(Щур-Труханович Л. В., Щур Д. Л.) («Торговое право», 2012, N 1)
КАПИТАЛИЗАЦИЯ РОЗНИЧНЫХ РЫНКОВ: ПОСЛЕДНЕЕ ОЧЕРЕДНОЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ИЛИ ЭРА СТАБИЛЬНОГО НЕИСПОЛНЕНИЯ?
Л. В. ЩУР-ТРУХАНОВИЧ, Д. Л. ЩУР
Щур-Труханович Л. В., директор Центра исследований в сфере экономики и права, кандидат экономических наук.
Щур Д. Л., генеральный директор Агентства стратегических инициатив (ООО), кандидат экономических наук.
В декабре 2011 года Президент РФ подписал Федеральный закон от 06.12.2011 N 396-ФЗ, которым уже в четвертый раз переносятся сроки введения норм Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (принятого, по официальной версии, «в целях обеспечения защиты прав потребителей, обеспечения потребностей населения Российской Федерации в товарах, работах (услугах) соответствующего качества, поддержки отечественных товаропроизводителей, создания условий для реализации на розничных рынках сельскохозяйственной продукции, произведенной крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и физическими лицами, ведущими личное (подсобное) хозяйство, а по неофициальной — с целью защиты местных производителей и населения и упорядочения торговли на рынках, снятия социальной и национальной напряженности).
Действует РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Инициаторы с 31.12.2011 Депутаты Госдумы РФ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О розничных рынках» и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации
Принят Государственной Думой 18 ноября 2011 года Одобрен Советом Федерации 29 ноября 2011 года
Тем, кто забыл, на фоне каких событий был принят Федеральный закон «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», советуем перечитать поручения Президента РФ от 05.10.2006 N Пр-1693 (В. Путина) и Правительства РФ от 07.10.2006 N МФ-П12-4709 (с Председателем Правительства РФ — М. Фрадковым). А еще можно набрать в любом поисковике в Интернете слова «Кондопога» и «погромы на рынках». А еще рекомендуем прочитать протокол заседания Совета по национальным проектам 2006 года, на котором Президент давал эти самые поручения устно, требуя от руководителей регионов «принять дополнительные меры по совершенствованию торговли на оптовых и розничных рынках в целях защиты интересов российских товаропроизводителей и населения, коренного населения России», выражая неудовлетворение ситуацией на рынках в целом: «Мы не можем пройти мимо трагических событий последнего времени, не можем, и дело не только в Кондопоге. А что в Москве было? А что в других регионах было? То нападения на иностранцев, то погибают наши граждане… Это не в последнюю очередь результат того, что государство, региональные и муниципальные власти не могут до сих пор отрегулировать эту сферу деятельности… Сплошная коррупция в административном аппарате и правоохранительных органах, конечно, граждане недовольны». Второй аспект недовольства Президента РФ — отсутствие защиты интересов российских сельхозпроизводителей от рэкета и беспредела: «Вряд ли мы добьемся успехов, если производителя сельхозпродукции будут безжалостно обирать разного рода посредники, порой такие субъекты действуют под стать настоящим рэкетирам, по сути, принуждают селян сдавать свою продукцию за бесценок… Люди, которые привезли свою продукцию, да и сама администрация рынка, правоохранительные органы играют там второстепенные роли, главными на рынках являются полукриминальные группировки… Это вызывает справедливое негодование граждан» <1>. ——————————— <1> http:// www. polit. ru/ article/ 2006/ 10/ 05/ putin/
И еще порекомендуем посмотреть на географию рыночных беспорядков в 1999 — 2006 годах, затем за период с 2007 по 2009 год и, наконец, с 2009 года до настоящего времени и проанализировать приведенную статистику. В действительности общественная журналистика плохо разделяет понятия «розничный рынок» и «ярмарки», а потому в общей криминальной статистике конфликты между продавцами на национальной почве и бунты местного населения на рынках и на ярмарках не разделяются и освещаются одинаково: рынок он и есть рынок. Нужно сказать, что и правоприменители — сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, управляющие компании и организаторы торговых мероприятий, производители и продавцы — после принятия Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» тоже не очень хорошо понимают указанную разницу, поскольку в названном Федеральном законе отсутствует определение понятия «ярмарка», а из норм статьи 11 в ходе законотворческого процесса исчез основной признак, позволяющий отличить ярмарки от розничных рынков, — исключительно временный характер первых. В итоге многие бывшие рынки, «не дотягивающие» до требований Федерального закона N 271-ФЗ, довольно легко переформировались в ярмарки, не обремененные обязанностью получать разрешения, строить капитальные здания и т. д. Очередная законотворческая инициатива по внесению изменений в Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» предлагающая определение ярмарок как самостоятельного рыночного мероприятия, организуемого в установленном месте и на установленный срок с целью продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров купли-продажи и договоров бытового подряда цен и имеющего в своем составе торговые места, элегантно освобождает иностранных граждан, с энтузиазмом осваивающих теперь роль организаторов ярмарок, от ответственности, предусмотренной статьей 18.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Дело в том, что последняя предусматривает ответственность за нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой исключительно на торговых объектах и торговых комплексах, которыми ярмарки в соответствии с предлагаемой дефиницией не являются. Смешение понятий «розничные рынки» и «ярмарки» чревато целым рядом последствий, которые уже сейчас можно спрогнозировать, а, поняв риски, можно избежать их посредством коррекции соответствующих норм обоих Федеральных законов: «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Какая связь между капитальными объектами и озвученными в поручениях Президента РФ целями защиты интересов российских товаропроизводителей и населения, коренного населения? Во-первых, стационарность капитального, а фактически — недвижимого имущества позволяет государству более эффективно воздействовать на его собственника (одно дело бросить десяток-два контейнеров или боксов и начать новое дело где-нибудь в соседнем районе, другое — оставить капитальный объект, зарегистрированный в установленном порядке). Имеющее значительно более высокую ценность капитальное здание может стать объектом, на который могут быть обращены имущественные требования контрагентов, потребителей и т. д. Тенты и лотки, нередко принадлежащие самим продавцам, разумеется, не могут обеспечить соответствующие требования в случае причинения вреда имуществу, жизни или здоровью граждан. Во-вторых, наряду с вышеозначенными вопросами законодателем решались и другие задачи: обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, нормального и предсказуемого развития торговой инфраструктуры. 28.09.2011 «Российская газета», освещая визит на Даниловский рынок на юге Москвы первого вице-премьера РФ В. Зубкова совместно с мэром Москвы С. Собяниным, процитировала его позицию по сельхозрынкам: «В течение следующего года нужно сделать все, чтобы навести порядок на сельхозрынках России» <1>. ——————————— <1> В. Зубков потребовал навести порядок на розничных рынках сельхозпродукции // Российская газета. Экономика, 28.09.2011; http:// www. rg. ru/ 2011/ 09/ 28/ zubkov-anons. html.
На фоне этих заявлений в октябре в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона об очередном переносе сроков перевода розничных рынков в капитальные здания, строения, сооружения и применения общих норм об оборудовании и застройке рынков. Поскольку в статью 24 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» 4 раза вносились изменения, переносящие сроки вступления разных ее частей, а последний раз — в 2009 году, мы решили сравнить пояснительные записки <1> к этим законопроектам с помощью сравнительной таблицы. ——————————— <1> Официальный сайт Государственной Думы РФ. Раздел «Законодательная деятельность»: http:// www. duma. gov. ru/ systems/ law/?name= %D1%80%D0%BE%D0% B7%D0%BD%D0%B8%D1%87%D0% BD%D1%8B%D1%85+ %D1%80%D1%8B%D0%BD%D0% BA%D0%B0%D1%85&sort;=date.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту Федерального закона к проекту федерального закона N N 118363-5 «О внесении изменений в 617500-5 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона статью 24 Федерального закона «О «О розничных рынках и о внесении розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» Российской Федерации»
2009 год 2011 год
1 2
Федеральным законом от 30 декабря Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ «О розничных 2006 года N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Трудовой кодекс Российской Федерации» предусмотрено, что с 1 Федерации» предусмотрено, что с 1 января 2010 года для организации января 2012 года на территории деятельности по продаже товаров городов федерального значения, (выполнению работ, оказанию услуг) Москвы, Санкт-Петербурга, на рынках, за исключением городов численностью населения сельскохозяйственных рынков и более 500 тыс. человек, а в сельскохозяйственных кооперативных остальных населенных пунктах и рынков, управляющие рынками городах с января 2013 года компании вправе использовать для организации деятельности по исключительно капитальные здания, продаже товаров (выполнению строения, сооружения работ, оказанию услуг) на рынках управляющие рынками компании вправе использовать исключительно капитальные здания, строения, сооружения, а для сельскохозяйственных рынков и сельскохозяйственных кооперативных рынков с 1 января 2013 года
Использование в этих целях Использование в этих целях временных сооружений запрещается временных сооружений запрещается
В настоящее время все В настоящее время все сельскохозяйственные рынки как в сельскохозяйственные рынки как в крупных городах, так и районных городах, так и районных центрах на — центрах наряду с капитальными ряду с капитальными сооружениями сооружениями имеют широкую сеть имеют широкую сеть закрытых и закрытых и открытых павильонов, открытых павильонов, прилавков, прилавков, ларьков, стоянок для ларьков, стоянок для продажи про — продажи продукции с транспортных дукции с транспортных средств, что средств, что позволяет гражданам в позволяет сельхозпроизводителям в сезон массового поступления сезон массового поступления урожая продукции в больших объемах ре — более 50 процентов продуктов ализовать ее на рынках реализовать именно на таких рынках
Это удобно и для покупателей, Это удобно и для покупателей, которые ведут закупки продукции, которые ведут закупки продукции, особенно в осенний период, в особенно в осенний период, в больших размерах больших размерах и по более низким ценам
В конечном итоге это обеспечивает продовольственную безопасность страны
Реализация указанной нормы Реализация указанной нормы приведет приведет к тому, что большинство к тому, что большинство рынков на рынков на территории Российской территории Российской Федерации Федерации должно будет свернуть должно будет свернуть свою работу, свою работу, а некоторые просто а некоторые будут просто закрыты. закрыты. Соответственно, Соответственно, отечественные отечественные сельхозпроизводи — сельхозпроизводители, а это не тели, а это не только крестьянские только крестьянские (фермерские (фермерские хозяйства), но и хозяйства), но и владельцы личных дачники, владельцы личных под — подсобных хозяйств, дачники, собных хозяйств, утратят утратят возможность реализовать вы — возможность реализовать выращенную ращенную ими продукцию, а наши ими продукцию, а наши граждане граждане будут лишены возможности будут лишены возможности приобре — приобретать продукты первой тать продукты первой необходимос — необходимости по доступной цене. ти, доступные по цене и качеству. Очевидно, что такая ситуация Очевидно, что такая ситуация выгодна только крупным торговым выгодна только крупным торговым сетям, которые зачастую имеют сетям, которые зачастую имеют зарубежные корни. зарубежные корни
В условиях жесточайшей конкуренции В условиях жесточайшей конкуренции российских и иностранных российских и иностранных товаропроизводителей, неспокойной товаропроизводителей, неспокойной финансовой обстановки действующие финансовой обстановки действующие рынки выполняют стратегическую рынки выполняют стратегическую функцию по обеспечению функцию по обеспечению отечественным продовольствием отечественным продовольствием граждан Российской Федерации граждан Российской Федерации
Именно невысокая плата за торговое Именно невысокая плата за торговое место на рынке и простота его место на рынке и простота его получения сельхозпроизводителем получения сельхозпроизводителем позволяют на сегодняшний день позволяют на сегодняшний день обеспечивать на рынках наличие обеспечивать на рынках наличие доступных по цене и качеству доступных по цене и качеству отечественных сельскохозяйственных отечественных сельскохозяйственных продуктов. продуктов
Очевидно, что запрет на торговлю Очевидно, что запрет на торговлю вне капитальных зданий, сооружений вне капитальных зданий, сооружений и строений с 1 января 2010 года и строений с 1 января 2012 года повлечет существенное удорожание повлечет существенное удорожание стоимости торгового места для стоимости торгового места для сельских товаропроизводителей. В сельских товаропроизводителей. В этом случае они не смогут этом случае они не смогут реализовать выращенную продукцию реализовать выращенную продукцию
Кроме того, в настоящее время, в Кроме того, в настоящее время, в период финансового кризиса, период восстановления экономики невозможно получать кредитные страны после финансового кризиса, ресурсы на реализацию этой про — невозможно получать доступные граммы кредитные ресурсы на реализацию этой программы
В то же время контрольные органы требуют начать подготовку проектной документации, заключения соглашений со строительными организациями, реконструкции инфраструктуры
Учитывая изложенное, считаем Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным перенести срок целесообразным перенести срок реализации этих пунктов Закона на реализации этих пунктов Закона на более поздний период более поздний период
Несложно заметить, что за 2 года по отдельным аспектам ситуация не изменилась ни на букву, разве что контрольные органы начали требовать приведение деятельности розничных рынков в соответствие с требованиями Федерального закона N 271-ФЗ и появилось понятие продовольственной безопасности страны. Стабильность неисполнения норм Федерального закона свидетельствует не только о реальных проблемах в секторе, но и о том, что соответствующих субъектов сформировалась надежда на «авось, отменят» (которая, кстати, небезосновательна ввиду третьего по состоянию на 2009 год переноса сроков). Продление сроков приведения розничных рынков в соответствие требованиям Федерального закона в 2009 году не только демотивировало управляющие компании, которые откладывали реконструкцию рынков, но и продемонстрировало неуверенность законодателя в правильности принятого решения о введении соответствующего правового регулирования в области организации деятельности розничных рынков, что в сфере предпринимательства только усилило правовую индифферентность к государственному регулированию в целом. Готовность законодателя переносить сроки введения требований Федерального закона по причине проявляемой субъектами права правовой и экономической пассивности в заблаговременном принятии мер по выполнению норм этого Федерального закона — отличный сигнал тем, кто откладывал реконструкцию рынков, что бездействие является более выгодным, чем следование закону. С учетом значительного числа хозяйствующих субъектов, затративших по состоянию на март 2009 года средства и усилия на приведение объектов розничных рынков в соответствие Федеральному закону, чрезмерная коррекция сроков введения требований Федерального закона поставила в неравные конкурентные условия управляющие рынками компании, выполнившие требования Федерального закона, и управляющие рынками компании, не предпринявшие соответствующих усилий, но без перерыва эксплуатирующие старые рыночные комплексы. Размах предлагаемого переноса с каждым предупреждением все значительнее и фактически отражает уже почти 7-летнее (с момента принятия Федерального закона) неисполнение воли самого законодателя.
Проект Федерального закона N Проект Федерального закона N 118363-5 «О внесении изменений в 617500-5 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О статью 24 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (2009 год) Российской Федерации» (2011 год)
— 1) в части 2 слова «с 1 января 2013 года» заменить словами «с 1 января 2016 года»;
1) в части 3 слова «с 1 января 2) в части 3 слова «с января 2013 2010 года» заменить словами «с 1 года» заменить словами «с 1 января января 2015 года»; 2016 года»;
— 3) в части 4 слова «с 1 января 2015 года» заменить словами «с 1 января 2016 года»;
2) в части 4 слова «с 1 января 4) в части 5 слова «до первого 2012 года» заменить словами «с 1 января 2009 года» заменить словами января 2017 года» «до 1 января 2016 года»
Итоговая редакция Федерального закона, предусматривающая четвертое предупреждение розничным рынкам, воспринимается компромиссной. Однако она не только не решает принципиальные вопросы, но и, с учетом того, что до 2013 — 2015 годов еще есть время, не ощущается окончательной.
А голову мою не оплакивай, потому что за двадцать лет кто-нибудь из нас уж обязательно умрет: или я, или эмир, или этот ишак <1>
——————————— <1> Соловьев Л. В. Повесть о Ходже Насреддине. Л.: Лениздат, 1956.
Во-первых, за год многое может произойти, а за три — и того больше. Во-вторых, проблемы организации рынков, так и не ставших рынками в соответствии с Федеральным законом, постепенно переходят в формат ярмарок, к которым на федеральном уровне единые требования не установлены.
История предупреждений
Статья Содержание нормы Первое Второе Третье Четвертое 24 предупреж — предупреж — предупреждение предупреждение дение дение (Федеральный (Федеральный (Федеральный (Федераль — закон от закон от закон от ный закон 17.07.2009 06.12.2011 30.12.2006 от N 156-ФЗ) N 396-ФЗ) N 271-ФЗ) 02.06.2007 N 86-ФЗ)
1 2 3 4 5 6
Часть Организация До До — — 1 розничного рынка, 10.06.2007 02.08.2007 организация и осуществление деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничном рынке подлежат приведе — нию в соответствие с положениями данного Федерального закона не позднее 60 дней со дня его вступления в силу, т. е до … (графы 3 — 6)
Часть Оборудование и С С С 01.01.2013 С 01.01.2013 2 застройка рынков, 01.01.2010 01.01.2010 (за исключением (за за исключением сельскохозяйст — исключением сельскохозяйствен — венных рынков и сельскохозяй — ных рынков и сельскохозяйст — ственных сельскохозяйствен — венных рынков и сель — ных кооперативных кооперативных скохозяйствен — рынков, рынков ных коопера — осуществляются независимо от тивных рынков управляющими мест их независимо от рынками нахождения, мест их компаниями при иных розничных нахождения, обязательном рынков, иных роз — соблюдении основ — находящихся на ничных ных требований, территориях рынков, предусмотренных городов находящихся статьей 11 федерального на территориях данного значения Москвы городов Федерального и Санкт — федерального закона, с … Петербурга, значения (графы 3 — 6). городов с чис — Москвы и Субъекты Рос — ленностью Санкт — сийской Федерации населения более Петербурга) вправе сократить 500 тыс. чел., установленный являющихся срок столицами или административ — ными центрами субъектов Российской Федерации)
Часть Для организации С С С 01.01.2013 С 01.01.2013 3 деятельности по 01.01.2010 01.01.2010 (за исключением (за продаже товаров сельскохозяйс — исключением (выполнению твенных рынков и сельскохозяй — работ, оказанию сельскохозяйс — ственных услуг) на рынках, твенных коопе — рынков и сель — за исключением ративных рынков скохозяйствен — сельскохозяйствен — независимо от ных коопера — ных рынков и мест их тивных рынков сельскохозяйствен — нахождения, независимо от ных кооперативных иных розничных мест их рынков, рынков, нахождения, управляющие находящихся на иных розничных рынками компании территориях рынков, вправе городов находящихся на использовать федерального территориях исключительно значения Москвы городов феде — капитальные и Санкт — рального здания, строения, Петербурга, значения сооружения с … городов с Москвы и (графы 3 — 6). численностью Санкт — Использование в населения более Петербурга) этих целях 500 тыс. чел. временных являющихся сооружений столицами или запрещается административны — ми центрами субъектов Российской Федерации)
Часть Требования, С С С 01.01.2015 С 01.01.2015 4 установленные 01.01.2012 01.01.2012 (в отношении (в отношении частями 2 и 3 сельскохозяйс — сельскохозяй — данной статьи в твенных рынков и ственных отношении сель — сельскохозяй — рынков и скохозяйственных ственных сельскохозяй — рынков и сельско — кооперативных ственных хозяйственных рынков кооперативных кооперативных независимо от рынков рынков, мест их нахож — независимо от применяются с … дения). мест их (графы 3 — 6) С 01.02.2012 нахождения). (в отношении С 01.07.2012 иных розничных (в отношении рынков, на — иных ходящихся на розничных территориях рынков, городов феде — находящихся рального на территориях значения Москвы городов и Санкт-Петер — федерального бурга, городов значения с численностью Москвы и населения более Санкт — 500 тысяч Петербурга) человек, являющихся столицами или административ — ными центрами субъектов Российской Федерации)
Часть Предоставление — До — — 5 торговых мест на 01.01.2009 розничных рынках гражданам, ведущим личные подсобные хозяйства или занимающимся садоводством, огородничеством, животноводством, осуществляется в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 16 данного Федераль — ного закона, при этом применяется упрощенная форма договора о пре — доставлении торго — вого места до … (графы 4 — 6)
