Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Прокурорские проверки на предмет соблюдения трудового законодательства не так часты. Однако практически все организации периодически являются субъектами таких проверок. Рассмотрим правовые основания для проверок этого правоохранительного органа, погрешности системы прокурорского надзора и полномочия его сотрудников.
Основания и полномочия
Ввиду плановости надзорной деятельности инспекторов контролирующих органов многие работодатели привыкли к их посещению. Визиты этих должностных лиц не являются для них неожиданностью. Тем не менее в случае приезда представителей прокуратуры в целях проверок материалов (фактов, событий), которыми незадолго до того занимались, например, инспектора ГИТ, работодатель старается понять причину повторной проверки данным правоохранительным органом.
Отметим, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Из этого следует, что, во-первых, действия прокуратуры не связаны с какими-либо выводами и проводимыми мероприятиями иных государственных или муниципальных органов, прокурорские служащие имеют право проверять поднадзорные объекты в требуемом объеме, устанавливать все необходимые обстоятельства и принимать решения в соответствии с действующими нормативными актами. Во-вторых, каждый прокурорский работник должен осуществлять свои функции только на основе закона и внутреннего убеждения и не обязан давать объяснений по существу проводимых проверочных мероприятий, а также находящихся в его производстве дел, материалов.
У администраций предприятий и организаций иногда возникают вопросы, связанные с юридическим обоснованием и оформлением правомерности приезда к ним прокуратуры (ч. ч. 3 и 4 ст. 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). В соответствии с Законом N 294-ФЗ контролирующие органы имеют право проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением, выездную проверку — только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (при внеплановой проверке требуется копия документа о согласовании ее проведения). Однако требования Закона N 294-ФЗ не применяются к органам прокуратуры. Единственное, что могут спросить сотрудники администрации у прокурорского работника в целях подтверждения его полномочий, — это служебное удостоверение, которое он обязан иметь с собой при визите с проверкой.
Отметим, что в соответствии со ст. 22 Закона N 2202-1 работники прокуратуры при осуществлении возложенных на них функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Подчеркнем, что истребуемая документация представляется органам прокуратуры безвозмездно.
Переориентация целей надзорной деятельности
В настоящее время на федеральном уровне активно обсуждается вопрос о порядке практического применения ч. 2 ст. 21 Закона N 2202-1, в соответствии с которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Компетенция прокуроров и иных госорганов по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о труде и занятости населения по-прежнему остается неразграниченной. При этом нынешняя политика Генпрокуратуры РФ, проводимая по отношению к нижестоящим прокуратурам, основывается на необходимости исключения дублирования прокурорами выполнения функций, присущих иным органам исполнительной власти, в частности ГИТ. Иными словами, прокуратура не должна расходовать свои ресурсы на то, чтобы делать за государственных инспекторов труда их работу по проверке работодателей.
В период 2010 — 2011 годов на ведомственном уровне произошла переориентация целей надзорной деятельности прокуроров. Установлен акцент на проверку исполнения своих обязанностей контролирующими органами. Ввиду этого в целом по РФ наблюдается снижение количества проводимых прокуратурой внеплановых мероприятий по исполнению трудового законодательства.
Самостоятельное инициирование прокурорами городов и районов выездов на предприятия и организации в этой связи сведено к минимуму и осуществляется в случаях, если объект включен в полугодовой план работы прокуратуры, имеются соответствующие задания из вышестоящих прокуратур, а также при поступлении жалоб и заявлений граждан. Формально Закон N 2202-1 не содержит положений, препятствующих помощнику или заместителю прокурора осуществить незапланированную проверку, однако необходимость ее проведения впоследствии должна быть обоснована вышестоящему руководству прокуратуры субъекта Федерации.
Прокурор поддержит иск
Интересен вопрос, почему уволенные сотрудники предпочитают жаловаться в прокуратуру. Прежде всего учтем амбиции бывших сотрудников, полагающих, что их незаконно лишили места работы. Увольнение по инициативе работодателя лица, желающего продолжать трудовую деятельность в организации, зачастую связано с личностным конфликтом, поводом к развитию которого являются отрицательные эмоции сторон, приводящие к непредсказуемой реакции.
Весьма условно можно разделить уволенных не по своей воле на две группы.
В первой — не уверенные в своей юридической грамотности и полагающие, что их недооценили на рабочем месте и, скорее всего, нарушили какое-нибудь законодательное требование при увольнении. Целью обращения в органы прокуратуры таких лиц с заявлением, содержащим предполагаемые (по их мнению) нарушения или неверно истолкованное понимание нормативных актов, является желание насолить работодателю, привлечь внимание к внутренней деятельности организации правоохранительных органов. Эти лица полагают, что проверка прокуратуры их бывшего руководства и коллег станет моральной компенсацией переживаний и стрессов, вызванных внезапным или запланированным увольнением. Во второй группе — работники, убежденные в своей правоте и намеренные добиваться восстановления своих интересов всеми способами, имеющимися в законе.
Большинство граждан осознает, что в случае восстановления на рабочем месте сохранить имевшиеся ранее доброжелательные отношения с руководством не получится и в скором времени их может ожидать повторное увольнение, но уже по иным основаниям. Ввиду этого основная цель обращения в надзорное ведомство помимо морального удовлетворения — получение компенсации за вынужденный прогул и иных выплат.
Обращение в прокуратуру привлекательно тем, что работники прокуратуры добиваются удовлетворения исковых требований в судебном заседании. Процедура обращения прокуратуры в суд в рассматриваемом случае предполагает отстаивание трудовых прав граждан во всех судебных инстанциях. Так, прокурор района или города обращается в суд с соответствующим иском и поддерживает его в районном суде, а в ситуации, когда иск не удовлетворен, решение суда обжалуется им в суд субъекта Федерации, кассационное представление поддерживается квалифицированными сотрудниками прокуратуры субъекта Федерации. Все эти действия прокуратуры не предполагают каких-либо затрат со стороны уволенного гражданина. Если же последний решит добиваться правды в суде самостоятельно, ему потребуется юрист либо адвокат, специализирующийся на трудовых спорах, услуги которого необходимо оплачивать. ГПК РФ устанавливает обязанность компенсации потраченных на них сумм ответчиком в ситуации, когда увольнение будет признано незаконным (нужна ссылка на норму закона). Однако если судом принято решение в пользу работодателя, то эти расходы взысканию не подлежат. В случае несогласия с судебным решением гражданин, действующий самостоятельно, вынужден повторно привлекать юриста для обжалования этого решения и участия в кассационном рассмотрении дела. Кроме этого, к обязанности работодателя не отнесено представление уволенному лицу документации, связанной с внутриорганизационной деятельностью организации, которую может запросить гражданин, по каким-либо причинам полагающий, что эти материалы имеют отношение к расторжению с ним трудового договора.
Разделение сферы деятельности
Исходя из основополагающих принципов работы прокуратуры, таких как единство, централизация и независимость (ст. 4 Закона N 2202-1), определен предметно-зональный принцип работы по отношению к прокуратурам субъектов Федерации и подчиненным им прокуратурам городов и районов. Так, в нижестоящих звеньях прокурорской системы, с которыми в большинстве случаев сталкиваются работодатели, надзорная деятельность в указанных направлениях осуществляется исходя из общей штатной численности прокуратур. Надзор за соблюдением законов о труде является составной частью более широкой сферы, на которую распространено влияние прокуратуры и которая именуется социальной.
В прокуратурах с небольшим количеством сотрудников прокурором в соответствии с издаваемым им приказом о распределении должностных обязанностей надзор за исполнением законов в социальной сфере поручается одному лицу — помощнику или заместителю прокурора, который в связи с этим уполномочен единолично осуществлять все проверки исполнения законности в сфере трудовых отношений. В прокуратуре, где трудится большое количество работников, за данный вид надзора отвечает заместитель прокурора, которому подчинено несколько помощников прокурора. Это должностное лицо распределяет между ними нагрузку и координирует их деятельность. Подобное разделение предполагает осуществление проверок трудового законодательства несколькими лицами, при этом одно из них будет специализироваться именно на трудовых спорах и незаконных увольнениях.
Допускается также разделение сферы деятельности по зонам, когда подпадающая под юрисдикцию прокуратуры территория условно делится на участки, закрепляемые за помощниками прокурора. В данной ситуации каждый из них компетентен рассматривать жалобы граждан о незаконном прекращении трудовых отношений, проживающих на определенном участке. С учетом того что населенные пункты расположены по территории РФ неравномерно, а значительная часть населения проживает в городах, мы наблюдаем неполный охват надзорными мероприятиями прокуратуры тех или иных регионов. Например, прокурорские работники, занятые профессиональной деятельностью в сельской местности, муниципальных районах, зачастую являются частыми гостями работодателей.
«Галочки» и «палочки»
Существует субъективный фактор, оказывающий значительное влияние на выявление прокурорскими работниками нарушений законодательства о труде и занятости населения, — так называемая «палочно-галочная» система оценки работы той или иной прокуратуры. К сожалению, в настоящее время вышестоящим руководством с прокуроров не спрашивается уровень состояния законности на подведомственной им территории, а также качество их влияния на деятельность юридических и физических лиц в целях направления их поведения в нужное русло законопослушания. Единственным важным для межгоррайпрокуроров обстоятельством является отчетность о проведении тех или иных мероприятий по надзору за исполнением трудового законодательства. Ее целью является непосредственный учет показателей в работе, количества выявленных правонарушений и принятых мер. Однако современная деятельность органов прокуратуры показывает, что система учета рабочих показателей трансформировалась и встала во главе ее приоритетов.
Эффективность работы прокурорской системы стала измеряться не конкретными примерами восстановления законных прав граждан, возмещения причиненного вреда, предотвращения противоправных действий, устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, а числами в графах многочисленных отчетов, введенных руководителями всех уровней (при этом необходимо, чтобы цифры были расставлены во всех графах, а показатели за текущий год были выше, чем за минувший). Такая «палочно-галочная» система оценки изначально заставляет делать ставку не на профилактику и снижение правонарушений, а, наоборот, любыми способами увеличивать их количество. Таким образом, на деле вся надзорная работа прокуратуры приобретает бумажную форму месячного, квартального, полугодового или годового отчета. Фактически не Закон N 2202-1 руководит данным ведомством, а лишь внутренний Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19.06.2008 N 112. Этот нормативный акт, по сути, обязывает прокуроров «искать нарушения законов для того, чтобы необходимым образом заполнить все разделы отчета».
Например, если нарушения законодательства о труде прокуратурой в течение месяца или квартала не выявлены, исковые заявления в суд о восстановлении граждан на работе и оплате вынужденного прогула не направлены (а точнее в отчете не заполнены соответствующие графы), то подобная ситуация вышестоящим руководством расценивается как ненадлежащая работа в данном направлении. При этом ответственные за ее проведение сотрудники прокуратуры могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
