениями от 25 апреля 2006 г.), «О вводе в опытную эксплуатацию автоматизированной информационной системы «Статистика — УИС». Кроме того, было проведено оперативное совещание при директоре ФСИН России (от 26 января 2005 г. N 2-ЮК).
ФСИН России, являясь в соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по справочно-информационному обеспечению учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и ведению единого банка данных по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы, проводит серьезную работу в этой области.
В Федеральной службе исполнения наказаний задания по организации работ по созданию информационных систем получают закрепление в долгосрочных (например, Ведомственная целевая программа «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН России на 2005 — 2007 гг.») и годовых планах. Годовые планы утверждаются директором ФСИН России с учетом задач, поставленных в ведомственной целевой программе, и предложений управлений и служб центрального аппарата ФСИН России.
В перечисленных правовых актах имеются некоторые недостатки. В частности, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не дает определения понятия информационно-аналитической работы. Это необходимо сделать.
Единственным ведомственным нормативным правовым актом, регламентирующим информационно-аналитическую работу, является Приказ Министерства юстиции от 24 октября 2005 г. N 193 «Об организации информирования Министерства юстиции Российской Федерации». В приложении к нему установлен Порядок подготовки информационно-аналитической записки о деятельности ГУ Минюста по федеральным округам в установленной сфере. К сожалению, указанный Порядок не раскрывает методики подготовки данной записки, а лишь указывает на необходимость включения в ее состав:
— анализа данных, характеризующих то или иное направление деятельности, причины роста или снижения наиболее значимых показателей;
— тенденций изменения показателей в установленной сфере деятельности, причин негативных тенденций, конкретных фактов, примеров, принимаемых мер (предложений) по их устранению и развитию позитивных процессов;
— сопоставление с тенденцией изменения показателей по сравнению с предыдущим полугодием и аналогичным периодом прошлого года.
Согласно Приказу Минюста России от 31 декабря 2003 г. N 331 «Об утверждении Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» установлены нормы оснащения компьютерной техникой учреждений УИС, которое осуществляется исходя из анализа данных о наличии компьютерной техники, состоящей на балансе потребителя.
В качестве предложения хотелось бы рассмотреть возможность создания правового акта, регулирующего вопросы материально-технического обеспечения государственных учреждений.
Решение вопросов совершенствования информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности УИС неразрывно связано с необходимостью формирования и совершенствования информационного права. Правовой режим применительно к сфере информационных технологий предполагает наличие четырех составляющих:
— установленного порядка использования информации с обязательным соблюдением правил, регламентирующих ее оборот;
— совокупности требований по обеспечению права собственности (владения) определенного субъекта на информацию, находящуюся на различных носителях (в ЭВМ, системе ЭВМ или их сети);
— критериев по отнесению понятия «информация» к различным категориям, исходя из возможности доступа к ней, — «персональные данные» (личная тайна), «для служебного пользования» (служебная или же коммерческая тайна), «секретно» (государственная тайна);
— четкого порядка уголовно-правовой защиты информации.
Все препятствия и проблемы, возникающие при реализации права на информацию, можно свести к следующим:
— отсутствие информации;
— отсутствие механизма поиска имеющейся информации или нарочитая усложненность этого механизма, делающая доступ к ней практически невозможным;
— правовые ограничения на доступ к информации;
— финансово-экономические препятствия;
— подготовка пользователя.
Проведенный нами анализ законодательства в сфере информационной деятельности позволил сделать вывод о фрагментарности выбора объектов правового регулирования в области информационных отношений, недостаточной согласованности используемых для этого правовых средств, недостаточной эффективности, а зачастую и противоречивости правовых норм. В результате в настоящее время достаточно широкий круг правовых отношений в ведомственной информационной сфере так и остается неурегулированным. Это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредставление или сокрытие информации, за распространение недостоверной информации и т. д.
Нормативно-правовая деятельность в сфере информатизации должна осуществляться с учетом следующих принципов:
— приоритет международных правовых норм над внутригосударственными правовыми нормами;
— комплексный подход к разработке нормативных правовых актов во всех сферах деятельности;
— разумная достаточность регулирования (избыток нормативных правил в итоге приводит к невозможности их исполнения на практике);
— единообразие терминологии (используемые юридические понятия должны быть не только корректными с технической точки зрения, но и соответствовать общепринятой правовой терминологии);
— ориентация на созидательные, а не на карательные нормативные правовые акты.
Изменение нормативно-правовых актов должно происходить по следующим направлениям:
— разработка новых нормативных правовых актов, дополняющих и развивающих существующие нормативные правовые акты в информационной сфере, с учетом всех категорий субъектов информационных отношений;
— согласование существующих и вновь разрабатываемых актов и документов с нормативными правовыми актами в других сферах и направлениях деятельности ФСИН России;
— разработка нормативных актов и руководящих документов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующей и разрабатываемой нормативно-правовой базы;
— анализ развития информатизации ФСИН России и на его основе — дальнейшее развитие информационных нормативных правовых актов;
— учет современного состояния и перспективного развития информационных технологий.
Проблемными вопросами и недостатками в нормативно-правовом регулировании являются:
1. Дефекты системы действующего законодательства (нарушение системности) как взаимосвязанной и взаимодействующей совокупности правовых норм:
— отсутствует (полностью или частично) правовая норма, регулирующая отношение, подлежащее правовому регулированию (пробелы в праве);
— существуют две или более правовые нормы, расходящиеся по содержанию и регулирующие одни и те же общественные отношения (коллизии в праве);
— имеется неполная, неточная либо общая формулировка правовой нормы, не охватывающая всю полноту жизненных ситуаций, без последующей ее детализации и конкретизации в данном или ином нормативном правовом акте.
2. Проблемные вопросы нормативно-правового регулирования с точки зрения механизма реализации правовых норм:
— норма права существует, но отсутствует (не определен) механизм ее реализации (в том же либо другом нормативном правовом акте);
— норма права существует, но не определены (не конкретизированы) санкции за нарушение ее предписаний, либо эти санкции не обеспечивают надлежащую превенцию;
— норма права существует, но она морально устарела, и ее применение малоэффективно.
3. Проблемы полноты и целостности системы правового регулирования информатизации УИС:
— бланкетные (отсылочные) нормы федерального законодательства не конкретизированы соответствующими ведомственными нормативными актами.
4. Юридическо-технические недостатки содержания правовых актов, регламентирующих информатизацию УИС, в актуальном состоянии:
— ведомственные нормативные акты не соответствуют изменениям, внесенным в систему или структуру органов исполнительной власти (в связи с их ликвидацией, реорганизацией и проведением организационно-штатных мероприятий).
В настоящее время на федеральном уровне действует целый ряд документов, направленных на развитие сферы информационных технологий. Это Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти на период до 2010 года, принятая распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г., проект Концепции развития рынка информационных технологий в РФ, одобренный Правительством РФ 18 октября 2004 г., проекты Национальной стратегии информационного развития России, Концепции региональной информатизации до 2010 г., Концепция развития правового регулирования в сфере информационных технологий.
Анализ законодательства в информационной сфере указывает, что существующие нормативные правовые акты, по нашему мнению, требуют существенной переработки и совершенствования. Прежде всего необходимо подготовить нормативную базу, в том числе стандарты или технические регламенты, которые должны использоваться в системе информатизации в целом. В основу этой нормативной базы должны быть положены отечественные и международные технические стандарты в области информационных и коммуникационных технологий. Информационное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов России, организация доступа к информационным ресурсам как общегосударственного, так и ведомственного назначения также требуют проведения соответствующего комплекса работ по нормативному правовому обеспечению их деятельности, как носящих общесистемный характер, так и ориентированных на создание конкретных информационных подсистем.
Правовая работа по обеспечению эффективности такого взаимодействия должна строиться в полном соответствии со всей системой законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и при необходимости охватывать законодательство как общего характера (административное, финансовое, уголовное, гражданское), так и специальное (в сфере связи, обороны, безопасности и охраны правопорядка).
При этом достаточно сложные с правовых позиций отношения по вопросам использования и управления сетями связи, базами данных, организационно-технического обеспечения их развития и устойчивого функционирования, подготовки персонала, технического обслуживания и по другим вопросам, не урегулированным федеральными законами, должны определяться соответствующими индивидуальными правовыми актами, издаваемыми ФСИН России в пределах своей компетенции и в рамках закона.
Наряду с усилением существующей ответственности (нарушение порядка представления статистической информации, а равно представление недостоверной статистической информации влечет за собой ответственность, установленную статьей 13.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ, а также статьей 3 Закона Российской Федерации от 13 мая 1992 г. N 2761-1 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности») следует вводить новые формы ответственности, дополнительно обеспечивающие надлежащее исполнение обязанностей по представлению информации в вышестоящие органы.
Вопросы создания автоматизированных систем управления внутриведомственным учреждением (предприятием) полностью относятся к компетенции Федеральной службы исполнения наказаний. Принципиальные вопросы организации и создания автоматизированных систем управления должны регламентироваться целым рядом нормативных актов. В настоящее время информационное обеспечение деятельности УИС осуществляется на базе ряда подсистем, разработанных для автоматизации основной деятельности ФСИН России. Проблемы существующих ПС заключаются в отсутствии их интеграции, а также в неполном охвате всех линий деятельности УИС.
Требует внимания и вопрос приобретения программных средств у сторонних организаций, поскольку согласно действующему законодательству база данных, ведущаяся соответствующим ведомством, находится в его ведении и распоряжении, а программное средство согласно Закону об авторском праве является собственностью его автора. Таким образом, приобретение программного средства влечет за собой право на функцию ведения базы данных, но не на ее трансформацию. Тем самым каждое изменение программного средства потребует дополнительных денежных средств, а в случае ликвидации организации-разработчика — денежных затрат, сравнимых с первоначальной суммой на развертывание системы или комплекса. В итоге договор на разработку ПС со сторонней организацией должен предусматривать не только сопровождение ПС и его техническую поддержку, но и продолжительный гарантийный период, а также возможность модернизации ПС и его функционирования на период, покрывающий затраты на его разработку и внедрение.
В связи с этим отметим, что до настоящего времени отсутствует методика, позволяющая оценивать экономическую эффективность внедрения ПС.
Помимо этого, существующие типовые нормы на работу с ПЭВМ, утвержденные Постановлениями Минтруда РФ от 23 июля 1998 г. N 28 и от 26 марта 2002 г. N 23, не соответствуют реальным требованиям времени на проведение работ по тем или иным видам деятельности. Временные методические рекомендации по определению норм нагрузки работников отделов статистики, утвержденные Государственным комитетом РФ по статистике в 1996 г., также морально устарели и не могут выступать в качестве нормативного акта, регулирующего время занятости сотрудников бюджетных организаций, связанных с обработкой информации.
Статья 26 (3) Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2003 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 11 октября 2002 г.) прямо гласит: «Унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления».
Отсутствие подобной регламентации в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» отрицательно сказывается на качестве информационного обслуживания руководства службы.
Внесение предлагаемых изменений в действующее законодательство стимулирует руководителей территориальных органов к внедрению новых информационных технологий в практику управленческой деятельности.
Это позволит в течение 2007 — 2009 гг. внедрить в УИС новые информационные технологии, повысить в два раза уровень использования программных средств и компьютерной техники; повысить достоверность и актуальность статистической информации, оперативность и качество принятия управленческих решений; организовать эффективное взаимодействие с информационными подразделениями других органов государственной власти и силовых структур в вопросах ведения общих баз данных, картотек подследственных и осужденных, а также оперативно-справочных учетов; обеспечить выполнение требований Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и администрированию сетей и баз данных.
В заключение отметим, что с учетом широты и актуальности возникших на практике проблем следовало принять единый основополагающий акт, который послужил бы базой для дальнейшего правового регулирования в этой области (в том числе локального). В нем надо закрепить совокупность правил, регламентирующих общий порядок деятельности организаций и учреждений, занятых обработкой статистической и иной документальной информации, обрабатываемой средствами электронно-вычислительной техники.
