(Полищук-Молодоженя Т. Р.) («Нотариус», 2007, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
Т. Р. ПОЛИЩУК-МОЛОДОЖЕНЯ
Полищук-Молодоженя Т. Р., доцент кафедры юриспруденции КФ ПетрГУ, кандидат юридических наук.
Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики определена забота о повышении благосостояния населения нашей страны, стимулирование воспроизводства населения. Без здорового нового поколения все административные и экономические реформы в России теряют всякий смысл. В условиях совершенствования правового государства уже произошли коренные изменения системы российского права, изменениям подвергся и правовой институт опеки и попечительства, направленный на восполнение недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов. Но тем не менее институт опеки и попечительства не претерпел того объема нововведений, который необходим в современных условиях и позволил бы говорить о приобретении им качественно нового уровня. При формировании гражданского законодательства в 90-х годах прошлого века произошло перемещение основных положений об опеке и попечительстве из семейного в гражданское законодательство, появились новые нормы о доверительном управлении имуществом подопечных, опеке над имуществом. В настоящее время опека и попечительство представляют собой комплексный институт гражданского и семейного права, включающий нормы и публичных отраслей (административного права), обеспечивающий все виды охраны прав и законных интересов нуждающихся в этом граждан с целью защиты их личных и имущественных прав. Институт опеки и попечительства является одним из тех, которым уделяется недостаточно внимания в отечественной юридической науке. Как справедливо отмечала Л. Ю. Михеева: «К сожалению, в юридической литературе современное состояние института опеки и попечительства не исследуется… В течение многих десятилетий законодательство об опеке и попечительстве практически не менялось» <1>. ——————————— <1> Михеева Л. Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях // Государство и право. 2003. N 5. С. 53 — 59.
Поскольку институт опеки и попечительства является одним из традиционных институтов обеспечения гарантированных государством конституционных прав граждан на защиту их законных интересов, вкратце осветим основные этапы его становления. Первое летописное упоминание об опеке на Руси относится к 879 г., а упоминание опеки и попечительства нашло свое отражение в Послании Рюрика, в котором он назначает своему сыну опекуна, причем опекуном является его родственник Игорь <2>. Данные сведения дополняются ст. 99 «Русской Правды» <3>. Таким образом, еще в те времена опекунами и попечителями назначались (становились) близкие родственники подопечных. Никаких имущественных обязанностей опекун не имел, опекуны и попечители должны были заботиться о воспитании ребенка-сироты. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению магистрата. В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям — главной чертой стала сословность (Указ Екатерины II 1775 г. «Учреждения для управления губерний»), так как от сословия ребенка-сироты зависело то, какие учреждения назначали опеку и попечительство. В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: опека устанавливалась до 14 лет, попечительство — с 14 до 21 года. ——————————— <2> Семейное право: Учебник для вузов / Под ред. С. Н. Бондова. М., 2002. С. 199. <3> Российское законодательство X — XX вв. В 9 т. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 71.
После революции 1917 г. форма устройства детей приняла общегосударственный характер в силу того, что в результате Гражданской войны множество детей оказались без попечения родителей, появилась категория беспризорников, зачастую пополнявших ряды криминальных структур. Предметом особого внимания Советского государства стало обеспечение общественного воспитания осиротевшего ребенка в духе новой идеологии. В принятом в 1927 г. Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР указывалось, что опекун назначался независимо от его желания, но ему в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. впервые в советское время установил, что назначение опекуна или попечителя могло состояться только с его согласия. Особое внимание в этот период времени стало уделяться детям, находящимся на воспитании или попечении государственных органов, т. е. приоритет отдается отнюдь не семейной форме воспитания. В 1994 — 1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством. Таким образом, на каждом этапе исторического развития России опека и попечительство имели свои особенности, продиктованные потребностями общества. В соответствии со ст. 32 и 33 ГК РФ опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки, а попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно. Кроме того, попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц (п. 2 ст. 33 ГК РФ). То есть попечитель в отличие от опекуна — это некий контролер деятельности подопечного, а опекун полностью замещает своей деятельностью действия подопечного, связанные с созданием и осуществлением им своих прав и обязанностей. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (ст. 34 ГК РФ). Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются законодательством о местном самоуправлении. Какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, определяется законодательством субъекта РФ. Опекун или попечитель назначается соответствующим актом (постановлением, решением и т. п.) главы местной администрации с соблюдением условий, предусмотренных законом по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве. Но опека (попечительство) может быть оформлена и по месту жительства опекуна (попечителя). Иногда назначение опекуна (попечителя) в установленный законом срок затруднительно (нет необходимых документов, затянулся процесс подбора кандидата в опекуны или попечители и т. п.). В этом случае, видимо, на основе специального постановления обязанности по опеке и попечительству выполняют органы опеки и попечительства по месту нахождения лица, подлежащего опеке (попечительству), в течение времени, необходимого для поиска и назначения опекуна (попечителя), подбора подходящего учреждения, где подопечный будет находиться. Одной из основных проблем института опеки и попечительства является проблема выбора опекуна или попечителя, ведь от правильного выбора личности опекуна и попечителя во многом зависит реальная охрана прав и интересов подопечных. К потенциальным опекунам (попечителям) законом предъявляются определенные формальные требования, которые определены в п. 2, 3 ст. 35 ГК РФ и ст. 146 СК. Во-первых, опекунами (попечителями) могут быть только совершеннолетние лица. Во-вторых, потенциальные опекуны (попечители) должны быть полностью дееспособными (т. е. не ограниченными в дееспособности и не признанными и судебном порядке недееспособными). В-третьих, не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, ранее дискредитировавшие себя как воспитатели: лица, лишенные родительских прав или ограниченные в родительских правах; бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине; лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). В-четвертых, не допускается назначение опекуном (попечителем) лица, которое по состоянию здоровья не может осуществлять свои обязанности. Постановлением Правительства РФ <4> утвержден Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может принять под опеку (попечительство) несовершеннолетнего. Несмотря на то что это Постановление содержит требования, предъявляемые к состоянию здоровья опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц, на практике его вполне можно применять и при назначении опекуна лицу, признанному недееспособным <5>. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 (с изм. от 19 марта 2001 г.) «Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 19. Ст. 2304. <5> Губаева А. К. и др. Постатейный комментарий к ГК РФ. Ч. 1 / Отв. ред. Н. Д. Елисеев, А. П. Сергеев. М., 2004. С. 214.
Успешная охрана прав, интересов подопечного во многом зависит от желания опекуна или попечителя заботиться о нем, готовности сделать все необходимое, чтобы облегчить его судьбу. Поэтому опекун (или попечитель) должен выразить свое согласие на выполнение опекунских обязанностей в заявлении, адресованном в органы опеки и попечительства, с просьбой о назначении опекуном или попечителем. Органы опеки и попечительства после поступления соответствующего заявления выясняют, обладает ли претендент на роль опекуна или попечителя соответствующими (прежде всего нравственными) качествами, необходимыми для выполнения обязанностей по опеке или попечительству. Такая оценка является субъективной, поэтому в дальнейшем, к сожалению, могут выявиться негативные черты личности опекуна (попечителя). Как опекуны, так и попечители прежде всего обязаны заботиться о содержании подопечных (предоставлять им питание, одежду и т. п.) и обеспечить подопечного уходом и лечением. Юридические действия опекунов (попечителей) направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов подопечных (п. 3 ст. 36 ГК РФ), это: подача заявления о выплате причитающихся подопечному пособий, пенсий; подача исковых заявлений в суд о взыскании алиментов, об истребовании его имущества из чужого незаконного владения, о признании права собственности и пр.; предъявление требования о возмещении вреда, причиненного здоровью подопечного или его имуществу, о компенсации морального вреда, причиненного подопечному; обращение в лечебные, учебные и иные учреждения с целью получения подопечным медицинских, образовательных и прочих услуг; защита жилищных прав подопечного путем подачи соответствующих исков; обращение с заявлениями к гражданам, организациям, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам в случаях нарушения прав подопечного или при угрозе такого нарушения. Достаточно большой объем правомочий опекунов и попечителей может вызвать злоупотребление ими своими правами, поэтому ГК РФ также упоминает о том, чего как опекуны, так и попечители делать не вправе. В соответствии с п. 3 ст. 37 ГК РФ опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками. Это означает, что опекун (попечитель) не вправе купить, например, квартиру по низкой цене у своего подопечного. Опекун в отличие от попечителя имеет право и (или) обязан совершать от имени подопечного любые сделки, за исключением тех, которые по своему характеру могут быть совершены только лично или прямо указанны в законе (п. 4 ст. 182 ГК РФ). То есть опекун не вправе, например, составить от имени подопечного завещание. В отличие от опекуна попечитель имеет право и (или) обязан: давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех сделок, которые в соответствии с законом подопечный вправе совершать самостоятельно; предъявлять в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействительной и о применении последствий недействительности данной сделки (ст. 175, 176 ГК РФ); нести субсидиарную имущественную ответственность в соответствии со ст. 1073 ГК РФ (только при попечительстве над несовершеннолетними). Обязанность содержать подопечных не установлена законом ни для опекунов, ни для попечителей (гл. 13, 14, 15 СК РФ). Они не связаны с подопечным алиментными обязательствами. Это связано с тем, что данные лица добровольно берут на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном лице и исполняют эти функции безвозмездно. Закон исходит из того, что все необходимые действия (как фактические, так и юридические) совершаются опекуном или попечителем за счет самого подопечного (его доходов, алиментов, пенсий, пособий и иных выплат). Однако с целью обеспечения исполнения опекунами своих функций предусмотрена, например, выплата ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь для детей. При этом сумма денежных средств на содержание ребенка определяется исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. В соответствии с п. 3 ст. 34 ГК РФ орган опеки и попечительства осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Гражданский и Семейный кодексы РФ не устанавливают обязанность опекунов и попечителей представлять органу опеки и попечительства отчет в своих действиях, и это можно назвать упущением законодателя. Для надлежащего надзора за деятельностью опекунов (попечителей) необходима четкая регламентация их взаимоотношений с органами опеки, чтобы исключить возможные злоупотребления со стороны тех и других. Орган опеки и попечительства вправе (но не обязан!) получать информацию о жизни подопечного любыми доступными ему способами, а также реагировать на ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей, не обладая при этом возможностью налагать на нарушителя административные взыскания. У него есть только право произвести отстранение опекуна или попечителя и предъявить в суд иск о возмещении за счет этого лица вреда, причиненного личности или имуществу подопечного. В соответствии со ст. 37 ГК РФ орган опеки и попечительства дает предварительное разрешение на совершение опекуном и дачу попечителем согласия на совершение подопечным сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Кроме того, такое же предварительное разрешение требуется и в тех случаях, когда опекун или попечитель намерен расходовать доходы подопечного не на необходимое содержание последнего, а в иных целях. Отметим, однако, что попечитель ограниченно дееспособного гражданина вообще не имеет права на расходование средств своего подопечного, так как тот совершает эти действия сам, а в необходимых случаях — с согласия попечителя. Ограничение дееспособности гражданина — это правовой институт, который присутствует в законодательстве многих государств и традиционно предусматривался отечественным законодательством (нормы о «расточителях» имений содержались в гражданском законодательстве дореволюционной России, в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г.). Действующее законодательство предполагает установление над этими лицами не опеки, а попечительства, изменив сущность данного института. Основанием ограничения дееспособности гражданина является юридический состав (ст. 30 ГК РФ): 1) факт злоупотребления гражданином спиртными напитками или наркотическими средствами (медицинский критерий); 2) факт того, что он этим ставит свою семью в тяжелое материальное положение (юридический критерий). Таким образом, поскольку основной целью упомянутой нормы является сохранение имущества семьи от растрат, связанных с пагубными пристрастиями гражданина, одинокий гражданин не представляет для гражданского законодательства в этом смысле интереса. С другой стороны, поскольку лицо, злоупотребляющее спиртными напитками или наркотическими средствами, не признано недееспособным, то никто не вправе поместить его в специальное учреждение для принудительного лечения. Кроме названных в ст. 30 ГК РФ, других оснований для ограничения дееспособности гражданина не существует. Однако гражданин может ставить свою семью в тяжелое материальное положение и другими действиями, например злоупотреблением игрой, ставками, заключением пари, коллекционированием и пр. Создание законодателем четырех зон для организации азартных игр не решит эту проблему, по-прежнему остается масса соблазнов для реализации людских пороков (есть мнение, что пристрастие к игре, например, так же как и злоупотребление алкоголем, может быть болезнью). Законодателю следовало бы расширить основания для ограничения дееспособности граждан, включив в него и другие пагубные пристрастия гражданина, вернувшись к истинному смыслу нормы — защите семьи от действий растратчика. В нотариальной практике возникает еще один вопрос, связанный с объемом дееспособности таких лиц: закон прямо не запрещает ограниченно дееспособному гражданину составлять завещание. С одной стороны, ГК РФ позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать любые виды сделок (завещание как раз односторонняя сделка). Однако ст. 57 Основ законодательства РФ о нотариате указывает на то, что нотариус удостоверяет завещания дееспособных граждан, и это дает ему право отказать ограниченно дееспособному гражданину в удостоверении завещания. Очевидные преимущества опеки и попечительства для государства вполне могли бы привести к широкому их распространению на практике, однако, по данным Министерства образования РФ, примерно половина сирот помещены в детские учреждения. Отсутствие широкого применения опеки и попечительства на практике связано в немалой степени с недостаточной государственной поддержкой этого социального института. Отрадно, что последние изменения в законодательстве направлены на изменение этого положения, расформирование детских домов и семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Законодатель с помощью института опеки и попечительства перемещает бремя основных забот с государственных или муниципальных органов на соответствующее физическое лицо, что вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики. Однако очевидно, что в современной России при условии безвозмездности исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей государством фактически эксплуатируется определенный материальный интерес лица, пожелавшего стать опекуном или попечителем. Забота человека о ближнем должна сегодня культивироваться обществом, поощряться всеми возможными способами. В то же время должны быть четко закреплены соответствующие меры контроля за действиями опекунов (попечителей), гарантирующие осуществление прав и интересов подопечных лиц.
