НОРМАТИВНЫЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОКАЗАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ ЛИЦАМ БЕЗ ОПРЕДЕЛЕННОГО МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА И РОДА ЗАНЯТИЙ
Д. КАРПУХИН
Карпухин Дмитрий, кандидат исторических наук, доцент кафедры международного права и прав человека Московского городского педагогического университета.
Одной из ключевых социальных проблем российского общества является правовое положение лиц без определенного места жительства и рода занятий. Статистические данные, периодически публикуемые в Интернете и средствах массовой информации, показывают, что численность данной маргинальной прослойки неуклонно увеличивается; меры, принимаемые на государственном уровне, не приводят к ее снижению. Более того, из уст депутата Законодательного Собрания Петербурга Виталия Милонова прозвучала громкая инициатива. Он предложил создать за счет государства режимные центры в заброшенных российских деревнях и переселять в них бомжей из мегаполисов. Таким образом деревня получит рабочие руки, а городские жители избавятся от разносчиков инфекционных болезней <1>. ——————————— <1> http://www. msktambov. ru/news/deputat-predlagaet-bomzhej-pereselit-v-derevni
Развитие рыночных отношений в России в начале 90-х гг. XX в. охватило жилищную сферу и привело как к формированию многомиллионного слоя собственников жилых помещений, образовавшегося в результате приватизации жилья и возможности совершения сделок, связанных с отчуждением квартир и жилых домов, так и появлению многочисленного слоя лиц, утративших собственное жилище и вынужденных скитаться, не имея собственной крыши над головой. Актуальным является вопрос: какие минимальные гарантии на крышу над головой имеет в указанных случаях лицо, оказавшееся в статусе «бомж»? Первым нормативным актом, принятым в постсоветское время и посвященным указанной проблеме, стало Постановление Правительства РФ от 07.10.1993 N 1003 «О домах ночного пребывания» <2>. Данный документ (п. 1) установил, что дома ночного пребывания для лиц без определенного места жительства и занятий создаются по решению органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 07.10.1993 N 1003 «О домах ночного пребывания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11.10.1993. N 41. Ст. 3925.
Расходы по содержанию указанных домов были возложены на бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований (п. 2 Постановления). Органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга было предписано обеспечить выделение соответствующих помещений для создания домов ночного пребывания, оказывать содействие в трудоустройстве и создании необходимых условий для проживания лиц без определенного места жительства и занятий (п. 3 Постановления). Во исполнение данного Постановления Министерством социальной защиты населения РФ был принят Приказ от 25.01.1994 N 10 «О домах ночного пребывания», которым было утверждено Временное положение о доме ночного пребывания <3>. По сути, в нем был закреплен минимальный объем социальных услуг, предоставляемый лицам без определенного места жительства и рода занятий. ——————————— <3> Приказ Министерства социальной защиты населения РФ от 25.01.1994 N 10 «О домах ночного пребывания» // Правовая система «Консультант».
Пункт 2.1 Временного положения определил основную задачу домов ночного пребывания как предоставление ночлега лицам без определенного места жительства и рода занятий, в первую очередь из числа престарелых и инвалидов. В соответствии с п. 2.2 Временного положения лицам без определенного места жительства и рода занятий гарантируется: предоставление бесплатно в течение 12 часов койко-места с постельными принадлежностями; обеспечение талоном на одноразовое бесплатное питание; консультативная помощь в вопросах бытового и трудового устройства; определение в стационарные учреждения социального обслуживания; первая доврачебная помощь и санитарная обработка нуждающихся. Пункт 2.3 Временного положения определил, что койко-место для ночлега в доме ночного пребывания предоставляется бесплатно одному лицу на срок не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году, а сверх того лишь за плату, устанавливаемую соответствующим органом исполнительной власти. При наличии свободных коек спальное место для ночлега может предоставляться за плату и другим категориям граждан. Таким образом, нахождение в доме ночного пребывания носит не стационарный, а временный характер и не может в глобальном плане решить проблемы бездомных граждан. Следует отметить, что не все лица, относящиеся к категории «бомж», могут быть приняты в дома ночного пребывания. В частности, в соответствии с п. 3.2 Временного положения противопоказаниями к приему в дом ночного пребывания является наличие следующих заболеваний и расстройств: — туберкулеза в активной стадии; — заразных заболеваний кожи и волос; — острых инфекционных и венерических заболеваний; — психических заболеваний, сопровождающихся на момент поступления расстройствами поведения, опасными для самого больного и окружающих; — острого алкогольного опьянения и признаков приема наркотических средств. Таким образом, Временное положение о домах ночного пребывания устанавливает не только временные параметры нахождения в указанных помещениях, но и условия для приема в них по медицинским критериям. Следовательно, исходя из буквального толкования положений рассматриваемого нормативно-правового акта, далеко не каждый гражданин, являющийся лицом без определенного места жительства, может рассчитывать на размещение в домах ночного пребывания. Дома ночного пребывания стали первым видом законодательно закрепленной формы организации социальной помощи лицам без определенного мест жительства и рода занятий. Пункт 1 Постановления Правительства РФ от 08.06.1996 N 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» значительно расширил перечень наименований инстанций, предоставляющих социальную защиту лицам без определенного места жительства и рода занятий <4>. Наряду с вышеупомянутыми домами ночного пребывания в него были включены также «социальные приюты», «социальные гостиницы», «центры социальной адаптации» и т. д. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 08.06.1996 N 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и рода занятий» // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 3025.
В перечне задач данных учреждений фигурируют следующие (п. 2 Постановления): — предоставление временного места пребывания или ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства и занятий, в первую очередь лицам пожилого возраста и инвалидам; — оказание содействия в осуществлении мероприятий по социальной адаптации лиц, утративших социально полезные связи (в первую очередь лиц, освобождаемых из мест лишения свободы), к условиям жизни в обществе. Следует отметить, что рассматриваемое Постановление не фиксирует четких сроков нахождения в учреждениях лиц без определенного места жительства и рода занятий, а содержит отсылочную норму (п. 9), в соответствии с которой срок пребывания в них устанавливается органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Процедура принятия лиц соответствующих категорий в соответствующие учреждения осуществляется на основании п. 20 рассматриваемого Постановления в порядке, определяемом Министерством социальной защиты населения Российской Федерации. Последнее в свою очередь издало Приказ от 10.09.1996 N 224 «Порядок приема граждан в учреждение социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» <5>. ——————————— <5> Приказ Министерства социальной защиты населения РФ от 10.09.1996 N 224 «Порядок приема граждан в учреждение социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» // Ваше право. 1996. N 29.
Следует отметить, что рассматриваемый Приказ дифференцировал основания и условия приема в учреждения для лиц без определенного места жительства и рода занятий. Так, в соответствии с п. 2 Приказа основанием и условием приема лиц в дом ночного пребывания является личное заявление обратившегося лица, а в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации — личное заявление и направление, выданное вышестоящей организацией по подчиненности, а также наличие у принимаемого паспорта (в отдельных случаях справки по форме N 9, выданной органом внутренних дел) и справки об освобождении из места лишения свободы (для лиц, освободившихся из мест лишения свободы). Кроме того, лица, поступающие в центр социальной адаптации, кроме документов, указанных в подпункте «б», должны иметь медицинскую карту установленного для учреждений социального обслуживания образца, заверенную лечебным учреждением или исправительно-трудовым учреждением органа внутренних дел. Общим основанием приема соответствующих лиц в указанные учреждения является наличие в учреждении свободных мест и отсутствие у принимаемого противопоказаний, которые сформулированы в п. 6 Приказа (они по сути идентичны противопоказаниям, зафиксированным во Временном положении). Лица, у которых при поступлении в учреждение обнаружены вышеуказанные противопоказания, а также повышенная температура тела, сыпь неясной этиологии, подлежат немедленному направлению в учреждения органов здравоохранения или внутренних дел. В учреждение не принимаются лица, у которых обнаружено холодное или огнестрельное оружие, легковоспламеняющиеся и взрывоопасные вещества, наркотики. Положения п. 3 Приказа разграничили процедурные особенности приема лиц без определенного места жительства и рода занятий в соответствующие учреждения. Так, прием в дом ночного пребывания осуществляется сотрудником учреждения с обязательным присутствием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр; прием в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации — администрацией учреждения. Различие в правовом статусе учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий подчеркивается в норме, сформулированной в п. 4 Приказа, в соответствии с которым на каждого поступающего в центр социальной адаптации заводится личное дело, в котором хранятся: направление вышестоящей организации по подчиненности, личное заявление, пенсионное удостоверение, справка МСЭК, медицинская карта и другие документы. На лиц, поступающих в дом ночного пребывания, социальный приют и социальную гостиницу, личные дела не заводятся. Нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что некоторые положения рассматриваемого нормативного акта отличаются неясностью и противоречивостью формулировок отдельных норм. Так, прием лица в дом ночного пребывания осуществляется с обязательным участием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр. Возникает вопрос: является ли медицинский осмотр обязательным для лиц без определенного места жительства, поступающих в дома ночного пребывания? Если существует необходимость оказания медицинской помощи данному лицу, но последний возражает против ее оказания, может ли данное лицо рассчитывать на помещение в дом ночного пребывания? С другой стороны, прием лица без определенного места жительства в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации осуществляется администрацией учреждения при наличии разрешения вышестоящей инстанции и соответствующей медицинской карты. Резонным является вопрос: может ли лицо без определенного места жительства с оформленной надлежащим образом медицинской картой рассчитывать на прием в соответствующие учреждения без прохождения медицинского осмотра? Главной проблемой проанализированных нормативных актов является отсутствие норм, обязывающих лиц без определенного места жительства и рода занятий, поступающих в соответствующие учреждения, проходить в обязательном порядке медицинский осмотр. Необходимость последнего обусловливается наличием норм (п. 6 Приказа), в которых зафиксирован перечень медицинских противопоказаний, исключающих нахождение в учреждениях, предназначенных для лиц без определенного места жительства и рода занятий. Следует отметить, что законодательство субъектов РФ высказывается более категорично по отношению к лицам без определенного места жительства и рода занятий в части вопросов, касающихся обязательного прохождения медицинского осмотра как условия приема в соответствующие учреждения. В свою очередь это обусловливает проблемы в правоприменительной практике. Показательным в этом отношении является Определение Московского городского суда от 14.02.2012 по делу N 33-1752, в соответствии с которым было оставлено без изменения решение суда нижестоящей инстанции, а кассационная жалоба — без удовлетворения <6>. ——————————— <6> Определение Московского городского суда от 14.02.2012 по делу N 33-1752 // Правовая система «Консультант».
Из обстоятельств дела усматривалось, что истец обратился в суд с иском к центру социальной адаптации (далее — ЦСА) «Ясенево» ДСЗН г. Москвы об оспаривании действий ЦСА в части обязания принять его для временного пребывания в ЦСА, мотивируя тем, что 14.07.2011 он обратился к администрации ЦСА «Ясенево» для оформления на ночлег и временное пребывание, оказания других медико-социальных услуг, т. к. находился в тяжелой жизненной ситуации. Однако истец получил на свою просьбу отказ, в связи с чем просит, с учетом уточнений исковых требований, признать требование администрации ЦСА «Ясенево» о предоставлении справки о прохождении противопедикулезной обработки и результатов флюорографического исследования незаконным; обязать администрацию ЦСА принять его на временное пребывание. Истец 14.07.2011 обратился в ЦСА «Ясенево» с заявлением о предоставлении возможности временного пребывания в учреждении. Указанное заявление завизировано руководителем Центра с указанием «заселить в установленном порядке». Работники ЦСА предложили истцу предоставить справку о прохождении противопедикулезной обработки и результаты флюорографического исследования. Согласно представленным актам указанное предложение истцом не исполнено. Судом первой инстанции было отмечено, что ЦСА функционирует на основании Положения о Центре социальной адаптации «Ясенево» ДСЗН г. Москвы (государственное учреждение), утвержденного Приказом Департамента социальной защиты населения г. Москвы от 08.12.2009 N 1461. В соответствии с п. 3.1 указанного Положения в Центр принимаются бездомные граждане (мужчины старше 18 лет), в том числе не имеющие документов, удостоверяющих личность, по различным причинам утратившие свою жилплощадь и оказавшиеся в критической жизненной ситуации, нуждающиеся в посторонней медико-социальной, социально-бытовой помощи и не имеющие противопоказаний к приему. В соответствии с п. 3.2 указанного Положения противопоказаниями к приему в Центр являются: — туберкулез в активной стадии, заразные заболевания кожи и волос, острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих; — сильное алкогольное опьянение или признаки приема наркотических веществ; — неадекватное поведение, выражающееся в угрозах и оскорблениях сотрудников Центра. 19.01.2006 Департаментом социальной защиты населения (далее — СО ДСЗН) г. Москвы издан Приказ N 5 «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)». В соответствии с п. 1.5 указанного Единого порядка после приема заявления поступающего гражданина осматривает дежурный фельдшер (врач), который определяет отсутствие медицинских противопоказаний для приема и делает вывод о необходимости направления данного лица на санитарную обработку, размещении его на ночь в изоляторе или общем спальном помещении, о чем делается соответствующая запись в журнале медицинских осмотров и контроля за состоянием пребывающих граждан. Гражданин, отказывающийся от осмотра дежурным фельдшером (врачом), в учреждение не допускается. В соответствии с п. 1.6 Единого порядка медицинскими противопоказаниями к приему в учреждение социальной помощи являются: туберкулез в активной стадии, заразные заболевания кожи и волос, острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих. Кассационная инстанция отметила, что, отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того обстоятельства, что истцу не было отказано в приеме в учреждение для временного пребывания, напротив, резолюцией директора ЦСА его решено заселить в установленном порядке. Недопущение в учреждение связано с отказом истца от осмотра врача, что подтверждается объяснительной запиской фельдшера. В силу п. 1.5 Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи гражданин, отказывающийся от осмотра дежурным фельдшером, в учреждение не допускается. При этом истец не лишен права пребывания в учреждении при соблюдении им указанных положений, которые обязательны для всех граждан, поступающих в учреждение либо проживающих в нем (а именно при предоставлении запрашиваемых медицинских документов, прохождении соответствующих обработок на усмотрение врача (фельдшера), при наличии показаний). В кассационной жалобе истец ссылается на то, что решение подлежит отмене, т. к. суд не применил положения п. 2, 8, 10 и 20 Постановления Правительства РФ от 08.06.1996 N 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий». Однако данный довод не может служить основанием для отмены судебного решения, т. к. п. 2 и 8 содержат лишь перечень целей и задач учреждений социальной помощи. В п. 10 указано, что для оказания первой доврачебной помощи непосредственно в учреждении организуются медицинский пункт, возглавляемый фельдшером (медицинской сестрой), и помещение для проведения санитарной обработки поступающих лиц и их одежды. Как видно из материалов дела, фельдшер в ЦСА «Ясенево» имеется. При этом ЦСА не имеет пункта проведения санобработки, что не противоречит п. 1.8 Приказа ДСЗН г. Москвы N 5 от 19.01.2006 «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)», в соответствии с которым при необходимости по заключению дежурного фельдшера (врача) при наличии в учреждении санитарного пропускника поступающий гражданин проходит санитарную обработку, а при его отсутствии направляется на санитарную обработку в городской санпропускник. Истцу в связи с изложенным было предложено пройти санобработку на одном из пропускников, от чего он отказался. При этом кассационная инстанция указала, что данный Приказ ДСЗН г. Москвы был издан в соответствии с п. 20 Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, в соответствии с которым прием лиц в учреждение осуществляется в порядке, определяемом Министерством социальной защиты населения Российской Федерации. Не оспаривая целесообразности единого порядка приема лиц без определенного места жительства и рода занятий в соответствующие учреждения установленного законодательством субъекта, следует отметить, что Приказ ДСЗН г. Москвы N 5 от 19.01.2006 «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)» — это подзаконный нормативный акт, изданный органом исполнительной власти субъекта РФ. Однако порядок приема лиц без определенного места жительства и рода занятий определен подзаконным нормативным актом — Приказом от 10.09.1996 N 224 «Порядок приема граждан в учреждение социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», изданным федеральным органом исполнительной власти — Министерством социальной защиты населения Российской Федерации. Таким образом, вышеизложенный довод Московского городского суда о правомерности применения норм данного акта не выглядит бесспорным.
ВЫВОДЫ:
1. На сегодняшний день в России сложилось несколько типов учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий: дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации. Первой формой подобного рода учреждений в современной России стали дома ночного пребывания. 2. Пребывание лиц без определенного места жительства и рода занятий в указанных учреждениях носит срочный характер. Первоначально он устанавливался федеральным нормативным подзаконным актом и составлял не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году безвозмездно, а сверх указанного срока — за определенную плату. В дальнейшем определение срока пребывания лиц без определенного места жительства и рода занятий в указанных учреждениях было возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ. Действующее законодательство как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ устанавливает перечень противопоказаний, исключающих нахождение в указанных учреждениях лиц без определенного места жительства и рода занятий. К их числу относятся: туберкулез в активной стадии; заразные заболевания кожи и волос; острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих, выявленные медицинским работником учреждения при осмотре; психические расстройства; алкогольное опьянение и наркотическое одурманивание. 3. Действующее федеральное законодательство предусматривает ряд отличий в правовом статусе данных учреждений. Так, прием в дом ночного пребывания осуществляется сотрудником учреждения с обязательным присутствием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр. Прием в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации производится администрацией учреждения при наличии надлежащим образом оформленной медицинской карты. Недостатком федерального законодательства, определяющего правовой статус учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий, является наличие правовых пробелов, выражающихся в отсутствии императивных норм, обязывающих лиц без определенного места жительства и рода занятий, поступающих в соответствующие учреждения, в обязательном порядке проходить медицинский осмотр. 4. Принципиально по другому пути идет законодательство субъектов РФ (например, Москвы), которое унифицировало правовые отличия между различными типами учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий и установило единый порядок приема в них соответствующих граждан. В подзаконных нормативных актах, принимаемых на уровне субъектов РФ, в числе условий приема в соответствующие учреждения прописан медицинский осмотр. Это обусловило сложности в правоприменительной практике, т. к. нижестоящий нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти субъекта РФ, не может ликвидировать правовой пробел, содержащийся в нормативно-правовых актах, издаваемых на федеральном уровне.
