Титов Анатолий Антонович Специалист по жилищному праву. Преподаватель Института защиты предпринимателя (г. Москва). Родился 9 января 1949 г. в Воронежской обл. В 1976 г. окончил ВЮЗИ. 1978 — 1987 гг. — Министерство жилищно — коммунального хозяйства РСФСР; 1987 — 1991 гг. — ВЦСПС; 1991 — 1994 гг. — Всеобщая Конфедерация Профсоюзов; с 1994 по настоящее время — Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, зам. начальника отдела. Автор многочисленных публикаций, в том числе учебного пособия «Жилищное право» (1997).
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ
Конституционное право на жилище является юридической гарантией обеспечения граждан жильем и предполагает различные пути решения жилищной проблемы как в целом по стране, так и в отношении каждого гражданина. Вместе с тем, разработка и принятие новых федеральных законов по данному вопросу необоснованно затянулись. Проект нового Жилищного кодекса Российской Федерации, опубликованный в «Российской газете» 8 октября 1994 года, так и не был внесен в установленном порядке в Государственную Думу и, следовательно, ею не рассматривался. Поэтому приходится пользоваться в основном законодательными актами, принятыми до 1993 года, то есть до вступления в действие нынешней Конституции. Основные вопросы реализации права граждан на жилище в условиях перехода страны к рыночным отношениям отражены в Законе Российской Федерации от 24 декабря 1992 года «Об основах федеральной жилищной политики» <*>, а также в Постановлении Совета Министров Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 года N 595 о Государственной целевой программе «Жилище» <**>. Не утратили свое значение и соответствующие нормы Жилищного кодекса РСФСР. Однако они должны применяться с учетом положений указанного выше Закона, а также нового Гражданского кодекса Российской Федерации. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 99. <**> САПП РФ. 1993. N 28.
Сегодня право на жилище может быть реализовано несколькими способами.
1. Предоставление жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете для улучшения жилищных условий
Порядок предоставления жилого помещения по договору найма (согласно Гражданскому кодексу — по договору социального найма жилого помещения) установлен Жилищным кодексом РСФСР (1983), Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (1984 г.), а более конкретно определяется в местных правилах, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конечно, действующее законодательство по этому вопросу нуждается в уточнении в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации. В частности, статьей 40 Конституции Российской Федерации ограничен круг лиц, имеющих право на льготное получение жилья. Это малоимущие и иные, указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилье. Кто будет признан «малоимущим» и за кем в будущем сохранится право на бесплатное предоставление жилого помещения или за доступную плату — эти вопросы требуют законодательного урегулирования. Однако внесенный Правительством Российской Федерации в ноябре 1997 года в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР» предлагает решение этих вопросов без учета действующего законодательства. В данном случае необходимо иметь в виду, что эти вопросы нашли закрепление в Законе Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Во-первых, статьей 9 предусмотрено, что для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма. Также этой статьей предусмотрено, что законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации это право может быть предоставлено и другим категориям граждан. Во-вторых, статьей 10 установлено, что в период перехода к рыночным отношениям для всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями.
2. Приобретение жилого помещения за собственные средства
Такое решение жилищного вопроса возможно на основании договора купли — продажи, мены и других гражданско — правовых сделок. Граждане также могут приобрести квартиру в домах жилищных (жилищно — строительных) кооперативов. Ограничений в этих случаях, в том числе по площади приобретаемого жилья, сегодня не существует. Правовой базой для реализации этого права является как жилищное, так и гражданское право (Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ГК РФ).
3. Строительство жилого дома на отведенном земельном участке
Важно отметить, что согласно Закону Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» все граждане, в том числе не нуждающиеся в улучшении жилищных условий по общим основаниям, имеют право получить земельный участок под индивидуальное жилищное строительство и таким способом удовлетворить свое право на жилище. Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 40) предусматривается обеспечение жильем граждан за доступную плату. Одним из распространенных способов улучшения жилищных условий «за доступную плату» является предоставление безвозмездных субсидий на покупку или приобретение жилья в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 937. Пунктом 1 указанного Постановления установлено, что предоставление гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья является основной формой использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу.
4. Пользование жилым помещением по договору найма (коммерческого найма) или договору аренды в домах, принадлежащих на праве собственности юридическим или физическим лицам
Договор коммерческого найма, основной целью которого со стороны собственника (наймодателя) жилого помещения является извлечение прибыли, заключается на условиях, установленных законодательством и соглашением сторон. Нанимателем жилого помещения может быть только гражданин. При этом он не связан тем строгим регламентом (нуждаемость в жилье, решение компетентных органов о предоставлении жилого помещения и т. п.), который характерен для договора социального найма жилого помещения. Следует учесть, что с принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (см. главу 35) аренда жилых помещений утрачивает свое прежнее значение, поскольку потребительские свойства аренды и коммерческого найма практически совпадают, в частности жилое помещение передается в этих случаях во владение и пользование на определенный срок, условия оплаты устанавливаются соглашением сторон и т. п. Важную роль в реализации конституционного права на жилище призваны выполнять органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 40) содержится их обязанность поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права на жилище. Наряду с Конституцией Российской Федерации обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления в деле обеспечения права граждан на жилище содержится в жилищном законодательстве и актах, определяющих статус указанных органов.
ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОР МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА
Реализация права на жилище неразрывно связана с другим конституционным правом — правом свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <*> вместо прописки введен регистрационный учет граждан. Однако на практике существенных изменений в получении «вида на жительство» не произошло. Прежнее законодательство, в частности Жилищный кодекс РСФСР (ч. 1 ст. 54), право граждан на жилище связывало с пропиской лица на данной жилой площади. Аналогичную позицию занимали суды, руководствуясь, в частности, Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 года N 2 «О практике применения судами жилищного законодательства» <**>. Норма части 1 статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, где под записью о вселении в установленном порядке подразумевалась прописка, была признана Конституционным Судом Российской Федерации неконституционной (Постановление от 25 апреля 1995 года «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой» <***>). ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <**> Собрание постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. — М., 1995. С. 171. <***> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708.
В указанном Постановлении Конституционного Суда РФ отмечено, что, как следует из Конституции РФ и Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием регистрации прав и свобод гражданина, в том числе права на жилище. К сожалению, практика неправомерных отказов гражданам в регистрации по месту жительства не изжита. В ряде субъектов Российской Федерации были введены ограничительные меры финансового порядка — установлены местные сборы с иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы. Например, был принят Закон города Москвы от 14 сентября 1994 года N 15-67 «О сборе за компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально — бытовыми условиями граждан, прибывших в г. Москву на жительство». Этим Законом установлен специальный сбор для иногородних граждан, прибывающих на постоянное жительство в г. Москву. Ставка сбора для иностранных граждан была установлена в 5000 размере минимальной месячной оплаты труда; для граждан Российской Федерации — в размере 10 процентов от указанной ставки сбора. В этой связи прописке (регистрации) в г. Москве подлежали только граждане, уплатившие сбор. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронеж, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» <*> положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации. ——————————— <*> ВКС. 1996. N 2. С. 42.
При этом в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации было отмечено, в частности, следующее: «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17, ч. 1). Согласно статье 27 (ч. 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно — правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2); нормативное содержание названного конституционного права включает: — свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; — свободу выбора места пребывания; — свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; общим требованием Конституции Российской Федерации и международно — правовых норм является положение о том, что ограничения прав на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием «закон» охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл; реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1).»
——————————————————————
Вопрос: Просим разъяснить обязанность и ответственность АО как правопреемника государственного предприятия в отношении предоставления вне очереди жилья молодым специалистам, прибывшим до акционирования. Все жилье было передано в муниципальную собственность. Вновь приобретенные квартиры не распределяются, а используются по решению исполнительного органа. («Бизнес-адвокат», 1998, N 21)
Вопрос: Просим разъяснить обязанность и ответственность АО как правопреемника государственного предприятия в отношении предоставления вне очереди жилья молодым специалистам, прибывшим до акционирования. Все жилье было передано в муниципальную собственность. Вновь приобретенные квартиры не распределяются, а используются по решению исполнительного органа. Тюменская обл.
Ответ: В соответствии с ЖК РСФСР граждане РФ имеют право на получение в установленном порядке жилых помещений по основаниям, предусмотренным законодательством РФ и республик, входящих в ее состав. На основании п. 3 ст. 37 ЖК РСФСР право на внеочередное получение жилья предоставляется гражданам, окончившим аспирантуру, клиническую ординатуру, высшие, средние специальные, профессионально-технические и иные учебные заведения, направленным в порядке распределения на работу в другую местность, и членам их семей. Обязанность предоставления жилых помещений этой категории граждан возложена на предприятия, учреждения, организации, в которые были направлены молодые специалисты. В соответствии с ч. 2 п. 27 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР N 335 от 31 июля 1984 г. (в ред. от 22 февраля 1996 г.), молодые специалисты, направляемые на работу в другую местность на предприятия, в учреждения и организации, не имеющие собственного жилого фонда, обеспечиваются жилой площадью исполкомами местных Советов народных депутатов (в настоящее время это исполнительные органы местной администрации) по ходатайству соответствующих предприятий, учреждений, организаций. Поэтому в связи с тем, что весь жилой фонд вашего предприятия был передан в муниципальную собственность, Вам следует обратиться в местную администрацию с заявлением о признании Вас нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлении Вам как молодому специалисту жилого помещения вне очереди, по указанным выше основаниям. Что же касается ответственности вашего предприятия, то в связи с тем, что Вы прибыли на работу как молодой специалист до акционирования предприятия и передачи жилого фонда в муниципальную собственность, и, следовательно, обязанность по предоставлению Вам жилого помещения лежало на предприятии, Вы можете попытаться обратиться в суд с иском к предприятию (или его правопреемнику), о понуждении его исполнить принятые на себя обязательства либо о взыскании причиненного Вам имущественного ущерба в размере стоимости квартиры, своевременно не предоставленной Вам по вине предприятия.
