(Гусев Р. Г.) («Новый юридический журнал», 2012, N 3)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РАЗРАБОТКИ КРИТЕРИЕВ И МЕХАНИЗМОВ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Р. Г. ГУСЕВ
Гусев Р. Г., кандидат экономических наук, докторант Академии управления МВД России.
В статье проанализирован зарубежный опыт оценки деятельности полиции. На основании данного анализа предложена новая парадигма взаимоотношений общества и полиции.
Ключевые слова: оценка деятельности полиции, индикатор эффективной деятельности полиции, критерии и механизмы оценки деятельности полиции.
Foreign experience in developing criteria and evaluation tools in law enforcement R. G. Gusev
Gusev R. G., the doctoral researcher of the Academy of management of the Ministry of the Interior of Russia, PhD (Economy).
The international experience of the evaluation of police performance is analyzed. Based on this analysis the new paradigm of the relations of the society and the police is proposed.
Key words: the evaluation of police performance, the indicator of the effective policing, the criteria and the mechanisms for evaluating police performance.
Полиция за рубежом является одним из старейших государственных институтов, значение которого всегда было и остается огромным как для общества в целом, так и для всех без исключения политических режимов. Это обусловлено прежде всего социально-политической значимостью выполняемых ею многочисленных функций по обеспечению установленного правопорядка с помощью мер непосредственного принуждения. Теоретические и организационно-правовые модели оценки деятельности полиции постоянно эволюционируют, причем соответствующие процессы интенсифицируются. Однако подходы к повышению эффективности оценки деятельности полиции неодинаковы и определяются как национальными особенностями, так и проблемами, стоящими на определенном этапе перед конкретной страной <1>. ——————————— <1> Опыт правоохранительной деятельности в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.
Анализ именно этих особенностей позволит избежать ошибок при реформировании и модернизации отечественной полиции и создать собственную эффективную систему оценки деятельности органов внутренних дел. Вопросы критериев и механизма оценки деятельности правоохранительных органов в последнее время привлекают пристальное внимание научной общественности и специалистов-практиков различных стран мира. Наличие многочисленного количества взглядов на оценку деятельности полиции свидетельствует об отсутствии единого унифицированного подхода. В каждом государстве своя демократизация общества, свой уровень экономического развития, своя система права, своя криминальная обстановка. Создавая эффективную модель оценки деятельности полиции, необходимо проанализировать опыт зарубежных стран, среди которых наибольший интерес представляют: 1. Соединенные Штаты Америки. В 1998 году в г. Болдере для совершенствования деятельности полиции была разработана специальная «Болдерская программа», на основании которой Институт полицейских исследований выдвинул критерии хорошей организации полицейской деятельности: — знать, чего хотят добиться полицейские агентства; — знать, чего ждут граждане от деятельности полиции; — знать свою работу; — знать, что делает полицейское агентство для качественного выполнения своей работы; — знать штат своих сотрудников и помогать им в работе <2>. ——————————— <2> Тюрин В. Оценка деятельности полиции государственными и негосударственными институтами зарубежных стран. ВНИИ МВД России.
В 2006 году Коган определяет ряд важных переменных, которые систематически оказывают влияние на оценку деятельности полиции. Эти переменные включают: персональные характеристики личности (возраст, раса, социально-экономическое положение); место проживания; восприятие лицом преступности и беспорядков; страх перед преступлением; показатели преступности в жилых районах. В 2008 — 2009 годах Центром исследований качества полицейской деятельности в рамках программы полицейской безопасности и правосудия «Инфраструктура, безопасность и окружающая среда» <3> была проведена оценка правопорядка в Далласе, штат Техас. В общем счете было проведено четыре исследования, которые включили в себя: ——————————— <3> Robert C. Davis. Measuring the Performance of the Dallas Police Department. 2008 — 2009 results.
— результаты опроса лиц, которые в последнее время имели вольные или невольные контакты с сотрудниками полиции; — анализ опроса случайно выбранных жителей Далласа; — итоги опроса сотрудников полиции на предмет их удовлетворенности работой, ее целостности, оценок и восприятия руководства; — обзор реакции малого и среднего бизнеса на работу полиции. Местное общественное мнение было изучено на основании опроса случайно выбранных 1362 жителей Далласа в период с 25 июня по 25 ноября 2008 года. Опрос включал вопросы относительно эффективности полиции, ее профессионализма, справедливости и оперативности управления. Он также включал пункты о преступности и виктимизации, а также беспорядках в соседних с Далласом местностях. Ответы были зарегистрированы для всего города с разбивкой по полицейским участкам <4>. ——————————— <4> В целом мнения о полиции были благоприятными: от 70 и 80 процентов респондентов выразили положительное мнение как об эффективности, так профессионализме полиции. Более 75 процентов респондентов Далласа были очень или вполне удовлетворены качеством услуг полиции, около 90 процентов оценили услуги полицейских служб как хорошие или лучшие, чем у других учреждений города. Лишь 20 процентов респондентов заявили, что характерным для полиции является применение чрезмерной силы, использование ненормативной лексики и даже нарушение закона или полицейских правил.
По мнению американских специалистов, оценка деятельности полиции государственными и негосударственными институтами должна служить улучшению работы органов полиции, оценка способствует повышению ответственности органов полиции и нравственному поведению полицейских, помогает определить успехи в работе полиции. 2. Австралия. Так как основным индикатором эффективной деятельности полиции является удовлетворенность общества степенью правопорядка, австралийские ученые решили выяснить, как определять, удовлетворено ли общество работой полиции. Одним из возможных подходов к пониманию удовлетворенности общества работой полиции стала парадигма «подтверждение/неподтверждение». Эта модель предполагает, что люди получают удовлетворение, сравнивая свои предположения о возможных результатах и восприятие полученных результатов. Если их ожидания оправдываются, то выносится позитивная оценка (подтверждение) — человек «удовлетворен». Однако если ожидания не оправдываются, то выносится негативная оценка (неподтверждение) — человек испытывает неудовлетворенность. Люди оценивают качество работы полиции с помощью «разрыва» между ожиданиями и действительным восприятием получаемого обслуживания. Чем меньше разрыв между ожиданиями людей и их восприятием действительного положения дел, тем выше их оценка качества и чувство удовлетворения, а впоследствии более вероятна их поддержка полиции. Поэтому был принят «общий» критерий оценки качества обслуживания из пяти величин: надежности, подверженности оценке, отзывчивости, сопереживания и уверенности <5>. ——————————— <5> В основу анализа были положены следующие смысловые блоки: проблемы, больше всего волнующие население; чувство ответственности на участках полицейского патрулирования; чувство безопасности граждан; общие действия, направленные на уменьшение возможности стать жертвой преступления; удовлетворенность работой полиции и полицейского, ответственного за район патрулирования; знание программы, выполняемой сотрудником полиции, ответственным за район патрулирования.
3. Великобритания. В последние годы специалисты Великобритании разрабатывают методику оценки каждого сотрудника в отдельности <6>. Предлагается судить не только по количеству раскрытых преступлений за единицу времени, но и учитывать такой фактор, как сложность. В связи с этим было предложено разработать таблицу коэффициентов. Такой подход имеет ряд достоинств: 1. Справедливое поощрение отличившихся сотрудников 2. Рациональное распределение оперативного состава. Безусловно, есть и негативный фактор, который затрудняет определение значимости роли каждого сотрудника, так как в большинстве случаев в процесс расследования преступлений включено много людей (следователи, дознаватели, эксперты-криминалисты и т. д.). ——————————— <6> Leigh M. Drake and Richard Simper. The Measurement of Police force efficiency: An assessment of U. K. home office policy.
4. Португалия. В Лиссабоне разработана методика оценки эффективности деятельности полиции на основе анализа среды функционирования <7>. Анализ эффективности деятельности полиции проводился в два этапа. На первом этапе оценивались показатели эффективности анализа среды функционирования, сравнивались различные полицейские департаменты друг с другом. Цель данного этапа заключалась в выявлении наиболее эффективных методов, применение которых приведет к улучшению работы всех полицейских участков. Все полицейские участки были классифицированы в зависимости от показателей прошлых лет. На втором этапе оценивалась модель Тобита <8>, устанавливающая зависимость между показателями эффективности и социально-экономическими проблемами. Также на втором этапе выявлялись социальные условия, варьирующиеся в различных частях города и негативно влияющие на превентивную деятельности полиции. Учитывались и экономические составляющие, которые были выявлены в ходе исследования. Указанная методика весьма проста для оценки деятельности полицейских участков и рационализации действий полиции. Общий вывод, который вытекает из данного исследования, — это то, что полиция должна быть подотчетна, прозрачна и постоянна, быть стимулирована на повышение эффективности деятельности, для устранения конфликта интересов полиции, правительства и граждан. ——————————— <7> The city and the police force: analyzing relative efficiency in city police precincts with data envelopment analysis. International Journal of Police & Management. Volume 9. Number 2. <8> Тобит-модели [tobit-models] — один из видов эконометрических моделей, не поддающихся исследованию стандартными методами регрессионного анализа, поскольку включают переменные, представляющие собой смесь дискретных и непрерывных величин. Напр., таковы модели рынков, на которых одни цены лимитированы, а другие свободны.
5. Рекомендации Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по реализации концепции и стратегии эффективной оценки работы полиции включают в себя <9>: ——————————— <9> Руководство по демократическим основам полицейской деятельности. Вена: ОБСЕ, 2006.
— общие критерии оценки процессов реализации полицейской деятельности по месту жительства населения (уместность, эффективность и действенность, влияние и устойчивость); — проведение опросов общественного мнения и интервьюирование целевых групп по вопросу эффективности работы полиции и ситуации с безопасностью в жилых районах и мерами ее обеспечения; — составление отчетов о внутреннем и общественном контроле над полицейской деятельностью; — анализ сообщений в средствах массовой информации; — ведение записей о совместных действиях полиции и общества; — анализ жизнеспособности официальных и неформальных общественных форумов и т. д. Эти качественные критерии должны дополняться количественными показателями, такими, как статистика преступлений, уровень раскрываемости преступлений, и/или докладами о виктимизации. Общество должно быть информировано о результатах оценки, причем следует предоставить возможность для размышлений и празднования успехов, достигнутых в процессе решения проблем с целью дальнейшего обеспечения вовлеченности населения в сотрудничество и укрепления партнерства между полицией и обществом. Концепция работы полиции с населением возникла в качестве важнейшего оперативного дополнения традиционного стиля полицейской деятельности. Данный подход характеризуется более глубоким вовлечением в полицейскую деятельность других ведомств и общества в целях обеспечения более эффективной и действенной борьбы с преступностью и укрепления отношений между полицией и местным населением. Оценка эффективности деятельности сотрудника полиции должна в первую очередь учитывать его способность успешно работать с проблемами местного населения и умение вовлекать местных жителей в процесс реализации этих усилий. Кроме того, партнерство полиции и общества может привести к улучшению отношений между ними, тем самым повышая уровень доверия населения к полиции, особенно важного во взаимоотношениях полиции и групп национальных меньшинств, которые были омрачены конфликтами в прошлом. Подводя итог всему вышесказанному, необходимо признать, что сегодня доминирующей идеологией правоохранительных органов зарубежных стран в отношениях с обществом является так называемая концепция коммунально-ориентированной деятельности полиции. Термин «community policing» трактуется как признание и одобрение роли общества в оказании влияния на философию управленческой деятельности полиции <10>. ——————————— <10> Seagrave J. What’s in a World? Community Policing Britain, USA and Canada. The Police Journal, Great Britain, 1996. January. P. 30 — 40.
Если гражданин воспринимает полицию как «свою» — значит, полиция на верном пути. Вот тот основной критерий социальной эффективности работы полиции, который находит все более широкое применение в оценке ее работы. Определение облика сотрудника полиции как друга и помощника, а ее профессиональной деятельности как служение обществу является лейтмотивом построения отношений между полицией и населением, а главным критерием оценки ее деятельности — общественное мнение. В литературе, посвященной проблемам деятельности полиции, постоянно подчеркивается, что успех полиции в Великобритании всегда зависел от общественного одобрения <11>. ——————————— <11> Critchley T. A. A history of police in England and Wales. London, 1978.
Размышляя о роли полиции в современном обществе Австралии, Р. М. Лоренс отмечал, что улаживание отношений, примирение темпераментов и согласование точек зрения людей является одной из наиболее щекотливых, трудных и важных проблем, стоящих перед полицией <12>. ——————————— <12> Laurence R. M. The Police and the public. Australian Police Journal. Vol. 23. N 2. April 1969. P. 146 — 151.
Отношение с обществом — это, во-первых, основные принципы общения с людьми, то есть такие действия, при которых интересы людей становятся на первое место во всех делах, касающихся их поведения и в социальном и в моральном отношениях. Эти принципы предполагают, что полицейский должен действовать и поступать таким образом, чтобы служить интересам всех членов общества — родителей и их детей, несчастного, нуждающегося, обывателя, жалобщика или преступника. Именно это центральное положение обращения с людьми является основой современного метода отношения с обществом, метода, который требует переворота в полицейском мышлении; это новое социальное понятие, когда каждый полицейский должен стремиться достигнуть успеха в решении проблем, связанных с людьми. Полиции необходимо признать свою социальную ответственность, если она хочет, чтобы отношения с обществом имели эффективные результаты. Главное предназначение всех полицейских сил — удовлетворение социальных потребностей людей. Общественным отношениям нужно служить именно в этом принципиально новом понимании отношений с обществом.
Библиографический список:
1. Опыт правоохранительной деятельности в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999. 2. Тюрин В. Оценка деятельности полиции государственными и негосударственными институтами зарубежных стран. ВНИИ МВД России. 3. Robert C. Davis. Measuring the Performance of the Dallas Police Department. 2008 — 2009 results. 4. Leigh M. Drake and Richard Simper. The Measurement of Police force efficiency: An assessment of U. K. home office policy. 5. The city and the police force: analyzing relative efficiency in city police precincts with data envelopment analysis. International Journal of Police & Management. Volume 9. Number 2. 6. Руководство по демократическим основам полицейской деятельности. Вена. ОБСЕ 2006. 7. Seagrave J. What’s in a World? Community Policing Britain, USA and Canada. The Police Journal, Great Britain, 1996, January, pp. 30 — 40. 8. Critchley T. A. A history of police in England and Wales. London, 1978. 9. Laurence R. M. The Police and the public. Australian Police Journal. Vol. 23. N 2. April 1969. P. 146 — 151.
