(Корсаненкова Ю. Б.) («Университетский издательский консорциум «Юридическая книга», 2010)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ СОЦИАЛЬНЫХ ПОСОБИЙ НА ДЕТЕЙ И ИХ КЛАССИФИКАЦИИ
Ю. Б. КОРСАНЕНКОВА
Корсаненкова Юлия Борисовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В праве социального обеспечения неоднократно предпринимались попытки сформулировать понятие пособий семьям с детьми как самостоятельного вида пособий. С одной стороны, пособия на детей являются разновидностью пособий и, следовательно, содержат в себе родовые черты пособия как одного из важнейших видов социального обеспечения. Однако в то же время они обладают специфическими признаками, посредством которых отличаются от иных видов социальных пособий и иных денежных выплат, имеющих внешнее сходство с пособиями (компенсационных выплат). Этот вывод основывается на анализе общего понятия пособия в советской и российской науке права социального обеспечения, проведение которого позволило выделить ряд признаков социальных пособий и понять, насколько эти признаки присущи современным пособиям на детей. Природа социальных пособий подробно исследована в отечественной науке советского права социального обеспечения в работах В. С. Андреева, Е. Г. Азаровой, К. С. Батыгина, Р. И. Ивановой, М. И. Полупанова и др. В. С. Андреев под пособиями по социальному обеспечению понимал все иные денежные выплаты, кроме пенсий, имеющие алиментарный характер, из фондов для нетрудоспособных, представляющие собой помощь гражданам в установленных законом случаях <1>. В этом обобщенном определении отражены лишь общие признаки пособий, свидетельствующие об их принадлежности к отношениям социального обеспечения. В их числе: 1) предоставление из общественных фондов потребления — фондов для нетрудоспособных; 2) социально-алиментарный характер производимых выплат, т. е. их выдача проводилась на «бесплатных», безвозмездных началах для получателей при существующей обязанности («долженствовании») общества по обеспечению трудоспособных, семей с детьми с одновременным наличием у получателей обеспечения правомочия «притязания» на оказываемую помощь, иное выдаваемое благо <2>. ——————————— <1> Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980. С. 254; М., 1987. С. 25. <2> Осин В. Н. Ежемесячные пособия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 11.
Р. И. Иванова подчеркивала, что родовое понятие пособия будет иметь теоретическую и практическую ценность только в том случае, если, с одной стороны, оно будет содержать лишь существенные признаки этой формы материального обеспечения, а с другой — не будет ни излишне привязанным к конкретным видам пособий, ни слишком общим <3>. Исходя из этого, она определяла пособия как денежные периодические социально-алиментарные выплаты, носящие характер государственной помощи гражданам, которые предоставляются в случаях и на условиях, предусмотренных законом, с компенсационными и иными целями <4>. В этом определении помимо социально-алиментарного характера содержатся и такие дополнительные признаки пособий, как: периодичность их предоставления; государственный характер выплаты; компенсационные и иные цели выплат. ——————————— <3> Иванова Р. И. Понятие и социально-правовая природа пособий как вида социального обеспечения // Труды ВЮЗИ. Социальное обеспечение в СССР за 60 лет (правовые аспекты). М., 1979. С. 79. <4> Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. С. 7.
По мнению В. Ш. Шайхатдинова, пособия — это ряд видов социального обеспечения, различающихся не только по целям и источникам выплат, но и по характеру оснований предоставления и субъектам. Объединяет их лишь то, что все это денежные выплаты из социальных фондов <5>. ——————————— <5> Шайхатдинов В. Ш. Теория социального обеспечения. Саратов, 1982. С. 123.
Эти уточняющие признаки учтены К. С. Батыгиным в своем определении пособий как гарантируемых государством и соизмеримых в соответствующих случаях с оплатой по труду денежных выплат, предоставляемых бесплатно из средств государственного социального страхования рабочим, служащим и другим гражданам, отнесенным к числу подлежащих обеспечению пособиями при временном освобождении от выполнения трудовых обязанностей в связи с болезнью и другими причинами, предусмотренными законодательством, а также в целях компенсации в минимальных размерах повышенных расходов, вызванных такими событиями, как рождение или смерть <6>. Данное определение исходило только из понимания пособий как одного из видов государственного социального страхования. ——————————— <6> Батыгин К. С. Пособие по государственному социальному страхованию. М., 1970. С. 16.
М. И. Полупанов дал следующее определение пособиям по социальному обеспечению: это денежные выплаты алиментарного характера, предоставляемые из общественных фондов потребления трудящимся в целях замещения утраченного по уважительным причинам заработка; семье — для содействия в содержании и воспитании подрастающего поколения; гражданам, не имеющим основных источников средств существования, — для оказания помощи, а также всем гражданам — для покрытия некоторых расходов, обеспечение которых социалистическое государство не считает возможным ставить в зависимость от их трудового дохода <7>. Хотя в данном определении наиболее полно указаны признаки, характеризующие пособие как вид социального обеспечения, однако в нем не совсем точно определены круг обеспечиваемых и цели выплаты пособий. ——————————— <7> Полупанов М. И. Пособия по социальному обеспечению в СССР: Учебное пособие для студентов ВЮЗИ. М., 1976. С. 5.
Наиболее полно признаки пособия советского периода отразила Н. А. Купина, определяя их как ежемесячные, единовременные и периодические денежные выплаты социально-алиментарного характера, предоставляемые из фондов социального обеспечения нетрудоспособным гражданам, матери и ребенку, иным категориям граждан для возмещения утраченного заработка, компенсации дополнительных расходов либо в порядке социальной помощи, в определенных случаях в связи с общественно-полезной деятельностью в размерах, соизмеримых с заработком, либо в твердой денежной сумме <8>. Как следует из указанного определения, Н. А. Купина выделяла следующие признаки существовавших в то время пособий: 1) характер денежных выплат — алиментарный; 2) продолжительность выплат — ежемесячные, единовременные и периодические; 3) источник выплат — фонды социального обеспечения; 4) субъекты — нетрудоспособные граждане, матери и дети и иные категории граждан; 5) цель выплат — возмещение утраченного заработка, компенсация дополнительных расходов либо предоставление в порядке социальной помощи; 6) условия предоставления — связь с общественно-полезной деятельностью; 7) порядок определения размера выплат — соизмеримые с размером заработка либо в твердой денежной сумме. ——————————— <8> Купина Н. А. Пособия как вид социального обеспечения // Вестник МГУ. 1980. N 5. С. 56 — 57.
За последние 20 лет система пособий по социальному обеспечению в силу различных социально-экономических причин подвергалась изменениям, которые учтены в формулировании понятия пособия современными российскими учеными-юристами. Так, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова понимают под социальными пособиями выплаты, производимые гражданам в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки <9>. ——————————— <9> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 383.
Другие исследователи (М. О. Буянова, С. И. Кобзева, З. А. Кондратьева) под пособиями понимают денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи <10>. ——————————— <10> Буянова М. О., Кобзева С. И., Кондратьева З. А. Право социального обеспечения. М., 2007. С. 115.
В. Н. Толкунова предложила определение пособия как ежемесячной, периодической или разовой выплаты, заменяющей потерянный гражданином заработок или дополняющей его при повышенных расходах, производимой из государственных и муниципальных средств, фондов государственного социального страхования и других источников в размере и порядке, которые установлены законодательством <11>. ——————————— <11> Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 116.
По мнению Е. Е. Мачульской, социально-страховые пособия — это краткосрочная или единовременная возмездно-неэквивалентная выплата, назначаемая в целях возмещения утраченного заработка или трудового дохода либо частичной компенсации расходов лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию за счет средств внебюджетных фондов <12>. ——————————— <12> Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М., 2000. С. 76.
В. П. Галаганов определяет социальные пособия как гарантированные денежные выплаты, предоставляемые гражданам за счет государственных средств в целях их материального обеспечения в связи с утратой заработка (или иного дохода) по причине временной нетрудоспособности, беременности и родов, отсутствием заработка (или иного дохода) вследствие безработицы; оказания единовременной помощи при определенных обстоятельствах; материальной поддержки гражданам, имеющим детей, и в других случаях, указанных в законодательстве <13>. ——————————— <13> Галаганов В. П. Право социального обеспечения: Учебник. 2-е изд. М., 2006. С. 271.
Сравнение определений пособий советского и нынешнего периодов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время не выделяются следующие признаки пособий: 1) алиментарный характер; 2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения); 3) обусловленность пособий наличием связи с общественно полезной деятельностью; 4) соизмеримость размера пособия с размером заработка либо установление его в твердой денежной сумме. В то же время некоторым современным пособиям присущи те признаки, которые были характерны и для советских пособий: 1) продолжительность выплаты; 2) целевая направленность; 3) законодательная закрепленность. По продолжительности выплаты сохранились социальные пособия — ежемесячные (ежемесячные пособие на ребенка и по уходу за ребенком), единовременные (пособия при рождении ребенка, при передаче ребенка на воспитание в семью) и периодические (пособие по беременности и родам, пособие по временной нетрудоспособности). Цели выплаты пособия советского периода — возмещение временно утраченного заработка (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам) или возмещение дополнительных расходов (единовременные и ежемесячные пособия на ребенка, пособие на погребение, пособие беженцам и вынужденным переселенцам) сохранили свое значение и сегодня. Однако сегодня появилась еще одна цель выплаты пособий — компенсация за причиненный здоровью вред <14> (например, пособия детям граждан, принимавших участие в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом <15>; пособия при возникновении поствакцинальных осложнений в результате иммунопрофилактики инфекционных заболеваний <16>). ——————————— <14> Кучма М. И. Проблемы правового регулирования обеспечения граждан пособиями // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствовании методики преподавания права социального обеспечения: Мат-лы всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Э. Г. Тучковой. М., 2004. С. 225 — 226. <15> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146. <16> Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736.
Законодательная закрепленность на сегодняшний день как признак пособий также не утратила своего значения, однако пособия могут устанавливаться не только в федеральном, региональном и муниципальном законодательстве, но и на уровне организаций, предприятий в локальных нормативных актах (коллективных договорах). Однако локальная форма закрепления пособий в силу понятных причин сегодня в большинстве случае работодателями не используется. Следует привести еще одно определение пособий, которое сформулировано в правовой литературе последних лет Н. Л. Смирновой. Она предлагает понимать под пособиями денежные выплаты, отличные от пенсий, компенсаций и субсидий, сохраняющие в определенных случаях (для пособий за счет госбюджета) алиментарный характер, ограниченные временными рамками (единовременные, ежемесячные, периодичные), выплачиваемые в установленных случаях с целью поддержания прежнего материального положения лица (возмещение утраченного заработка, дополнительных расходов), назначаемые с учетом участия в той или иной форме занятости за счет средств внебюджетных фондов, госбюджета, муниципальных средств и средств работодателя в размерах, соотносимых с заработком или в твердо установленных суммах <17>. ——————————— <17> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: Дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2002. С. 65.
В данном определении пособий (наиболее полном за последние годы) содержатся как общие признаки социальных пособий (периодичность выплаты, целевая направленность), так и некоторые другие признаки пособий, указывающие на их алиментарный характер, связь с той или иной формой занятости, источником выплаты, порядком определения их размеров. Проанализируем правомерность включения этих признаков в «родовое понятие» социального пособия на современном этапе развития российского общества с учетом рыночного характера его экономических связей. Еще в советский период точка зрения об алиментарной природе социального обеспечения не являлась общепризнанной. Например, К. С. Батыгин отмечал, что алиментарными не являются отношения по государственному социальному страхованию рабочих и служащих в силу особенностей образования фондов социального страхования <18>. Под алиментарностью социального обеспечения обычно понимался способ его предоставления государством «на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития общества, без применения договорных начал, из фонда социального обеспечения» <19>. ——————————— <18> Батыгин К. С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М., 1974. <19> Иванова Р. И. Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе: генезис, развитие и функционирование: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1987. С. 35 — 36.
Е. Е. Мачульская отмечает, что в современных условиях алиментарный характер отношений для физических лиц перестал быть всеобъемлющим <20>. Это в полной мере относится к пособиям, выплачиваемым за счет средств обязательного социального страхования, так как обязательное социальное страхование, как отмечает М. Ю. Федорова, не является для застрахованных безвозмездным и безэквивалентным <21>. Однако данные пособия выплачиваются и при неуплате работодателем страховых взносов, что не лишает работников права на них. Поскольку эти пособия выплачиваются за счет текущих поступлений и их размеры не зависят от величины страховых взносов, следует признать, что они выплачиваются на «возмездной, но неэквивалентной основе» <22>. Это также лишает их алиментарного характера. ——————————— <20> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2000. С. 31 — 32. <21> Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 41. <22> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. С. 36.
Не являются алиментарными пособия, выплачиваемые за счет средств государственного бюджета в порядке государственного социального обеспечения. Хотя получатели таких пособий и не делают никаких специальных взносов, однако они принимали участие в экономической деятельности до наступления обстоятельств, с которыми законодательство связывает предоставление различных видов социального обеспечения (например, до получения травмы во время участия в контртеррористической операции или получения поствакцинального осложнения), поэтому источниками формирования соответствующих средств являются налоги, которые уплачивались данными гражданами со своих доходов. Соглашаясь с Е. Е. Мачульской, отметим, что в условиях рыночной экономики алиментарную природу сохраняют в определенной степени отношения по оказанию гражданам государственной социальной помощи. Поэтому социальные пособия, выплачиваемые за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам (как государственная социальная помощь), можно отнести к выплатам, носящим алиментарный характер. По нашему мнению, алиментарность характерна для социального пособия беженцам по Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» <23>, так как, не являясь гражданами РФ, а значит, не принимая участия в экономической деятельности Российского государства, эти лица тем не менее вправе рассчитывать на «бесплатные» и «безэквивалентные» денежные выплаты, установленные российским законодательством. ——————————— <23> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.
Можно констатировать, что в настоящее время алиментарность нельзя рассматривать в качестве родового признака, т. е. признака, присущего всем видам социальных пособий. Алиментарность как характеристика отношений социального обеспечения советского периода была сформулирована исходя из особенностей экономических отношений по формированию и распределению общественных фондов потребления при социализме. Под фондами социального обеспечения понималась часть общественных фондов потребления, которые создаются за счет необходимого и прибавочного продукта общества без всяких вычетов и налогов из заработка работника на эти цели и до того, как дойдет дело до распределения по труду <24>. Пособия в этот период выплачивались за счет средств государственного социального страхования, государственного бюджета, централизованного фонда социального обеспечения колхозников. ——————————— <24> Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. С. 12.
В настоящее время пособия выплачиваются за счет: 1) средств централизованных внебюджетных фондов обязательного социального страхования (ФСС РФ, ПФР), формируемых за счет отчисляемых страховых взносов работодателями, индивидуальными предпринимателями, адвокатами и др. Тарифы страховых взносов дифференцируются с учетом вероятности наступления страховых рисков. По существу, они являются составными частями единого социального налога (отличие советской системы от российской социально-страховой системы — в наличии единственного страхователя, каковым был единственно возможный работодатель — государство, за счет ассигнований которого и финансировалась вся система советского страхования, по существу не являвшаяся таковой). С 1993 г. отчисления в страховые фонды производят все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности <25>; ——————————— <25> Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // САПП РФ. 1994. N 8. Ст. 599.
2) бюджетных ассигнований (федеральных, региональных, муниципальных); 3) средств работодателя в том случае, если выплата пособий (сверх тех, что предусмотрены законодательством) в качестве меры дополнительной поддержки работников предусмотрена соглашениями, коллективными договорами, трудовым договором между работником и работодателем. Итак, помимо специальных средств — средств фондов социального страхования, пособия выплачиваются еще из двух источников: бюджетов различных уровней и средств работодателей. Возникает вопрос о правомерности включения пособий, выплачиваемых в рамках муниципальной и локальной форм социального обеспечения <26>, в систему социальных пособий. ——————————— <26> К числу муниципальных, локальных форм социального обеспечения относятся организационно-правовые способы осуществления дополнительных мер социальной защиты человека, используемые органами муниципальной власти, субъектами социально-партнерских соглашений, коллективного договора (Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. С. 69).
Впервые термин «социальные пособия» появился в российской науке права социального обеспечения: М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова <27> применяют его при рассмотрении всех тех видов пособий, которые другими российскими учеными рассматриваются как «государственные пособия» <28>. ——————————— <27> Там же. С. 382. <28> Право социального обеспечения / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2001. С. 282; Буянова М. О., Кобзева С. И., Кондратьева З. А. Право социального обеспечения. С. 115.
В действующем законодательстве они именуются по-разному. В Конституции РФ говорится о социальных пособиях (ст. 39). Название Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» <29> говорит само за себя. О государственных единовременных пособиях говорится в Федеральном законе от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». В Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» <30> идет речь о социальном пособии малоимущим семьям (гражданам), а в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» <31> — о социальном пособии на погребение. ——————————— <29> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. <30> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699. <31> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
Несмотря на разницу в терминологии все вышеперечисленные пособия включаются всеми современными учеными в систему социальных (государственных) пособий, что свидетельствует о тождестве данных понятий. В этом смысле можно согласиться с Л. В. Сотниковой, которая отмечает, что «социальные пособия имеют в настоящее время более широкую смысловую нагрузку и применяются законодателем и в литературе как обобщенное понятие пособий, предназначенных гражданам в соответствии с действующим законодательством» <32>. Отсюда следует, что социальные пособия означают меру государственной поддержки. ——————————— <32> Сотникова Л. В. Социальное обеспечение семей с детьми в РФ (правовые вопросы): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 124.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, пособия, выплачиваемые органами муниципальной власти из местных бюджетов, не должны включаться в систему социальных пособий. То же относится и к пособиям, которые устанавливаются на основании соглашения, коллективного или трудового договора между работником и работодателем и выплачиваются за счет средств последнего. Разделяя точку зрения Н. Л. Смирновой <33>, следует согласиться с тем, что пособия, выплачиваемые в рамках муниципальной и локальной форм социального обеспечения, нельзя отнести к социальным (государственным) пособиям, но они входят в систему пособий по российскому праву социального обеспечения в качестве дополнительных. ——————————— <33> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности… С. 90.
Таким образом, социальные пособия выплачиваются из средств страховых внебюджетных фондов и государственного бюджета (федерального и регионального). Зависимость права на пособие или на его получение в определенном размере от участия в трудовой или иной общественно полезной деятельности, существовавшая в советское время, прослеживается и в современном законодательстве. Во-первых, в связи с внесением изменений в Закон о пособиях 1995 г. Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. <34> иностранные граждане и лица без гражданства, временно проживающие на территории России, имеют право на получение государственных пособий на детей лишь при условии их обязательного социального страхования. ——————————— <34> Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5285.
Во-вторых, пособие по беременности и родам выплачивается в настоящее время только женщинам, из числа работающих (подлежащих обязательному социальному страхованию), военнослужащих по контракту, обучающихся по очной форме обучения в учреждениях всех ступеней профессионального образования. Вместе с тем право на данное пособие также имеют женщины: 1) уволенные в связи с ликвидацией организаций либо прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и др. — в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными; 2) отпуск по беременности и родам у которых наступил в течение месячного срока после увольнения с работы по некоторым уважительным причинам (перевод мужа на работу в другую местность, переезд к месту жительства мужа; болезнь, препятствующая продолжению работы или проживанию в данной местности; необходимость ухода за больным членом семьи или инвалидом I группы). По общему правилу размер пособия не зависит от продолжительности страхового стажа женщины и устанавливается в размере ее среднемесячного заработка (стипендии, денежного довольствия), за исключением одной категории женщин — женщин, не имеющих шести месяцев страхового стажа <35>. С 1 января 2007 г. были изменены и условия предоставления ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет (теперь оно называется ежемесячным пособием по уходу за ребенком), в связи с чем право на его получение имеют все российские граждане, независимо от факта их участия в системе обязательного социального страхования. ——————————— <35> С 1 января 2007 г. они получают пособие по беременности и родам в размере минимальной оплаты труда (МРОТ). См. ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам» (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 18).
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что рассматриваемый признак — зависимость права на пособие или на его получение в определенном размере от участия в трудовой или иной общественно полезной деятельности — присущ современным пособиям лишь в определенных случаях. В размерах, соизмеримых с заработком, выплачивались в советское время и продолжают выплачиваться в настоящее время пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, пособие по уходу за ребенком работающим женщинам. Некоторые пособия в советское время выплачивались в твердой денежной сумме. К ним относились: пособие на рождение ребенка; на погребение; единовременные и ежемесячные пособия на детей многодетным матерям; ежемесячные пособия одиноким матерям, на детей военнослужащих срочной службы, на детей малообеспеченным семьям; ежемесячные пособия инвалидам с детства. В начале 1990-х гг. изменился подход к определению размеров отдельных пособий: они стали напрямую зависеть от величины МРОТ. С 1995 г. начинается постепенный отказ от этого принципа и наблюдается переход к установлению размера большинства пособий (всех, кроме пособия по беременности и родам, и то с изъятием для женщин, уволенных в связи с ликвидацией предприятий) в абсолютном выражении (в рублях) взамен ранее использовавшегося алгоритма установления пособий в процентном отношении к МРОТ <36>. ——————————— <36> Куприянова Е. Пособия на детей: что в перспективе // Социальная защита. 2001. N 7. С. 34.
Таким образом, данный признак пособия — установление размера пособия в размере, соизмеримом с заработком или в твердой денежной сумме, — присущ большинству современных социальных пособий. В последнее время появились пособия, выплачиваемые за счет региональных бюджетов, размер которых соотносится с величиной прожиточного минимума, устанавливаемого в регионе. Например, дополнительное единовременное пособие при рождении ребенка молодым семьям в Москве по Закону г. Москвы от 30 сентября 2009 г. N 39 «О молодежи» <37> назначается в размере пятикратной величины прожиточного минимума — на первого ребенка, семикратной — на второго ребенка и десятикратной — на третьего и последующих детей. ——————————— <37> Вестник мэра и правительства Москвы. 2009. 27 окт.
Следует отметить, что ни один из вышеназванных признаков не является общим, родовым, универсальным для выявления сущности современных социальных пособий. Однако они могут быть использованы в качестве уточняющих, дополнительных признаков при характеристике отдельных видов социальных пособий, в том числе пособий семьям с детьми. В правовой литературе предпринимались попытки сформулировать понятие пособий семьям с детьми. Так, Е. Ф. Чернышева, выступавшая за выделение института семейных пособий как отдельного предмета регулирования, отмечала, что пособия, предоставляемые указанным семьям, как и любое пособие, обладают общими чертами пособия, но в то же время носят самостоятельный характер. Она определяла такие пособия как «регулярные денежные выплаты алиментарного характера, предоставляемые из общественных фондов потребления, целевое назначение которых состоит в оказании материальной помощи семье в содержании и воспитании малолетних детей» <38>. ——————————— <38> Чернышева Е. Ф. Правовое регулирование отношений по социальному обеспечению семей, имеющих детей: Дис. … канд. юрид. наук. Л., 1981. С. 83 — 92.
На наш взгляд, данное определение в значительной степени устарело и обладает целым рядом недостатков: 1) не учитывается характер регулярных денежных выплат (единовременные, ежемесячные, периодические); 2) пособия семьям с детьми практически утратили свой алиментарный характер (за исключением социального пособия, предоставляемого в порядке государственной социальной помощи и пособий семьям беженцев); 3) общественные фонды потребления, выступавшие ранее в качестве источников выплаты пособий, не существуют; 4) цель выплаты пособий семье с детьми сформулирована в обобщен ном виде и предусматривает оказание материальной помощи только семье с малолетними детьми. Л. В. Отырба предложила следующее определение пособий, названных ею «пособиями по материнству»: это периодические, единовременные и ежемесячные денежные выплаты государственного материально-обеспечительного бесплатного характера, производимые из общественных фондов потребления, матери и ребенку в порядке реализации женщинами (матерями) своего конституционного права на материальную поддержку материнства и детства в связи с беременностью, родами, рождением ребенка, уходом за ребенком, содержанием и воспитанием детей и по некоторым другим основаниям, предусмотренным в законодательстве <39>. ——————————— <39> Отырба Л. В. Социальное обеспечение по материнству — компонент правовой системы охраны материнства и детства в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1985. С. 16 — 17.
Данное определение подвергалось критике в правовой литературе из-за неправильного указания субъекта — получателя пособия — матери и ребенка. Вслед за Е. В. Протас считаем, что субъектом пособий по всем основаниям, перечисленным в данном определении, является семья с детьми, которая не исчерпывается только понятием материнства. Е. В. Протас справедливо отмечалась неправильность утверждения о выплате пособий только из общественных фондов потребления и только в тех случаях, которые предусмотрены в законодательстве <40>; предлагалось следующее определение пособий семьям с детьми: это «денежные суммы материально-обеспечительного характера, выплачиваемые из общественных фондов потребления, за счет собственных средств предприятий, в порядке частной благотворительности семьям, имеющим детей, в случаях, не противоречащих действующему законодательству, для компенсации временно отсутствующего заработка у работающего члена семьи и оказания дополнительной помощи семье в содержании и воспитании детей» <41>. ——————————— <40> Протас Е. В. Правовое регулирование социального обеспечения семей, имеющих детей, в условиях перехода к рыночной экономике: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 93. <41> Там же. С. 94.
В этой формулировке вызывает сомнение рассмотрение средств частной благотворительности в качестве источника предоставления данных выплат. На это обращала внимание и Е. В. Соловьева, подчеркивая, что данные выплаты не могут быть отнесены к какому-либо из видов социального обеспечения, поскольку отсутствие нормативной базы и соответственно обязанного субъекта не позволяют гражданину требовать предоставления этой помощи. Не разделяя позиции ученых в части индивидуализации понятия пособия, адресуемого семье, имеющей детей, она считает, что эти выплаты следует рассматривать в контексте общего определения пособий как «ежемесячных, периодических или единовременных денежных выплат, производимых как отдельным гражданам, так и семьям, в целях частичного либо полного возмещения потерянного заработка, а также оказания материальной поддержки, в связи с обстоятельствами, признаваемыми обществом социально значимыми, и на условиях и в порядке, которые предусмотрены действующим законодательством» <42>. ——————————— <42> Соловьева Е. В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 113 — 114.
Трудно согласиться с данной точкой зрения, так как подобное определение пособий не позволяет сформировать общее представление о пособиях семьям с детьми и не раскрывает его специфику как самостоятельного вида пособий. С учетом всего вышеизложенного предлагаем следующее определение социальных пособий на детей (семьям с детьми), отражающее их специфику: это единовременные, ежемесячные, периодические денежные выплаты, сохраняющие в определенных случаях алиментарный характер, установленные законом и выплачиваемые семье с детьми с целью компенсации заработка, временно утраченного одним из родителей, дополнительных расходов семье или за вред, причиненный при социально-значимых обстоятельствах здоровью одного из родителей, назначаемые за счет средств обязательного социального страхования или государственных ассигнований в размерах, соотносимых с заработком одного из родителей, прожиточным минимумом региона или в твердо установленных денежных суммах. Из современных исследователей Л. В. Сотникова выделяет следующие свойственные пособиям в связи с материнством и детством специфические признаки: 1) пособия представляют собой денежные выплаты гражданам в установленных законом случаях и размерах; 2) пособия, как правило, являются помощью, временно заменяющей оплату по труду либо служащей дополнением к основным источникам средств к существованию в связи с обстоятельствами, поименованными в законе; 3) пособия выплачиваются из нескольких источников; 4) пособия различных видов существенно отличаются друг от друга по целевому назначению, основаниям предоставления, способам определения их размера, периодичностью их выплаты; 5) пособия либо исчисляются на основе индивидуального заработка, либо устанавливаются в твердом размере <43>. ——————————— <43> Сотникова Л. В. Социальное обеспечение семей с детьми в РФ (правовые вопросы). С. 122.
Представляется, что данные признаки являются общими признаками всех социальных пособий и не позволяют отличить пособия на детей от иных видов социальных пособий. Однако часть из них позволяет провести внутреннюю классификацию социальных пособий на детей. Прежде всего, перечислим все социальные пособия на детей, установленные федеральным законодательством. К ним относятся: 1) пособие по временной нетрудоспособности по уходу за больным ребенком <44>; ——————————— <44> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».
2) пособие по временной нетрудоспособности по уходу за ребенком при карантине <45>; ——————————— <45> Там же.
3) пособие по беременности и родам <46>; ——————————— <46> Там же; Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
4) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности <47>; ——————————— <47> Там же.
5) единовременное пособие при рождении ребенка <48>; ——————————— <48> Там же.
6) единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью <49>; ——————————— <49> Там же.
7) ежемесячное пособие по уходу за ребенком <50>; ——————————— <50> Там же.
8) ежемесячное пособие на ребенка <51>; ——————————— <51> Там же.
9) единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву <52>; ——————————— <52> Там же.
10) ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву <53>; ——————————— <53> Там же.
11) социальное пособие на погребение умершего несовершеннолетнего <54>; ——————————— <54> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».
12) социальное пособие на погребение в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности <55>; ——————————— <55> Там же.
13) единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании их беженцами <56>; ——————————— <56> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах».
14) единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами <57>; ——————————— <57> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.
15) единовременное пособие семьям с детьми граждан, погибших при участии в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом <58>; ——————————— <58> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
16) единовременное пособие семье с детьми гражданина, умершего вследствие поствакцинального осложнения <59>; ——————————— <59> Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней».
17) единовременная страховая выплата семье с детьми граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве <60>; ——————————— <60> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.
18) ежемесячная страховая выплата семье с детьми граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве <61>; ——————————— <61> Там же.
19) социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми, предоставляемое в порядке государственной социальной помощи <62>; ——————————— <62> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
20) ежемесячное пособие супругу военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов <63>; ——————————— <63> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
21) единовременное пособие семье с детьми военнослужащих или граждан, призванных на военные сборы, в случае их смерти, наступившей при исполнении обязанностей военной службы <64>; ——————————— <64> Там же.
22) ежемесячное пособие детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан <65>; ——————————— <65> Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 936 «О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести, умерших, ставших инвалидами) в связи с выполнением служебных обязанностей» // СЗ РФ. 1999. N 35. Ст. 4321.
23) ежегодное пособие детям предыдущей категории на проведение летнего оздоровительного отдыха <66>. ——————————— <66> Там же. Несмотря на то что данная выплата названа законодателем пособием, по своей сути она является компенсационной выплатой и поэтому не рассматривается при дальнейшей классификации пособий семьям с детьми.
Вопрос о классификации пособий в целом и пособий на детей в частности в науке права социального обеспечения решается неоднозначно. Так, в качестве признаваемых всеми учеными критериев классификации пособий как в советское время, так и сегодня выступают два основных критерия: цель предоставления пособий и продолжительность их выплаты. В качестве спорных критериев классификации пособий выступают следующие основания (с некоторыми текстовыми различиями): — по кругу обеспечиваемых (Е. Ф. Чернышева <67>, М. И. Полупанов <68>, В. П. Галаганов <69>), в зависимости от контингента граждан (М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова <70>), по субъектам (М. В. Филиппова <71>); ——————————— <67> Чернышева Е. Ф. Правовое регулирование отношений по социальному обеспечению семей, имеющих детей. С. 92. <68> Полупанов М. И. Пособия по социальному обеспечению в СССР. С. 4 — 6. <69> Галаганов В. П. Право социального обеспечения. С. 272. <70> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. С. 384. <71> Право социального обеспечения / Под ред. М. В. Филипповой. С. 170.
— по источникам финансирования (Е. Ф. Чернышева <72>, М. И. Полупанов <73>, Е. В. Соловьева <74>, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова <75>, К. Н. Гусов <76>, В. П. Галаганов <77>, М. О. Буянова, С. И. Кобзева, З. А. Кондратьева <78>, М. В. Филиппова <79>); ——————————— <72> Чернышева Е. Ф. Правовое регулирование отношений… <73> Полупанов М. И. Пособия по социальному обеспечению в СССР. С. 4 — 6. <74> Соловьева Е. В. Социальное обеспечение семей с детьми… С. 114. <75> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. <76> Право социального обеспечения / Под ред. К. Н. Гусова. С. 283. <77> Галаганов В. П. Право социального обеспечения. <78> Буянова М. О., Кобзева С. И., Кондратьева З. А. Право социального обеспечения. С. 115 — 116. <79> Право социального обеспечения / Под ред. М. В. Филипповой.
— в связи с общественно-полезной деятельностью (Е. В. Протас <80>); ——————————— <80> Протас Е. В. Правовое регулирование социального обеспечения… С. 95.
— по юридическим фактам (М. И. Полупанов <81>, В. П. Галаганов <82>); «характеру оснований предоставления» (М. В. Филиппова <83>); группам социальных случаев (К. С. Батыгин <84>); ——————————— <81> Полупанов М. И. Пособия по социальному обеспечению в СССР. <82> Галаганов В. П. Право социального обеспечения. <83> Право социального обеспечения / Под ред. М. В. Филипповой. <84> Социальное страхование в СССР / Под ред. К. С. Батыгина. М., 1973. С. 97.
— по нормативным актам, регламентирующим порядок назначения пособий (Р. И. Иванова <85>, В. П. Галаганов <86>); ——————————— <85> Иванова Р. И. Советское право социального обеспечения: Учебное пособие / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1982. С. 30 — 32. <86> Галаганов В. П. Право социального обеспечения.
— в зависимости от «порядка установления законодательства (централизованное и локальное регулирование)» (Р. И. Иванова <87>); ——————————— <87> Иванова Р. И. Советское право социального обеспечения.
— действие в пространстве (на территории СССР, республики, региона) <88>. ——————————— <88> Там же.
Таким образом, в настоящее время сохранили свое значение такие критерии классификации пособий, как: круг получателей; источники финансирования; юридические факты — основания предоставления. Утратили прежнее значение следующие основания: связь с общественно-полезной деятельностью, нормативные акты, порядок установления законодательства (центральное и локальное регулирование), действие в пространстве. Рассмотрим возможность применения вышеперечисленных критериев классификации при рассмотрении социальных пособий семьям на детей. По своему целевому назначению пособия в праве социального обеспечения делятся на две группы: 1) пособия, компенсирующие полностью или хотя бы частично временно утраченный заработок, и 2) пособия, предоставляемые как «помощь в пополнении доходов в связи с наступлением различных обстоятельств» <89> или как «дополнительная материальная помощь» <90>. ——————————— <89> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. С. 384. <90> Право социального обеспечения / Под ред. К. Н. Гусова. С. 283.
Первая группа включает социальные пособия, выплачиваемые гражданам вместо заработка в период, когда они в силу объективных (уважительных) причин не имеют возможности заработать средства на жизнь. Специфика данных пособий прослеживается в связи управомоченного субъекта с общественно-полезной деятельностью (уход за ребенком). К ним относятся такие пособия, как: пособие по уходу за больным ребенком, пособие по уходу за ребенком во время карантина, пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком за время отпуска по уходу за ребенком до полутора лет <91>. Сюда должно быть отнесено и ежемесячное пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов. ——————————— <91> В связи с тем, что с 1 января 2007 г. ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается каждой семье, с нашей точки зрения, в первую группу включаются только пособия по уходу за ребенком, выплачиваемые гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию и оформившим отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, а также лицам, уволенным в период такого отпуска. В этих случаях данное пособие частично компенсирует их среднемесячный, исчисленный за последние 12 месяцев работы заработок, в размере 40%.
Во вторую группу включаются пособия, которые представляют собой материальную помощь гражданам в тот момент, когда им необходимо произвести или производить дополнительные (повышенные по сравнению с обычными) расходы. Пособия выплачиваются лишь в качестве помощи к основным доходам семьи, поэтому они не соизмеряются с оплатой по труду, а устанавливаются в твердом размере. К ним относятся: единовременное пособие при рождении ребенка, единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, ежемесячное пособие на ребенка, единовременное пособие беременной жене военнослужащего по призыву и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего по призыву, пособие на погребение умершего несовершеннолетнего, пособие на погребение в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности, социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми. Как говорилось выше, в последнее время некоторыми российскими учеными по целевому назначению выделяется третья группа пособий — пособия, которые выплачиваются в качестве некоторой компенсации за причиненный вред здоровью определенной категории граждан, а при наступлении их гибели (смерти) — членам их семьи <92>. Данный критерий можно применить к пособиям, которые являются дополнительной помощью семье с детьми в случае смерти кормильца при наступлении обстоятельств, которые государство признает социально значимыми: единовременные пособия детям погибших лиц, участвовавших в борьбе с терроризмом; детям граждан, умерших вследствие поствакцинальных осложнений в результате иммунопрофилактики инфекционных болезней; единовременная и ежемесячная страховые выплаты семье с детьми граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве <93>; детям военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, в случае их гибели (смерти) при исполнении обязанностей военной службы (на военных сборах); ежемесячное пособие детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан. ——————————— <92> Кучма М. И. Проблемы правового регулирования обеспечения граждан пособиями. С. 225. <93> Вполне логично отнести к данному виду пособий и единовременные и ежемесячные страховые выплаты семьям с детьми граждан, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве. Хотя в Федеральном законе «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» данные выплаты именуются страховыми выплатами, по своей сути они являются пособиями. См. об этом: Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М. В. Филипповой. С. 170.
Не вошли в эти три группы единовременные пособия семьям беженцев и вынужденных переселенцев, а также единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности до 12 недель, и ежемесячное пособие по уходу за ребенком гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию. В праве социального обеспечения советского периода помимо вышеперечисленных групп пособий некоторыми авторами (В. С. Андреев <94>, Н. А. Купина <95>) выделялась еще одна группа пособий по целевому назначению — пособия, которые предоставляются в качестве помощи лицам, не имеющим источника средств существования (дохода). Ныне этот критерий используют Г. В. Сулейманова <96> и Н. Л. Смирнова <97>. Не разделяя мнение Л. В. Сотниковой <98>, полагающей, что к данному виду пособий можно отнести все виды пособий, мы считаем правомерным выделение самостоятельной четвертой группы пособий семьям с детьми, которые должны обеспечивать семье с детьми средства к существованию на период отсутствия у кого-либо из членов семьи заработка или иного дохода. ——————————— <94> Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 25 — 26. <95> Купина Н. А. Пособия как вид социального обеспечения // Вестник МГУ. 1980. N 5. С. 58, 59. <96> Сулейманова Г. В. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М., 2003. С. 279. <97> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности… С. 83, 84. <98> Сотникова Л. В. Социальное обеспечение семей с детьми в РФ (правовые вопросы). С. 124.
Таким образом, к четвертой группе следует отнести единовременные пособия семьям с детьми беженцев и вынужденных переселенцев, а также ежемесячное пособие по уходу за ребенком гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию. Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель), не входит ни в одну из этих четырех групп, так как обладает совершенно особой целью выплаты — «вынужденное материальное стимулирование бережного отношения женщины к своему здоровью и здоровью будущего ребенка» <99>. ——————————— <99> Кучма М. И. Проблемы правового регулирования обеспечения граждан пособиями. С. 226.
По продолжительности выплаты пособия подразделяются на: единовременные, ежемесячные и периодические. Данный критерий в советской науке права социального обеспечения наряду с целевым назначением признавался основным. Поэтому некоторыми советскими исследователями он был принят за основу и при классификации государственных пособий семьям с детьми (Е. Ф. Чернышева), пособий по материнству (Л. В. Отырба). Юридическая природа единовременных пособий, выплачиваемых семьям с детьми, состоит в покрытии разовых потребностей в дополнительных расходах. К ним традиционно относятся единовременное пособие при рождении ребенка и единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности. Большая часть появившихся в переходный период пособий семьям с детьми также относится к единовременным: на погребение; семьям с детьми беженцев и вынужденных переселенцев; семьям с детьми: погибших граждан, принимавших участие в борьбе с терроризмом; умерших вследствие поствакцинальных осложнений; смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве; погибших (умерших) военнослужащих (граждан, призванных на военные сборы) при исполнении ими своих служебных обязанностей (на военных сборах). С 1 января 2007 г. данная группа пособий пополнилась за счет включения в него и единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, а с 1 января 2008 г. — единовременного пособия беременной жене военнослужащего по призыву. Ежемесячные пособия в отличие от советского периода представлены меньшим количеством пособий, что вызывает критику современных ученых. Так, Н. Л. Смирнова считает, что «российская система пособий должна формироваться не за счет единовременных выплат, а за счет ежемесячных пособий, так как они более значимы в поддержании материального благополучия нуждающихся в помощи граждан» <100>, с чем трудно не согласиться. ——————————— <100> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности… С. 84.
К ежемесячным пособиям семьям с детьми относятся: ежемесячное пособие по уходу за ребенком, ежемесячное пособие на ребенка, ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего по призыву, ежемесячная страховая выплата в случае смерти застрахованного кормильца в результате несчастного случая на производстве; ежемесячное пособие супругу военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в период проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья; ежемесячное пособие детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан. Ежемесячные пособия предназначены для регулярного обеспечения семьи, как правило, в течение длительного срока. Этот срок определен законом и зависит от длительности действия социально-правового основания для обеспечения пособием (до достижения ребенком совершеннолетия — ежемесячное пособие на ребенка). Максимальные сроки их выплаты могут колебаться от нескольких месяцев (пособие супругу военнослужащего по уходу за детьми) до нескольких лет (ежемесячное пособие на ребенка). К периодическим пособиям семьям с детьми относятся пособия: по беременности и родам; по уходу за больным ребенком; по уходу за ребенком при карантине. Их особенность обусловлена определенной их протяженностью по времени выплаты. Неопределенным остается вопрос о включении социального пособия малообеспеченным семьям с детьми, установленного Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», в одну из этих трех групп. В нем не оговорен максимальный срок его выплаты. Правомочия по установлению порядка назначения такой помощи переданы субъектам РФ. Законодатель устанавливает два условия для получения социального пособия: 1) среднедушевой доход семьи должен быть не ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ; 2) причины нуждаемости в нем не зависят от семьи, т. е. являются объективными <101>. ——————————— <101> В Санкт-Петербурге, например, уважительными причинами отсутствия доходов признаются: необходимость ухода за детьми в возрасте от полутора до трех лет либо тремя детьми до восьми лет; необходимость ухода за членом семьи, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постороннем уходе; нахождение в академическом отпуске по медицинским показаниям лица, обучающегося в образовательном учебном заведении; нахождение на амбулаторном или стационарном лечении во время болезни; задолженность по оплате алиментов заявителю; отпуск без сохранения заработной платы при допуске к вступительным экзаменам в высшие и средние специальные учебные заведения и др. (Порядок предоставления в Санкт-Петербурге государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, утв. распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 28 апреля 2003 г. N 809-ра // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 5).
Практика регионов показывает, что социальное пособие может выплачиваться как в течение длительного определенного срока (например, по уходу за ребенком от полутора до трех лет), так и в течение неопределенного периода времени (нахождение на амбулаторном лечении во время болезни; уход за членом семьи, нуждающимся в постороннем уходе). Таким образом, социальное пособие в определенных случаях в зависимости от причины нуждаемости в нем семьи является ежемесячным, а в других случаях — периодическим. Финансовые источники выплаты пособий на детей различны. По этому критерию могут выделяться следующие виды пособий семьям с детьми: 1) из средств ФСС РФ выплачиваются пособия: по уходу за больным ребенком; по уходу за ребенком при карантине; по беременности и родам, при постановке на медучет в ранние сроки беременности женщин, подлежащих обязательному социальному страхованию; при рождении ребенка; по уходу за ребенком лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию; на погребение умерших несовершеннолетних членов семьи работающих граждан; семьям с детьми граждан, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве; 2) пособия, источником выплаты которых являются средства федерального бюджета: по беременности и родам и при постановке на учет в ранние сроки беременности женщин из числа обучающихся и военнослужащих по контракту; супругам военнослужащих по контракту на период их безработицы в связи с уходом за ребенком; семьям граждан, принимавших участие в борьбе с терроризмом; беженцам и вынужденным переселенцам; детям погибших военнослужащих при исполнении служебных обязанностей; детям погибших при выполнении служебных обязанностей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан; 3) пособия, источником выплаты которых являются средства бюджетов субъектов РФ: ежемесячное пособие на ребенка и социальные пособия на погребение в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности и малообеспеченным семьям. В эту группу можно также включить дополнительные пособия семьям с детьми, устанавливаемые законодательством субъектов Федерации (например, дополнительное единовременное пособие в связи с рождением ребенка молодым семьям по Закону г. Москвы «О молодежи»); 4) в настоящее время появился еще один специфический источник выплаты пособий семьям с детьми — это субвенции <102>, речь о которых идет в Федеральных законах «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (ст. 18), «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (ст. 4.1) (относительно пособия при передаче ребенка на воспитание в семью). ——————————— <102> Субвенция (от лат. «приходить на помощь») — вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемого на определенные цели (Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 477).
Под субвенциями в вышеперечисленных законах понимаются денежные средства в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, предназначенные для реализации передаваемых федеральной властью органам государственной власти субъектов РФ полномочий по назначению и выплате соответствующих пособий. Следовательно, можно говорить о четвертой группе пособий по данной классификации. К числу пособий, источником выплаты которых являются субвенции, следует отнести: единовременное пособие семьям с детьми граждан, умерших вследствие поствакцинальных осложнений, единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, а также единовременное пособие беременной жене военнослужащего по призыву и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего по призыву. Круг субъектов — получателей пособий. В советский период пособия классифицировались по кругу лиц, имеющих право на их получение. Одни пособия выплачивались в связи с участием в общественном производстве, т. е. работающим (по беременности и родам, по уходу за ребенком); другие — предоставлялись вне связи с трудом (на детей многодетным и одиноким матерям). Данный критерий применим и на современном этапе при классификации социальных пособий на детей. При этом они могут быть разбиты на две группы пособий: пособия, получателем которых может быть любой гражданин как член общества, независимо от его участия в производстве (пособия для всех); пособия для работающих граждан, в том числе определенных категорий занятого населения <103> (например, по беременности и родам — женщинам из числа обучающихся по очной форме обучения в образовательных учреждениях всех ступеней профессионального образования и военнослужащих по контракту). ——————————— <103> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения. С. 384.
К первой группе могут быть отнесены пособия: при рождении ребенка; при передаче ребенка на воспитание в семью; по уходу за ребенком <104>; беременной жене военнослужащего по призыву; на ребенка военнослужащего по призыву; на погребение умершего несовершеннолетнего и в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности; семьям с детьми беженцев и вынужденных переселенцев; гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений; малообеспеченным гражданам. ——————————— <104> Однако с 1 января 2007 г. иностранные граждане и лица без гражданства, временно проживающие на территории РФ, имеют право на получение государственных пособий на детей только в том случае, если они подлежат обязательному социальному страхованию (ст. 1 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»).
Остальные пособия, включаемые в систему социальных пособий семьям с детьми, относятся ко второй группе. Социально-правовые основания обеспечения выплаты пособия. Р. И. Иванова выделяла шесть социально-правовых оснований (жизненных обстоятельств, которые вызывают необходимость предоставления помощи со стороны государства) обеспечения пособиями: временную нетрудоспособность, инвалидность, старость, несовершеннолетие, деторождение, охрана бюджета семьи при неординарных обстоятельствах <105>. Н. Л. Смирнова отмечает, что для российской системы пособий юридическое значение сохранили такие основания, как: временная нетрудоспособность, деторождение, охран бюджета семьи при неординарных обстоятельствах. Также ею предложены еще три социально-правовых основания: безработица, бедность и сиротство <106>. ——————————— <105> Иванова Р. И. Советское право социального обеспечения. <106> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности…
Используя данные критерии, можно выделить следующие группы пособий семьям с детьми, в основе которых лежит: 1) временная нетрудоспособность — пособия по уходу за больным ребенком и по уходу за ребенком во время карантина; 2) деторождение — пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинские учреждения в ранние сроки беременности, единовременные пособия при рождении ребенка и при передаче ребенка в приемную семью, ежемесячное пособие по уходу за ребенком и ежемесячное пособие на ребенка; 3) бедность — социальное пособие малообеспеченным гражданам и единовременные пособия вынужденным переселенцам и беженцам; 4) потребность охраны бюджета семьи при неординарных обстоятельствах — смерть ребенка, смерть кормильца в результате причиненного его здоровью вреда, проживание в местности, где они не могут трудоустроиться, прохождение супругом военной службы по призыву; 5) остальные пособия. По нашему мнению, правомерна классификация пособий семьям с детьми по юридическим фактам — основаниям обеспечения пособиями, которые подразделяются на «социальные страховые случаи» <107> (социальные риски) и иные социально-значимые основания, не относящиеся к числу социальных рисков. ——————————— <107> Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М. В. Филипповой. С. 237.
М. В. Филиппова разделяет все пособия на две группы: страховые пособия как вид страхового обеспечения, выплачиваемого при наступлении страхового случая (пособия по временной нетрудоспособности, связанные с материнством, при трудовом увечье и профессиональном заболевании, в случае смерти), и социально-обеспечительные пособия (семьям с детьми, в качестве государственной социальной помощи) <108>. Эти термины могут быть использованы при классификации пособий на детей по юридическим фактам. ——————————— <108> Там же.
К страховым пособиям на детей могут быть отнесены пособия: по уходу за больным ребенком и по уходу за ребенком во время карантина; по беременности и родам и за постановку на учет в ранние сроки беременности женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию; при рождении ребенка гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию; по уходу за ребенком гражданам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до полутора лет; на погребение несовершеннолетнего члена семьи работающих граждан. Остальные пособия следует отнести к социально-обеспечительным пособиям (пособие по беременности и родам и единовременное пособие за постановку на учет в ранние сроки беременности женщинам из числа обучающихся, военнослужащих по контракту; единовременное пособие при рождении ребенка и ежемесячное пособие по уходу за ребенком гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, единовременное пособие беременной жене военнослужащего по призыву и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего по призыву). В качестве нового основания классификации социальных пособий семьям с детьми можно предложить классификацию социальных пособий семьям в зависимости от порядка определения размера пособий, включающую три группы пособий. К первой группе относятся все пособия, размер которых соотносится с заработком родителя: по уходу за больным ребенком; по уходу за ребенком при карантине; по беременности и родам и по уходу за ребенком женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию. В этих случаях размер пособия устанавливается в процентном отношении к среднемесячному заработку застрахованного лица — получателя пособия. Полагаем, что сюда же можно включить и единовременное пособие детям военнослужащих или граждан, призванных на военные сборы в случае их смерти, наступившей при исполнении обязанностей военной службы, которое назначается в размере 120 окладов денежного содержания (военнослужащим по контракту) и 120 месячных окладов по воинской должности по первому тарифному разряду для военнослужащих по контракту — солдат, матросов, сержантов и др. (военнослужащих по призыву). Также логично отнести к этой группе ежемесячное пособие семьям с детьми, кормилец которых умер в результате несчастного случая на производстве, так как его размер исчисляется исходя из среднего месячного заработка кормильца за вычетом долей, приходящихся на него самого и трудоспособных лиц — его иждивенцев, не имеющих право на получение этих страховых пособий. Вторая группа пособий — социальные пособия на детей, выплачиваемые в денежной сумме безотносительно заработка, — составляет большинство: по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, отпуск по беременности и родам у которых наступил в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их безработными; женщинам, вставшим на медучет в ранние сроки беременности; при передаче ребенка на воспитание в семью; по уходу за ребенком гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, обучающимся по очной форме обучению, и др.; ежемесячное пособие на ребенка и остальные пособия по рассматриваемой системе социальных пособий семьям с детьми. Исключением является социальное пособие малообеспеченным семьям, размер которого составляет разницу между прожиточным минимумом и среднедушевым доходом семьи. К пособиям, размер которых соизмеряется с прожиточным минимумом в регионе, можно отнести и те пособия, которые выплачиваются субъектами РФ <109>. Следовательно, эти пособия составляют третью группу пособий. ——————————— <109> Например, в Москве — дополнительное единовременное пособие молодым семьям при рождении первого ребенка в размере пятикратной, второго — семикратной, третьего и последующих детей — десятикратной величины прожиточного минимума в г. Москве.
В теоретическом аспекте нецелесообразно проводить классификацию пособий семьям с детьми по предложенному Р. И. Ивановой основанию — нормативным актам, регламентирующим порядок назначения пособий, — так как все пособия в настоящее время установлены федеральными законами, а порядок их назначения и выплаты регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами (постановлениями Правительства РФ). Следует признать, что социальные пособия семьям с детьми не могут быть классифицированы и в зависимости от «порядка установления законодательства (централизованное и локальное регулирование)», поскольку, как говорилось выше, система социальных пособий не включает пособия, предоставляемые в рамках локальной формы социального обеспечения. По такому основанию, как «действие в пространстве», классификация социальных пособий на детей представляется возможной (вопреки мнению Н. Л. Смирновой о том, что она с распадом СССР утратила свое существование). В результате мы получим деление таких пособий на федеральные и региональные. К последним может быть отнесено и ежемесячное пособие детям погибших при выполнении служебных обязанностей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан. В связи с большим разнообразием органов и учреждений, в которые граждане обращаются за получением пособий семьям с детьми <110>, правомерно и практически значимо, на наш взгляд, разработать классификацию социальных пособий семьям с детьми по следующему основанию: субъекты (органы), осуществляющие выплату социальных пособий на детей. ——————————— <110> Галаганов В. П. Организация работы органов социального обеспечения: Учебное пособие. 2-е изд. М., 2007. С. 272.
На сегодняшний день такими органами являются: 1) организация, в которой один из родителей работает, учится или проходит военную службу по контракту (в лице работодателя, руководителя образовательного учреждения, начальника воинской части), — для страховых пособий: по уходу за больным ребенком и ребенком при карантине; по беременности и родам и за постановку женщин на медучет в ранние сроки беременности; при рождении ребенка; по уходу за ребенком — гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, а также обучающимся, проходящим военную службу; на погребение умершего ребенка работника; супругу военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в период его проживания с супругом в местности, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья; 2) территориальные органы социальной защиты населения по месту жительства родителя при выплате пособий: по беременности и родам и пособия женщинам за постановку на учет в ранние сроки беременности, уволенным в связи с ликвидацией организации в течение 12 месяцев перед началом их безработицы; при рождении ребенка и по уходу за ребенком не работающим, не обучающимся и не проходящим военную службу гражданам; ежемесячного на ребенка; социального пособия на погребение в случае рождения мертвого ребенка; пособия семье с детьми гражданина, умершего вследствие поствакцинального осложнения; 3) органы ФСС РФ для пособий — семье с детьми кормильцев, чья смерть наступила в результате несчастного случая на производстве; 4) территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, — беженцам и вынужденным переселенцам; 5) органы, уполномоченные производить в соответствии с законодательством субъекта РФ назначение и выплату пособия при передаче ребенка на воспитание в семью <111>, а также единовременного пособия беременной жене военнослужащего по призыву и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего по призыву <112>. ——————————— <111> В Москве, например, согласно Постановлению правительства Москвы от 24 апреля 2007 г. N 315-ПП «Об уполномоченных органах, осуществляющих назначение и выплату единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью» (Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 28) таким органом является Департамент семейной и молодежной политики г. Москвы. <112> В Москве, например, согласно Постановлению от 1 апреля 2008 г. N 229-ПП правительства Москвы «Об уполномоченном органе, осуществляющем назначение и выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву» (Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. N 23) таким органом является Департамент социальной защиты населения г. Москвы.
Итак, проведенный анализ социальных пособий на детей и рассмотренные классификации этих пособий свидетельствуют о том, что на данном этапе в России сложилась и функционирует регулируемая различными законами развитая система <113> социальных пособий на детей, в основе возникновения которой лежат различные юридические факты, адресованные широкому кругу получателей и предоставляемые различными органами из разных финансовых источников в размерах, определяемых различными способами. Таким образом, назрела необходимость кодификации федерального законодательства о социальных пособиях семьям с детьми путем интеграции правовых норм о выплате пособий семьям с детьми, содержащихся в отдельных нормативных правовых актах, в единый кодификационный акт — Закон о социальных пособиях, который систематизировал бы основные виды, порядок и условия назначения и выплаты социальных пособий на детей. ——————————— <113> Система (от греч. systema — целое, составленное из частей, соединений) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство (Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 1215); система — это множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, знаний и т. д.), представляющее собой определенное целостное образование, единство. «Систематизировать» означает «приводить в систему, располагать в определенном порядке, устанавливать определенную последовательность» (Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 459).
