САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: РАЗВИТИЕ, ВОПРОСЫ, ПУТИ РЕШЕНИЯ
А. В. ИВАНОВ
Иванов Андрей Владимирович, адвокат Ярославской межрегиональной коллегии адвокатов, кандидат юридических наук.
Анализируются сущность и характерные черты саморегулирования строительной деятельности. Рассматриваются методы, используемые при его осуществлении. Обосновываются предложения по их совершенствованию.
Self-regulation of construction activity: development, issues, ways of solution A. V. Ivanov
The essence and the characteristic features of self-regulation of building activity are analyzed. The methods used at its realization are considered. Offers on their perfection are proved.
Key words: self-regulation, building activity, certification, insurance, responsibility.
Масштабное развитие саморегулирования фундаментально соответствует современной доктрине упорядочения государственного «присутствия» в экономике. Согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <1> (ст. 2) под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за их соблюдением. Целью саморегулирования является уменьшение избыточного вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов; а одновременно создание благоприятных условий для добровольного принятия хозяйствующими субъектами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке <2>. Оно осуществляется в рамках саморегулируемых организаций (далее — СРО), созданных в форме некоммерческих партнерств. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <3> (ст. 8) таковым признается основанная на членстве некоммерческая организация, созданная для содействия своим членам в осуществлении их целевых функций. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6077. <2> Шульга И. Устойчивость административных барьеров // Общество и экономика. 2003. N 4-5. С. 220. <3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Суть саморегулирования заключается в установлении конкретными хозяйствующими субъектами определенных ограничений для себя без какого-либо внешнего понуждения к этому. Однако неверно полагать, что саморегулирование основано исключительно на добровольных началах. Фактически оно носит добровольно-принудительный характер, поскольку осуществляется на территории Российского государства, регламентируется российским законодательством, которое «подталкивает» к его развитию и внедрению. Иными словами, саморегулирование — это мягкий вариант государственного регулирования, целью которого является поддержка деятельности хозяйствующих субъектов в «заданных параметрах». При саморегулировании хозяйствующие субъекты соблюдают эти требования в силу осознанной необходимости, не дожидаясь официального государственного вмешательства. В строительстве саморегулирование введено Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <4>. Модель саморегулирования строительной деятельности представляет собой довольно сложную систему <5>. Однако в концентрированном виде ее сущность можно охарактеризовать следующим образом. Членство в СРО является обязательным для хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц), осуществляющих следующие виды деятельности. Во-первых, инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений. Во-вторых, подготовка проектной документации. В-третьих, непосредственно строительство (реконструкция, капитальный ремонт) объектов. Указанные виды деятельности сходны, но не тождественны. Соответственно, различны и предъявляемые к каждой из них профессиональные требования. Поэтому в одной СРО могут состоять хозяйствующие субъекты, занимающиеся только одним из вышеназванных видов деятельности. Если же исполнитель претендует на осуществление двух и более таких видов деятельности, ему необходимо оформить членство в каждой из соответствующих СРО. Ситуация, когда один хозяйствующий субъект осуществляет несколько вышеназванных видов деятельности, сегодня вполне типична. Свидетельством тому являются договоры по строительству объекта под ключ. По условиям таких договоров (именуемых смешанными, т. е. сочетающими элементы разных договоров) оказывают заказчикам комплекс услуг: проектирование, получение необходимых согласований, строительство объекта, его сдачу в эксплуатацию. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604. <5> Терентьев В. А. Проблемы формирования института саморегулируемых организаций // Экономика строительства. 2009. N 3. С. 21.
В свою очередь, СРО принимают решения о допуске своих членов к выполнению вышеназванных работ и выдают им соответствующие свидетельства. Законодательство детально регламентирует порядок вступления в СРО, а также требования, предъявляемые к своим членам, главным из которых является соблюдение установленных ею Правил саморегулирования. Их несоблюдение влечет дисциплинарную ответственность вплоть до отзыва свидетельства о допуске к вышеназванным работам и исключения из СРО. Строительная деятельность требует неукоснительного соблюдения всех имеющих к ней отношение технических норм и правил. В ходе осуществления такой деятельности возводятся объекты (здания, сооружения и т. п.) первого и второго уровня ответственности. Любые отступления от предъявляемых требований чреваты деструктивными последствиями. Поэтому в ходе замены лицензирования строительной деятельности институтом саморегулирования было очень важно не упустить ситуацию из-под контроля. Переходный период длился почти шесть лет. Полностью все ранее выданные лицензии на осуществление строительной деятельности прекращены с 1 января 2010 г. Но на «запасной» путь лицензирование было выведено еще в 2004 г., в ходе «компоновки» федеральных органов исполнительной власти в три звена. Именно тогда был упразднен Госстрой России (выполнявший в течение многих лет функции лицензирования). Однако указанная функция не была возложена ни на одну из действующих в стране федеральных служб, хотя это прерогатива данного «звена» федеральных органов исполнительной власти. Вместо этого указанная функция была временно возложена вначале на Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; а затем, в связи с его ликвидацией, на Министерство регионального развития РФ. Хотя ни тому, ни другому органу власти указанная функция не свойственна. Тем самым законодатель дал понять, что лицензирование будет упразднено. Некоторыми представителями строительной отрасли высказывалось принципиальное несогласие относительно отмены лицензирования <6>. Однако в целом идея замены лицензирования на саморегулирование получила поддержку. ——————————— <6> Кондрашова О. Это будет катастрофой // Новые известия. 2004. 29 сент.
При этом были выдвинуты конструктивные предложения, направленные на повышение практической эффективности этого института. В частности, было предложено создать саморегулируемые организации с сертификационной системой менеджмента качества строительных услуг. Также предлагалось ввести обязательное страхование строительной деятельности <7>. И та, и другая мера воздействия вполне резонны, и поэтому обе они были задействованы законодателем. В то же время обязательность их наличия у членов СРО поставлена в зависимость от усмотрения самих СРО. ——————————— <7> Вершинин В. Р. Проблемы совершенствования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в условиях административной реформы // Государство и право. 2007. N 7. С. 105.
Вот, например, сертификация. Она представляет собой форму последующего контроля. Наличие у хозяйствующего субъекта сертификата документально подтверждает соответствие созданной им продукции всем предъявляемым требованиям. В целом сертификация осуществляется в рамках технического регулирования, выступающего разновидностью государственного регулирования. Однако в ее регламентации велика роль саморегулирования. Так, Правилами саморегулирования конкретных СРО могут устанавливаться требования об обязательном наличии у членов СРО сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов; а также сертификатов системы управления качеством. Существенно важно, чтобы вышеназванные сертификаты соответствовали серии стандартов ИСО, о которых следует сказать особо. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <8> стандарт — это документ, который устанавливает обязательные правила и характеристики производства продукции, а также ее эксплуатации, переработки, хранения, реализации и утилизации. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52. Ст. 5139.
Словосочетание ИСО обозначает сокращенное название Международной организации по стандартизации (International Organization for Standardization или ISO). Сертификат, соответствующий вышеназванному стандарту, подтверждает, что его обладатель имеет квалификацию и опыт выполнения сертифицируемых работ. Он подтверждает также, что производственный процесс выполнения таких работ, а также их конечный результат соответствуют международным стандартам <9>. Полное название стандарта ISO звучит так: Международный стандарт ISO 9000:2005 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». ——————————— <9> Мансуров А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1. С. 11.
Его российским аналогом является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». Он подготовлен на основе аутентичного перевода вышеназванного Международного стандарта ISO 9000:2005 и полностью идентичен ему. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. N 470-ст «Об утверждении Национального стандарта» <10> ГОСТ Р ИСО 9000-2008 утвержден и введен для добровольного применения. Соответствие сертификатов вышеназванному стандарту является обязательным условием для поставок за рубеж создаваемой их обладателями продукции. ——————————— <10> Стандартинформ. Официальное издание. М., 2009.
В сфере строительства такие сертификаты дают их обладателям преимущества при участии в строительных тендерах (конкурсах, аукционах, отборах и т. п., являющихся формой проведения подрядных торгов); т. е. соревновании представленных претендентами оферт на получение заказа на выполнение работ для федеральных государственных нужд. Без вышеназванного сертификата претенденту невозможно выиграть такой тендер и получить государственный заказ, финансируемый за счет средств федерального бюджета. Однако относительно значимости сертификатов высказываются более взвешенные и сдержанные оценки, поскольку на практике наличие сертификатов не привело к реальному контролю за качеством на этапе создания продукции. Более того, контроль стал номинальным, превратившись, по сути, в покупку права продавать товар <11>. В подобных рассуждениях есть резон, поскольку любой самый престижный сертификат — это всего лишь документ, который сам по себе не способен организовать повседневную и конкретную деятельность по созданию высококачественной продукции. ——————————— <11> Крючкова П. Реформа технического регулирования и ее провал // Конкурс. Информационно-аналитический журнал. 2009. N 3. С. 27.
Не менее значимым рычагом воздействия является страхование строительной деятельности. СРО правомочна потребовать от своих членов в обязательном порядке страховать свою имущественную ответственность, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Несмотря на обязанность подчиняться Правилам саморегулирования, установленным конкретными СРО, страхование риска имущественной ответственности является добровольным, поскольку закона об обязательном страховании ответственности за нарушение требований качества и безопасности строительной деятельности не существует. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 932) по договору страхования риска ответственности страхованию подлежит только риск ответственности самого страхователя (в данном случае подрядной организации, являющейся членом СРО, принявшей такое решение). Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ничтожен. Однако независимо от наличия у членов СРО страхового полиса (свидетельства, квитанции и т. п.) СРО несет субсидиарную ответственность по их имущественным обязательствам, если они имеют выданные ею свидетельства о допуске к вышеназванным работам. Ее субсидиарный характер означает, что выплаты осуществляются в объеме недостающих у ответчика денежных сумм, которые он обязан выплатить истцу. Причем такие выплаты СРО осуществляет в пределах средств своего компенсационного фонда, формируемого за счет вступительных взносов своих членов. Минимальное количество членов СРО, а также размер вступительного взноса зависит от вида выполняемых ими работ. Для СРО, объединяющих хозяйствующих субъектов, занимающихся инженерной или проектной деятельностью, количество участников должно быть не менее 50, а вступительный взнос — 500 тысяч рублей с каждого. Для хозяйствующих субъектов, осуществляющих строительную деятельность, указанные цифры увеличиваются в два раза. Минимальное количество членов таких СРО составляет не менее ста человек, а вступительный взнос — 1 миллион рублей с каждого. Лишь после выполнения всех вышеназванных финансовых требований СРО вправе регистрировать себя как некоммерческое партнерство и выполнять целевые функции. Указанные суммы будут несколько меньше, если хозяйствующие субъекты застрахуют риск своей имущественной ответственности. В этом случае взнос в СРО, объединяющую участников строительной деятельности, составит 300 тысяч рублей с каждого. Для СРО, объединяющей инженерные или проектные организации, такая сумма составит 150 тысяч с каждого. Однако в этом случае у хозяйствующих субъектов возникают дополнительные проблемы. Во-первых, им надо проявить осмотрительность при выборе партнера (страховщика), которому придется стабильно и ритмично платить страховые платежи. Во-вторых, надо передать страховщику необходимую документацию: отчет о своем финансовом состоянии, расшифровку задолженности и т. п., на основании которых страховщик оценит риск и рассчитает сумму страховой выплаты. Немаловажное значение имеет психологический аспект, поскольку, осуществляя все это, страхователю (инженерной, либо проектной, либо подрядной организации) придется мысленно допускать, что принятые им перед партнерами обязательства будут им сорваны, что не способствует целевой направленности на достижение конечного результата. Кроме того, в случае наступления страхового случая ему придется собирать необходимую документацию для получения страховой выплаты. Причем практика свидетельствует, что своевременно и в полном объеме страховые выплаты получить, как правило, не удается.
ВЫВОДЫ
1. Главный смысл повсеместного развития в строительстве саморегулирования в рамках СРО заключается в концентрации финансовых средств. Размер компенсационного фонда любой СРО составляет десятки миллионов рублей. Если исходить из того, что СРО должны быть сформированы во всех регионах страны (причем количество создаваемых СРО не ограничено), легко представить, какие значительные финансовые средства должны дополнительно появиться в экономическом обороте. 2. Средства любой СРО могут быть размещены в активах в целях сохранения и увеличения их размера. Объективно это означает, что указанные средства должны стать одним из существенных внебюджетных источников инвестирования. Сказанное подтверждает вывод, что строительная отрасль превращается в инвестиционно-строительную. 3. Само по себе саморегулирование не может улучшить качество и безопасность строительных объектов. Без соответствующего уровня специалистов, без передовой строительной индустрии и технически оснащенных средств производства это сделать невозможно. Однако именно экономический фактор является побуждающим мотивом высококачественной деятельности. Уплата значительных денежных сумм свидетельствует о серьезности намерений будущих членов СРО. Уплатив их, они не могут позволить себе работать плохо: это будет для них слишком накладно и экономически невыгодно. 4. Существенным препятствием, сдерживающим создание и регистрацию СРО, является отсутствие у их будущих членов необходимых финансовых средств в требуемых размерах. Это вполне характерно для тех, чья деятельность осуществляется в российских регионах. Именно там не хватает необходимого объема инвестиций и платежеспособных заказчиков. 5. Ряд хозяйствующих субъектов занимают выжидающую позицию в надежде, что вектор нынешней политики сменится и они смогут осуществлять свою деятельность вне рамок СРО. Пока же они обходятся случайными заработками от деятельности, не связанной со строительством. Вероятным результатом подобных настроений может стать перепрофилирование ими своей целевой деятельности и уход в другие сферы бизнеса в ущерб общим интересам технологически связанных участников строительного конвейера, чья совместная деятельность направлена на ввод объектов в эксплуатацию. 6. Представляется целесообразным, чтобы размер взноса в компенсационный фонд СРО был дифференцированным. В настоящее время он единый: и для крупных строительных организаций, ведущих масштабные строительные работы, и для небольших предприятий (в том числе индивидуальных предпринимателей), выполняющих лишь сопутствующие строительству функции. Необходимо, чтобы размер таких взносов зависел от объема выполняемых каждым из них строительно-монтажных работ, а соответственно, от размера их прибыли.
