(Колябин А. Ю.) («Правовые вопросы строительства», 2013, N 2)
К ВОПРОСУ О САМОРЕГУЛИРОВАНИИ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Ю. КОЛЯБИН
Колябин Алексей Юрьевич, заведующий кафедрой ГПД Международного юридического института (Волжский филиал), кандидат юридических наук.
Данная статья посвящена проблеме замены лицензирования на саморегулирование строительной отрасли в Российской Федерации. Проводится анализ положительных и отрицательных аспектов нововведения в исследуемой сфере. Предпринята попытка ответить на вопрос: что более эффективно — государственное или же профессиональное регулирование (саморегулирование) строительной отрасли в нашей стране?
Ключевые слова: саморегулируемая организация, строительство, Ростехнадзор, компенсационный фонд, субсидиарная ответственность, Градостроительный кодекс Российской Федерации.
On the issue of self-regulation of construction sector in the Russian Federation A. Y. Kolyabin
Kolyabin Aleksej Yur’evich, head of the Chair of State-Law Disciplines of the International Law Institute (Volzhskij Branch), candidate of jurisprudence.
The present article concerns the problem of substitution of licensing by self-regulation of construction sector in the Russian Federation. The author analyses positive and negative aspects of the novelty in the studied sphere; attempts at answering the question: what is more efficient — state or professional regulation (self-regulation) of construction sector in this country.
Key words: self-regulated organization, construction, Rostechnadzor, compensation fund, subsidiary responsibility, City-planning Code of the RF.
В соответствии с Федеральными законами «О саморегулируемых организациях» <1> и «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <2> в Градостроительный кодекс Российской Федерации <3> внесены изменения, касающиеся развития института саморегулирования в сфере градостроительной деятельности, а именно введена новая глава 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства». ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Российская газета. N 273. 2007. 6 декабря. <2> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. 1 декабря. N 48. Ст. 5612. <3> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. N 290. 2004. 30 декабря.
Тем самым получил реализацию институт саморегулирования в градостроительстве, согласно которому с 1 января 2009 г. была прекращена выдача лицензий на проектирование и строительство, а действие ранее выданных лицензий закончилось 1 января 2010 г. Для работы на строительном рынке теперь не требуется лицензия. Вместо нее на многие виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту организация должна получить допуск от саморегулируемой организации. На наш взгляд, переход от лицензирования к саморегулированию является тенденцией либерализации строительного рынка, усиления добросовестной конкуренции, что расширяет свободу действий «строителей» под контролем саморегулируемых организаций без жесткого государственного регулирования. На смену государственным органам пришли профессиональные некоммерческие организации — саморегулируемые организации, создаваемые строительными, проектными организациями, компаниями, занимающимися инженерными изысканиями, и индивидуальными предпринимателями. Итак, отмена лицензирования <4> в области строительной деятельности является важной новеллой российской правовой действительности. Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22.07.2008 введен новый порядок регулирования следующих видов деятельности: строительные, проектные работы, а также инженерные изыскания. ——————————— <4> См.: Максуров А. А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1.
На смену государственному регулированию строительной деятельности теперь пришел более профессиональный, эффективный, а также менее коррупционный (мнение законодателя) <5> корпоративный контроль своих же коллег — участников саморегулируемых организаций в области строительства, проектирования и осуществления инженерных изысканий. Вместо выдаваемых ранее лицензий (лицензионные требования были строгими, процесс получения лицензии занимал не менее двух-трех месяцев) для выполнения указанных видов работ теперь саморегулируемыми организациями строительного комплекса должны выдаваться свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. ——————————— <5> См.: Плескачевский В. М. Строительство без коррупции [Электронный ресурс]. URL: http://www. sro-s. ru.
На 1 декабря 2012 г., согласно данным Ростехнадзора <6>, в РФ действуют следующие саморегулируемые организации в области строительства: ——————————— <6> Данные Ростехнадзора [Электронный ресурс]. URL: http://www. gosnadzor. ru.
1. 162 саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации объектов капитального строительства (например, НП «Гильдия архитекторов и проектировщиков»). 2. 236 саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства (например, НП «Межрегиональное объединение организаций специального строительства»). 3. 29 саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания объектов капитального строительства (например, НП «Лига изыскателей»). На наш взгляд, относительно небольшое количество СРО по отношению к общему числу организаций, занимающихся указанными видами деятельности, может привести к злоупотреблениям на строительном рынке. Так, до 1 января 2010 г. в России, по данным Росстроя <7>, насчитывалось около 260 — 270 тысяч выданных лицензий на строительство. Сейчас же в состав более чем 250 саморегулируемых организаций входит около 100 тысяч организаций и индивидуальных предпринимателей <8> (в США, например, их около 600 тысяч) <9>. Однако в некоторых СРО по 100 — 200 членов (например, НП СРО «Строители Волгоградской области»), или же «общеизвестная» НП СРО «СтройРегион», вторая по численности СРО России, в составе которой несколько тысяч «строителей». ——————————— <7> Сколько же строительных лицензий в России? [Электронный ресурс]. URL: http://www. ros-stroy. ru. <8> Винская В. Рейтинг СРО как ориентир в строительной отрасли // Региональный строительный еженедельник. 2012. N 1. <9> Разрешения на строительство. Министерство торговли США. 16.02.2012 [Электронный ресурс]. URL: http://www. rbc. ru.
Кроме того, многие строители не стремятся стать членами саморегулируемой организации, если есть возможность вести свою деятельность по «серым» схемам, в силу закрепленных на законодательном уровне высокого финансового и количественного цензов для вступления в СРО. Так, в России действует несколько «серых» СРО (многочисленные объявления и реклама о выдаче допуска за три дня и членстве в СРО без взноса в компенсационный фонд свидетельствуют о том, что это явление носит массовый характер). Для законопослушных строительных организаций такое членство может обернуться большими убытками и потерей репутации. Так, по данным НОСТРОЙ <10>, в НП СРО «СтройРегион» из Санкт-Петербурга состоят более пяти тысяч компаний. Недавно возникла очень «неприятная» ситуация, в результате которой эти компании фактически работают по недействительным свидетельствам о допуске к различным видам работ <11>. В результате фактически все члены СРО «СтройРегион» не могут участвовать в торгах, конкурсах и аукционах, а также обязаны приостановить свою работу. Поэтому Ростехнадзор по результатам двух проверок готовит документы в арбитражный суд: практически ни одно нарушение, выявленное в ходе проверок, не было устранено, начиная с ведения реестра и заканчивая формированием компенсационного фонда. Помимо этого, Ростехнадзор совместно с Национальным объединением строителей готовит обращение в Министерство юстиции Российской Федерации о приостановке деятельности этой организации, с тем чтобы она не могла выдавать допуски. Также есть претензии к двум другим СРО — «Строители железнодорожного комплекса» и «Стройобъединение» <12>. Если суммировать количество строительных организаций, которые являются членами этих СРО, то получится достаточно внушительная цифра — более 20 тысяч. Многие из них — добропорядочные строительные компании, которые вступили в подобные СРО в силу незнания ситуации или прельстившись на экономически выгодные условия членства. Заказчики вместе с потребителями также оказались в невыгодном положении, т. к. «заморожены» многие работы членов вышеназванных СРО. Например, ООО «Стройград», которое после выполнения всех соответствующих требований для вступления в НП СРО «СтройРегион» в дальнейшем не обнаружило своей организации среди членов этой СРО, а под номером свидетельства, выданного ООО «Стройград», значилась другая фирма <13>. ——————————— <10> Опять о бесплатном сыре [Электронный ресурс]. URL: http://www. nosstroy. ru. <11> Все про «СтройРегион» [Электронный ресурс]. URL: http://www. regforum. ru. <12> См.: Данные Ростехнадзора [Электронный ресурс]. URL: http://www. nadzor-info. ru. <13> См.: А. Мартыненко, директор ООО «Стройград». Из-за СРО «Стройрегион» я потерял один миллион рублей // Нижегородский коммерсант. Строительная индустрия. Выпуск 12(24).
Саморегулируемой организацией может стать некоммерческая организация в соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», ч. 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющая в своем составе не менее 50 членов (для саморегулируемых организаций по проектированию и инженерным изысканиям или 100 членов в строительстве). Согласно вышеназванным Законам саморегулируемые организации в области строительства устанавливают собственные стандарты и правила профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, и контролируют их исполнение, а также обеспечивают дополнительную имущественную ответственность своих членов перед потребителями произведенных работ (товаров, услуг) и иными лицами. Таким образом, государство, отменяя лицензирование и подталкивая строительные организации к объединению в СРО, передает часть своих функций по контролю и регулированию строительного рынка самим участникам рынка. Саморегулируемая организация несет субсидиарную ответственность за действия организаций, которым будет выдавать допуски на проведение работ. Строительная организация, вступая в СРО, вносит определенную сумму в компенсационный фонд саморегулируемой организации. В случае причинения вреда заказчику или третьим лицам СРО покрывает расходы из своего компенсационного фонда, если собственных средств виновника и суммы страхового покрытия не хватило. Таким образом, члены СРО несут коллективную ответственность за действия друг друга. С одной стороны, это в идеале должно привести к более строгому контролю за безопасностью строительства, с другой — может способствовать монополизации строительного рынка, препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в этой отрасли. В любом случае саморегулирование предпринимательской деятельности в сфере строительства уже не первый год существует, а СРО выступают как организаторы «строителей». Компенсационный фонд саморегулируемой организации в нашем случае — одна из основ всей системы саморегулируемых организаций. Его существование базируется на принципе коллективной ответственности, при которой за наполнение фонда отвечают все ее члены. Это требует от саморегулируемых организаций определенного подхода при принятии решений о зачислении новых участников: чем выше будут требования к ним, тем меньше вероятность наступления выплат компенсаций. Размер компенсационного фонда саморегулируемых организаций в денежном выражении определяется внутренней документацией организации (учредительными документами, правилами и стандартами) и не может быть меньше установленных законодательством размеров. Требования к компенсационному фонду саморегулируемой организации варьируются от профессиональной и предпринимательской деятельности членов (участников) саморегулируемой организации, в зависимости от ее вида (саморегулируемая организация в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, саморегулируемая организация в области архитектурно-строительного проектирования, саморегулируемая организация в области инженерных изысканий). На наш взгляд, у строительной отрасли еще нет определенности развития и стабильности положения, несмотря на фактическое принятие строительным рынком саморегулируемых организаций <14>. Часть строителей не стали и не станут членами саморегулируемой организации из-за финансовых проблем, от других избавится сама система саморегулирования. И можно надеяться, что уже в ближайшее время кардинально повысится безопасность и качество строительства, поскольку в рамках института саморегулирования происходит становление системы страхования гражданской ответственности исполнителей опасных работ, развитие на качественно новой основе системы повышения квалификации, внедряются новые механизмы контроля за деятельностью исполнителей работ. ——————————— <14> См.: В. Басаргин: вопрос о состоятельности саморегулирования больше не стоит [Электронный ресурс]. URL: http://www. sro-nss. ru.
Членство в строительной саморегулируемой организации является обязательным требованием для строительных организаций и индивидуальных предпринимателей, которые выполняют работы и оказывают услуги, отнесенные к компетенции СРО. Перечень таких работ содержится в Приказе Министерства регионального развития Российской Федерации N 624 от 30.12.2009 <15>. ——————————— <15> См.: Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации N 624 от 30.12.2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Члены строительной саморегулируемой организации для осуществления строительной деятельности должны получить свидетельство о допуске к работам в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (допуск к строительным работам). В свою очередь, саморегулируемая организация помимо предъявления требований к своим членам и контроля их выполнения обязана осуществлять защиту прав и законных интересов членов СРО; оказывать помощь в повышении квалификации сотрудников членов СРО; осуществлять информационную поддержку членов и т. п. В заключение можно сказать, что на строительном рынке прошла глобальная перестройка — государство передало часть своих функций по контролю за «строителями» саморегулируемым организациям, которыми в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации являются некоммерческие партнерства. Сведения о них внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций, и основаны они на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Осуществление предпринимательской деятельности в области строительства теперь происходит в условиях саморегулирования, что накладывает свой далеко не однозначный отпечаток на этот процесс.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. N 290. 2004. 30 декабря. 2. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации N 624 от 30.12.2009 // СПС «КонсультантПлюс». 3. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Российская газета. N 273. 2007. 6 декабря. 4. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. 1 декабря. N 48. Ст. 5612. 5. Басаргин В.: Вопрос о состоятельности саморегулирования больше не стоит [Электронный ресурс]. URL: http://www. sro-nss. ru. 6. Винская В. Рейтинг СРО как ориентир в строительной отрасли // Региональный строительный еженедельник. 2012. N 1. 7. Максуров А. А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1. 8. Мартыненко А., директор ООО «Стройград». Из-за СРО «Стройрегион» я потерял один миллион рублей // Нижегородский коммерсант. Строительная индустрия. Выпуск 12(24). 9. Опять о бесплатном сыре [Электронный ресурс]. URL: http://www. nosstroy. ru. 10. Плескачевский В. М. Строительство без коррупции [Электронный ресурс]. URL: http://www. sro-s. ru. 11. Официальный сайт Ростехнадзора [Электронный ресурс]. URL: http://www. gosnadzor. ru. 12. Разрешения на строительство. Министерство торговли США. 16.02.2012 [Электронный ресурс]. URL: http://www. rbc. ru. 13. Сколько же строительных лицензий в России? [Электронный ресурс]. URL: http://www. ros-stroy. ru. 14. Все про «СтройРегион» [Электронный ресурс]. URL: http://www. regforum. ru.
