ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ <*>
В. В. КОНОВАЛОВ
——————————— <*> Konovalov V. V. Entrepreneurial activities in Russia: legislative ensuring of investments.
Коновалов Владимир Владимирович, Российская академия правосудия, аспирант кафедры гражданского права.
Автор статьи, исследуя проблемные вопросы предпринимательской деятельности в сфере инвестиций, приходит к выводу о том, что новый Гражданский кодекс, используя положительный опыт зарубежных стран, сможет увеличить приток иностранных инвестиций.
On studying the problems of entrepreneurial activities in the sphere of investments the author comes to a conclusion that the new Civil Code, using the positive experience of foreign countries, will be able to increase the inflow of foreign investments.
Политика России в предпринимательской деятельности должна быть концептуально обеспечена на десятилетие, а в области инвестиционной — хотя бы на ближайшие годы с учетом обновления нового Гражданского кодекса и инвестиционного законодательства с имплементацией норм международного права. На XIII Международной научно-практической конференции на тему «Правовая политика: вызовы современности», прошедшей в г. Москве и организованной юридическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова, Московским отделением Ассоциации юристов России, Московской государственной юридической академией имени О. Е. Кутафина (27 — 28 ноября 2012 г.), обсуждались проблемные вопросы в различных областях права, в том числе и в области предпринимательского права <1>. ——————————— <1> Официальный сайт Ассоциации юристов России.
Так, профессор Е. П. Губин, определяя политику России в области предпринимательского права, достаточно четко обозначил основные приоритеты государства, назвав в их числе и совершенствование инвестиционного законодательства. Действительно, чтобы обеспечить приток инвестиций, необходимо универсально усовершенствовать инвестиционное законодательство, с тем чтобы инвесторы чувствовали защищенность на территории страны инвестирования. По общему правилу, сложившемуся в международных экономических отношениях, иностранные инвесторы приносят на территорию другого государства не только капитал, но и опыт и знания, которые способствуют экономическому росту такой страны. Современные реалии мирового развития свидетельствуют об углублении противоречий между различными регионами, блоками и группами стран. Все больше проявляет себя конкуренция между отдельными странами за «право обладания» капиталами иностранных инвесторов. Это ведет к повышению роли различных средств и механизмов привлечения инвесторов. Наиболее эффективным и проверенным инструментом повышения экономической конкурентоспособности страны является создание особых экономических зон (ОЭЗ). Согласно давно известной истине инвестиции — главный ключ к экономическому подъему, поэтому частным компаниям и даже целым государствам приходится постоянно решать одну и ту же проблему: как их привлечь? Одним из самых эффективных современных макроэкономических инструментов привлечения инвестиций в национальную экономику служит создание в той или иной форме особых (свободных) экономических зон, которые на сегодняшний день играют значимую роль в мировой экономике. Такие зоны, как правило, создаются для увеличения притока иностранных инвестиций, расширения экспортно-импортных операций, установления более открытых отношений с мировым рынком, развития новых технологий, внедрения инноваций в производство. В отдельных проектах свободные экономические зоны формируются для оживления экономики депрессивного региона за счет особого режима ведения бизнеса на его территории. В соответствии с Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.) под свободной зоной (или «зоной-франко») понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип «таможенной экстерриториальности») и поэтому не подвергающиеся обычному таможенному контролю и налогообложению <2>. ——————————— <2> Приложение F.1 к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г.
Определяющее этот режим специальное законодательство, которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в свободной экономической зоне, охватывает следующий круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; административный режим; лицензирование; визовое оформление; банковская деятельность; имущественные отношения (в том числе касающиеся прав на землю на территории особой экономической зоны); предоставление концессий; гарантии прав инвесторов; управление свободной зоной. Определенную специфику в свободной экономической зоне могут иметь также нормы трудового и социального законодательства. Таким образом, свободная экономическая зона представляет собой относительно обособленную часть территории страны, на которой устанавливается особый правовой режим для бизнеса, включающий налоговые, таможенные, административные и гражданско-правовые льготы и гарантии. Принятый Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» трактует понятие «особая экономическая зона» аналогичным образом. Согласно ст. 2 данного Федерального закона особая экономическая зона — определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности <3>. ——————————— <3> Статья 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Несмотря на разнообразие свободных экономических зон в мире, можно выделить несколько универсальных характерных черт, присущих любой особой зоне <4>. ——————————— <4> Пушкин А. В. Особые экономические зоны. Правовое регулирование // Альпина Бизнес Букс.
1. Применение различных видов льгот и стимулов, создающих наиболее благоприятные условия для инвестиций и ведения бизнеса. К их числу относятся: — таможенные льготы — снижение или отмена экспортно-импортных таможенных пошлин, упрощенный порядок проведения внешнеторговых операций; — налоговые льготы, связанные с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности (могут затрагивать различные аспекты налогообложения — порядок исчисления налоговой базы (прибыль или доход, стоимость имущества и т. д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт); пониженный уровень налоговых ставок по отдельным видам налогов; вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения — так называемые налоговые каникулы; предоставление государством налоговых кредитов). Наиболее типичной налоговой льготой в действующих в различных странах свободных экономических зонах является освобождение от подоходного налога и налога на прибыль на пять лет с момента получения первой прибыли. В течение следующих пяти лет компания облагается налогом в размере 50% от действующей налоговой ставки, при этом сумма налогов, взыскиваемых в бюджет, не должна превышать 25% дохода предприятия; — финансовые преференции, включающие различные формы государственных субсидий, предоставляемых как в прямом виде — за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов, так и косвенно — в виде снижения цен на коммунальные услуги, арендной платы за пользование земельными участками, средствами инфраструктуры особой зоны и т. д.; — административные льготы, упрощающие процедуры регистрации предприятий и лицензирования на территории особой экономической зоны, льготный визовый режим въезда-выезда иностранных граждан, минимизация проверок государственных контрольно-надзорных органов в течение первых 2 — 3 лет деятельности предприятия в особой зоне. 2. Наличие локальной, относительно обособленной системы органов управления зоной, наделенных правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре. 3. Всесторонняя поддержка проекта свободной экономической зоны центральной, региональной и местной государственной властью. 4. Максимальная открытость свободной экономической зоны вливаниям иностранного капитала и мировому рынку. В результате применения комплекса льгот норма прибыли в свободной экономической зоне в мировой практике составляет 30 — 35%, а иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских особых экономических зонах в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2 — 3 раза) сроки окупаемости инвестиционных проектов (считается нормальным для свободных зон, когда эти сроки не превышают 4 — 5 лет). При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в свободной экономической зоне, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с уникальным местоположением свободной зоны и реализуемыми на ее территории программами. На основе анализа опыта многих стран, где были созданы особые экономические зоны, можно утверждать: есть некоторые объективные предпосылки их организации и успешного функционирования, игнорирование которых приводит либо к полному провалу проекта особой зоны, либо к неадекватным экономическим результатам ее деятельности. К числу таких фундаментальных условий можно отнести следующие: 1. Благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций. Как показывает практика, неэффективно создавать свободные экономические зоны в глубинных регионах крупных стран, отделенных от пересечений крупных транспортных сетей национального и международного масштаба. 2. Наличие на территории будущей особой экономической зоны развитой производственной и социальной инфраструктуры. В нее входят объекты водо — и энергоснабжения, дороги, современные средства связи, развитая транспортная сеть и сфера сервиса, гостиницы, современные учреждения образования, здравоохранения, культуры, досуга и т. д. Причем, как правило, создание такой инфраструктуры для будущих инвесторов — задача самой страны — организатора особой экономической зоны. В редких случаях создание свободных экономических зон целесообразно в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих развитыми промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих реализовывать стратегические общегосударственные программы (такие, как укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.). 3. Кадровые ресурсы — наличие относительно дешевой и в то же время квалифицированной рабочей силы. 4. Высокий уровень банковских и других финансовых услуг, налаженные связи с международным финансовым рынком. 5. Отсутствие административно-бюрократических барьеров для организации бизнеса на территории особой экономической зоны, в том числе с участием иностранного капитала. 6. Адекватный уровень инвестиционного барьера, т. е. того размера финансовых средств, которые инвестор должен вложить в развитие особой экономической зоны за право вести в ней предпринимательскую деятельность на льготных условиях. 7. Развитая и стабильная правовая основа особой экономической зоны. Как показывает практика, создание свободных зон должно базироваться на законодательных актах, а не на быстро меняющихся решениях органов исполнительной власти. 8. Предоставление инвесторам, в том числе и иностранным, четких государственных гарантий сохранности их инвестиций и иного имущества, расположенного на территории особой зоны. 9. Чрезвычайно важный фактор — наличие специальных органов управления особой экономической зоной, а также четкое разделение их полномочий и сферы ответственности с другими органами центральной, региональной и местной власти. 10. В целом благоприятный инвестиционный климат в стране, который зависит от политической стабильности, размера налогов, прозрачности законодательства и криминогенной обстановки в обществе. Следует понимать, что создание свободной экономической зоны отнюдь не является панацеей от всех экономических болезней и стопроцентной гарантией быстрого экономического расцвета какой-либо территории. Особая зона всегда — инновационный проект с высокой степенью риска и значительной вариативностью конечных результатов. Однако, если в итоге продуманной программы развития зоны, а также совместных усилий государства и частных инвесторов проект свободной экономической зоны начинает успешно работать и приносит плоды, его позитивная роль для конкретного региона и экономики страны в целом может быть весьма значительной, поскольку: — особые экономические зоны являются мощным катализатором социально-экономического, научно-технического и кадрового развития определенного региона, стимулируют создание новых рабочих мест и развитие высокотехнологичного промышленного производства; — выступают одним из основных каналов связи между мировой экономикой и экономикой конкретной страны (региона); — особые зоны представляют собой некий образец наиболее прогрессивных форм производства, управления и технологий; — являются важнейшим инструментом привлечения иностранных инвестиций и мобилизации местных экономических ресурсов; — стимулируют развитие новых форм бизнеса, являются своеобразным «полем для экспериментов» в странах с переходной экономикой. Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 1980-х годов, может быть разделен на несколько основных этапов. На первом этапе (конец 1980-х — 1990-е годы) происходило становление самой идеи свободных экономических зон, принципиально новой для советской ментальности и экономического уклада. По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее — компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. При этом льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций. В декабре 1989 г. Правительство Союза ССР приняло решение о создании первых свободных экономических зон в городах Находка и Выборг, которые в силу различных причин так и не стали функционировать в задуманных масштабах. Через полгода основные нормативные положения о свободных экономических зонах были изложены в Основах законодательства об иностранных инвестициях в СССР. К началу 1991 г. в Госплан СССР поступило свыше 350 предложений о создании свободных экономических зон в самых различных регионах страны, включая даже некоторые сельские округа; из них предполагалось отобрать 60 наиболее перспективных проектов. Однако эксперты ООН, учитывая существующий мировой опыт, называли эти планы «утопическими и несбыточными», тем более что создание свободных зон предполагалось осуществить практически одновременно и во всех отобранных регионах, без исследования готовности инфраструктуры, должного уровня бюджетного финансирования и серьезной законодательной основы. Именно поэтому международные эксперты советовали на начальном этапе реализации проекта свободных экономических зон в России сконцентрироваться на создании 4 — 5 зон в качестве «экспериментальной площадки», а затем на базе полученного опыта реализовывать другие проекты. Несколько позже президент Всемирной ассоциации свободных экономических зон и зон экспортного производства Р. Болин и ее вице-президент Р. Хейвуд также предостерегали российские власти от свойственной многим новым отечественным проектам «гигантомании». По их мнению, на первом этапе было бы целесообразнее сосредоточить усилия на создании 8 — 10 свободных зон площадью не более 350 га. Эти рекомендации были реализованы лишь спустя 14 лет при проведении конкурса по отбору особых экономических зон в России в 2005 г. При этом высказывания представителей Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) полностью повторяют мнение международных экспертов в 1991 г. К началу 1990-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Они развились, как только в ходе суверенизации союзных республик вопросы о создании зон были официально перенесены на республиканский уровень, в июле — сентябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял предложения 11 региональных Советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Зеленограде, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, Еврейской автономной области. В зависимости от целей и задач российские свободные экономические зоны, созданные в 1990-е годы, можно условно разделить на следующие основные типы: — комплексные зоны с промышленно-производственным уклоном; — внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные); — функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы); — туристические, страховые, банковские и др. К комплексным зонам промышленно-производственного характера можно отнести большую часть отечественных свободных зон, в том числе особые экономические зоны в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др. К внешнеторговым зонам с известной долей условности относятся, в частности, зона свободной торговли «Шерри-зон» около аэропорта «Шереметьево», свободные таможенные зоны «Московский франко-порт» возле аэропорта «Внуково», «Франко-порт терминал» на территории Московского западного речного порта и др. К отраслевым зонам научно-технического характера относится свободная экономическая зона в Зеленограде, которая специализируется в области микроэлектроники, информатики и связи. Всего в России на момент принятия Федерального закона N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», давшего толчок новой волне реализации проекта особых зон, насчитывалось 24 специальных экономических зоны. Преимуществом Закона N 116-ФЗ, по мнению председателя I экспертной комиссии по промышленно-производственным зонам при Минэкономразвития, ректора Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Владимира Мау, высказанному в интервью газете «Коммерсантъ», является то, что «государство пытается и будет пытаться найти механизмы ускорения экономического развития. Как и всякое вмешательство государства, эти решения сопряжены определенными рисками. И здесь очень важно, чтобы законодательство, устанавливающее правила игры, такие риски учитывало. На мой взгляд, нынешний закон об ОЭЗ учитывает такие риски и негативный опыт зон начала 1990-х годов <5>. ——————————— <5> Мау В. Интервью в газете «Коммерсант» от 1 февраля 2010 г.
Закон N 116-ФЗ обозначает особую экономическую зону как «определяемую Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности». Под особым режимом, как следует из Закона N 116-ФЗ, понимаются три ключевых для бизнеса направления: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Именно сочетание этих факторов делает режим особой экономической зоны достаточно привлекательным для инвесторов, хотя роль каждого из них в отдельности не особенно велика. В России существуют зоны четырех типов: технико-внедренческие, промышленно-производственные, туристско-рекреационные и портовые особые экономические зоны. В настоящее время трудно с уверенностью судить об успехе или неудаче развития свободных (особых) экономических зон на территории РФ. Но общемировой опыт в этом вопросе можно с уверенностью назвать позитивным. В России наряду с восприятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализировать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечественных СЭЗ. В итоге необходимо дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер нормативного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс создания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект в экономике и социальной сфере тех административных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо внести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ.
