(Абузярова Н. А.) («Журнал российского права», 2012, N 5)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Н. А. АБУЗЯРОВА
Абузярова Найра Абдулкадыровна, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук.
Исследуются теоретические и практические проблемы работников федеральных государственных учреждений, государственных организаций субъектов РФ, муниципальных учреждений; проанализированы особенности введения новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы, ее особенности; рассмотрены компенсационные и стимулирующие выплаты.
Legal regulation of remuneration in the budget sphere N. A. Abyzyarova
This article examines the theoretical and practical problems of compensation of employees of Federal, state institutions, governmental organizations of the Russian Federation and municipal institutions. According to the author’s intention, this article analyzes consistently introduction of a new pay system in the Russian Federation, its features, compensation and incentive payments.
Key words: tariff rate, the salary (salary), the base salary (base salary), the base rate, system of payment, compensation payments, incentive payments.
Оплата труда работников бюджетных организаций долгие годы зависела главным образом от размера средств, выделяемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, и определялась по соответствующей Единой тарифной сетке (ЕТС). Однако такой подход не соответствовал новым социально-экономическим условиям, сложившимся в нашей стране, а также рыночному принципу регулирования заработной платы без прямого вмешательства государства. Вместе с тем отсутствовали эффективные программы реформирования оплаты труда, что привело к стагнации бюджетной сферы, в которой было занято свыше 20% работающего населения (только в государственном здравоохранении и образовании трудилось около 10 млн. человек). В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р, необходимо было создать новые системы оплаты труда, основанные на единых базовых принципах с учетом специфики каждой из бюджетных отраслей. Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ была признана утратившей силу ст. 4 Федерального закона от 4 февраля 1999 г. N 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений», устанавливавшая соотношение между тарифными ставками (окладами) 1-го и 18-го разрядов по ЕТС по оплате труда работников в размере не менее 1 к 4,5 <1>. ——————————— <1> До 1 декабря 2001 г. соотношение между самым низким и высоким разрядом составляло 1 к 4,5, затем 1 к 10,7 для защиты наименее квалифицированных работников.
Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2007 г. N 605 была введена новая система оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и гражданского персонала воинских частей, оплата труда которых осуществляется на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, использующая все имеющиеся методы регулирования заработной платы: принятие нормативных актов по оплате труда государством, коллективно-договорное регулирование, установление условий оплаты труда в трудовом договоре. Указывалось, что система оплаты труда работников федеральных государственных учреждений устанавливается с учетом базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам. В декабре 2007 г. новые системы оплаты труда были введены более чем в 20 субъектах РФ; около трех миллионов работников перешли на эту систему. Предполагалось, что их средняя заработная плата повысится в целом на 20 — 25%. В течение трех лет заработная плата работников должна была повыситься в реальном выражении не менее чем в 1,5 раза <2>. ——————————— <2> См.: Сойфер В. Г., Желтов О. Б. Правовые проблемы оплаты труда: теория и практика // Трудовое право. 2007. N 6. С. 78.
Однако на стадии завершения подготовки к переходу к новой системе оплаты труда Правительство РФ 5 августа 2008 г. приняло Постановление N 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (далее — Постановление N 583). В связи с изданием этого Постановления с 1 декабря 2008 г. Постановление от 22 сентября 2007 г. N 605 утратило силу. В пункте 1 Постановления N 583 указано, что новые системы оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений вводятся с 1 декабря 2008 г. На сегодня оно является одним из важнейших нормативных правовых актов, регламентирующих основные вопросы, касающиеся оплаты труда в бюджетной сфере. Безусловно, такой подход к регулированию заработной платы посредством отдельного нормативного правового акта имеет преимущество перед кодифицированным актом, прежде всего благодаря большей гибкости построения механизмов развития оплаты труда в бюджетной сфере, и позволяет при необходимости внести в нормативные правовые акты изменения и дополнения без кардинальной перестройки структуры системы оплаты труда. Однако в Постановлении N 583 и утвержденном им Положении об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений не упоминаются понятия базовых окладов (должностных окладов) и ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам. В настоящее время они не применяются, используются небазовые оклады (ставки). Правительство РФ не использует предоставленную в ст. 144 ТК РФ возможность гарантировать работникам федеральных государственных учреждений уровень заработной платы <3> не ниже базовых ставок и окладов <4>. В Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2012 год (далее — Единые рекомендации 2012 г.) предлагается использовать базовые (муниципальные) тарифные ставки, оклады (должностные оклады), ставки заработной платы, предусматриваемые в примерных положениях об оплате труда работников учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемые органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, лишь в качестве ориентиров, не указывая их в положении об оплате труда работников конкретных организаций. ——————————— <3> В научной и практической деятельности, а также в ТК РФ категории «заработная плата» и «оплата труда» используются как синонимы для обозначения величины вознаграждения, получаемого работником за свой труд. Термин «заработная плата» признан мировым сообществом, правовое понятие заработной платы определено в Конвенции МОТ «Об охране заработной платы» (1949). Поэтому представляется целесообразным категорию «оплата труда» применять в том случае, когда невозможно использовать термин «заработная плата». Соответственно, название ст. 144 ТК РФ необходимо изменить на «Системы заработной платы работников государственных и муниципальных учреждений». <4> См.: Архипов В. В. Реформа оплаты труда бюджетников: ЕТС, базовые оклады (ставки), «безбазовая» оплата труда, что дальше? // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 66.
Однако из буквального толкования ст. 144 ТК РФ следует, что Правительство РФ может устанавливать базовые оклады и базовые ставки заработной платы, но не обязано это делать <5>. ——————————— <5> См.: Архипов В. В. Указ. соч. С. 66.
Базовый оклад (базовый должностной оклад), базовая ставка заработной платы выполняют функцию минимальных гарантий при оплате труда работников бюджетных учреждений, социального стандарта, обеспечивающего защиту права работника на оплату труда. Базовые нормы являются государственными гарантиями заработной платы для работников бюджетной сферы. Новая система оплаты труда работников федеральных государственных учреждений введена с 1 декабря 2008 г. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений 10 декабря 2010 г. утвердила Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2011 год (далее — Единые рекомендации 2011 г.), в соответствии с которыми к 2012 г. планировалось завершить введение новых систем оплаты труда для работников государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений <6>. К 2012 г. в 71 субъекте РФ практически повсеместно (а это более 85% государственных и муниципальных учреждений субъектов РФ) введены новые системы оплаты труда, в 11 субъектах РФ переход на новые системы оплаты труда планируется завершить в 2012 г. В Москве такой переход должен быть осуществлен с 1 июля по 1 сентября 2012 г. ——————————— <6> По данным Росстата, на 1 января 2011 г. в России насчитывалось свыше 14 млн. человек, работающих в бюджетной сфере экономики. Из них в федеральных государственных учреждениях общее количество работников составляло 3,7 млн. человек, в государственных учреждениях субъектов РФ — 4 млн., в муниципальных учреждениях — 7 млн.
В большинстве государственных учреждений субъектов РФ переход на новые системы оплаты труда предусматривал увеличение бюджетных ассигнований на формирование фондов оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В ряде субъектов РФ переход на новые системы оплаты труда осуществлялся без выделения дополнительных бюджетных средств на указанные цели в пределах объемов бюджетных ассигнований, выделенных на соответствующий год за счет оптимизации вакантных мест, сокращения числа учреждений, путем их слияния и присоединения. В некоторых государственных учреждениях субъектов РФ было принято решение об индексации оплаты труда работников. Новая система оплаты труда предоставила руководителям бюджетных организаций больший объем прав в части стимулирования труда работников, чем при применении ЕТС. Целью ее введения было устранение «уравниловки» в заработной плате, переход к дифференциации в оплате труда работников в зависимости от их квалификации, профессионализма и результативности труда. В связи с этим расходы федерального бюджета на оплату труда были увеличены на 30% для введения новых систем оплаты труда. В соответствии с Постановлением N 583 в 2009 г. расходы федерального бюджета на оплату труда работников бюджетных учреждений увеличились на 114,1 млрд. руб. Однако введение новых систем оплаты труда в бюджетной сфере было преждевременно и недостаточно проработано. В этом отношении интерес представляет утверждение О. Дмитриевой, считающей, что при «громкорекламном» декларировании приоритетности решения проблемы повышения оплаты труда в бюджетной сфере налицо фактическая консервация общего занижения уровня заработков работников федеральных госучреждений образования и культуры в сравнении со средним уровнем по народному хозяйству. Поэтапный переход на отраслевую оплату труда бюджетников означает еще большее отставание темпов роста их зарплаты от соответствующего среднероссийского показателя <7>. Об этом свидетельствует, например, то, что планируемые темпы роста заработной платы этих работников остаются невыполненными. Наблюдается занижение уровня заработка работников федеральных государственных учреждений образования и культуры в сравнении со средним уровнем оплаты труда работников реального сектора экономики. ——————————— <7> См.: Дмитриева О. «Политический цикл» — новый, бюджетная политика — прежняя (о федеральном бюджете 2009 — 2011 гг.) // Российский экономический журнал. 2008. N 11. С. 6.
Одновременно с этим обозначилось значительное углубление неоправданной супердифференциации уровня заработной платы между бюджетной и реальной сферами отраслей экономики. Чрезмерный «децильный» показатель дифференциации заработной платы по официальной статистике составляет примерно 1 к 22. В мировой практике границей социальной стабильности общества считается восьмикратный разрыв по уровню заработной платы между 10% наиболее и 10% наименее состоятельных по данному доходному источнику граждан <8>. ——————————— <8> См.: Роик В. Д. Социальная составляющая бюджетной политики об итогах последних восьми лет и о новой трехлетке // Российский экономический журнал. 2008. N 11.
В соответствии с Едиными рекомендациями 2011 г. объем бюджетных ассигнований на формирование фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений с 1 июня 2011 г. должен был увеличиться на 6,5%. Однако он не достиг уровня оплаты труда работников реального сектора экономики. Так, среднемесячная начисленная заработная плата по России в ноябре 2010 г. составляла 21 599 руб., в системе образования в марте 2010 г. — 13 500 руб. <9>. По данным Росстата, соотношение между средней заработной платой работников государственных и муниципальных учреждений бюджетной сферы и заработной платой работников в целом составило в 2010 г. 83,16%. ——————————— <9> См.: Труд и занятость в России. Статистический сборник. М., 2009. С. 385.
Кроме того, федеральный бюджет на 2009 — 2011 гг. вообще трудно назвать социальным, подтверждением чему является, в частности, анализ бюджетной политики в России, проведенный О. Дмитриевой. Согласно ее данным, в трехлетней перспективе запланировано снижение расходов на социальную политику. Если в 2008 г. их доля во всех бюджетных расходах, по предварительным расчетам, составляла 4,62%, то в 2011 г. было запланировано 2,88% <10>. ——————————— <10> См.: Дмитриева О. Указ. соч. С. 5.
Между тем введение новых систем оплаты труда должно было решить проблему усиления мотивации труда, вернуть две важнейшие функции оплаты труда: воспроизводственную и стимулирующую. Анализ Методических рекомендаций по введению в федеральных бюджетных учреждениях новых систем оплаты труда, утвержденных Приказом Минздравсоцразвития РФ от 22 октября 2007 г. N 663, позволяет утверждать, что заработная плата работников бюджетных организаций с введением новой системы оплаты труда стала зависеть не только от объема выполненной работы, уровня образования и квалификации работника, но и от должностных требований внутри квалификационной группы, индивидуальных результатов труда. Согласно ч. 5 ст. 144 ТК РФ системы оплаты труда работников в бюджетной сфере устанавливаются с учетом государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В соответствии с Едиными рекомендациями 2012 г., Положением об установлении системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений при разработке и изменении новых систем оплаты труда необходимо учитывать: Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих; Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих; профессиональные квалификационные группы, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда; перечни видов выплат компенсационного и стимулирующего характера; примерные положения об оплате труда работников федеральных учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемые федеральными государственными органами и учреждениями; мнение представительного органа работников. Заработная плата работников государственных федеральных учреждений, государственных организаций субъектов РФ, муниципальных учреждений состоит из трех частей: базовой, компенсационной и стимулирующей. В целях оплаты труда работников бюджетной сферы введены четыре профессиональные квалификационные группы, для каждой из которых устанавливается базовый оклад, утверждаемый Правительством РФ, меньше которого по профессиональным квалификационным группам заработную плату устанавливать нельзя. Кроме того, устанавливается шесть квалификационных уровней. Одна и та же профессия рабочего или служащего может быть отнесена к различным квалификационным уровням в зависимости от сложности выполняемой им работы, а также с учетом дополнительных показателей квалификации. При разработке нормативных правовых актов по оплате труда работников учреждений органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать по должностям работников, входящих в один и тот же квалификационный уровень профессиональной квалификационной группы, различные размеры повышающих коэффициентов к тарифным ставкам, окладам (должностным окладам), ставкам заработной платы; диапазон тарифных ставок, окладов (должностных окладов), ставок заработной платы при одинаковых показателях квалификации (квалификационная категория, уровень образования, стаж работы) по должностям работников, входящих в один и тот же уровень профессиональной квалификационной группы. Системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются: в федеральных государственных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; в государственных учреждениях субъектов РФ — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; в муниципальных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При переходе к новым системам оплаты труда на основе типовых документов, разработанных соответствующими министерствами, принимается новое штатное расписание, проводится соответствующая аттестация рабочих мест. На собрании трудового коллектива на основе примерных положений об оплате труда, разработанных отраслевыми министерствами, принимаются положения об оплате труда и о стимулирующих выплатах. Руководители учреждений работников бюджетной сферы готовят приказы, в которых подробно описываются все критерии компенсационных выплат и стимулирующих надбавок. Приказы должны обсуждаться с профсоюзным комитетом предприятия, а если он не создан, то с трудовым коллективом. При переводе работников с действующими трудовыми договорами на новую систему оплаты труда необходимо заключить дополнительные соглашения к имеющимся трудовым договорам в соответствии с Рекомендуемым образцом дополнения к трудовому договору, содержащимся в приложении к Методическим рекомендациям по введению в федеральных бюджетных учреждениях новых систем оплаты труда. Фонд оплаты труда работников бюджетных учреждений формируется на календарный год исходя из объема лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, размеров субсидий, предоставленных федеральным бюджетным и автономным учреждениям, объемов средств государственных внебюджетных фондов и средств, поступающих от приносящей доход деятельности. Именно поэтому бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах на 2012 г., на увеличение фондов оплаты труда работников учреждений рекомендуется направлять на увеличение размеров тарифных ставок, окладов (должностных окладов), ставок заработной платы работников государственных и муниципальных учреждений в пределах указанных ассигнований. В соответствии со ст. 145 ТК РФ оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, производится в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ, в организациях, финансируемых из бюджета субъекта РФ, — органами государственной власти соответствующего субъекта РФ, а в организациях, финансируемых из местного бюджета, — органами местного самоуправления. Порядок установления должностного оклада руководителя федерального бюджетного учреждения регламентирован Приказом Минздравсоцразвития России от 2 апреля 2008 г. N 158н (в ред. от 24 октября 2008 г. N 588н) и приложением «Разъяснение по отдельным вопросам установления должностного оклада руководителя федерального бюджетного учреждения» к нему, а также Методическими рекомендациями по введению в федеральных бюджетных организациях новых систем оплаты труда. Согласно названному Разъяснению при создании новых федеральных бюджетных учреждений и в других случаях, когда невозможно произвести расчет средней заработной платы работников основного персонала федерального бюджетного учреждения для определения должностного оклада руководителя федерального бюджетного учреждения за календарный год, предшествующий году установления должностного оклада руководителя, размер такого оклада определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Как показывает практика, заработная плата руководителя может достигать пяти размеров средней заработной платы работников основного персонала организации. Избираемые модели новых систем оплаты труда весьма разнообразны (например, в системе образования их насчитывается пять), но для всех них характерны общие правовые проблемы. Так, должностные оклады заместителя руководителя и главного бухгалтера рекомендуется устанавливать на 10 — 30% ниже должностного оклада руководителя. Однако такие оклады не всегда адекватны, учитывая сложность и интенсивность выполняемой работы. Поэтому руководители за счет фондов стимулирования, фондов доплат, надтарифных фондов устанавливают доплаты заместителям и главному бухгалтеру. Подобные действия приводят к тому, что ФНД, предназначенный для выплаты компенсирующих и стимулирующих доплат, иногда на 90% расходуется на доплаты административному персоналу <11>. ——————————— <11> См.: Сенников Н. М. О некоторых правовых проблемах введения новой системы оплаты труда работников образования // Трудовое право. 2008. N 3. С. 79.
Представляется целесообразным при определении размера заработной платы заместителей руководителя, главного бухгалтера бюджетной организации установить в законодательном порядке такие коэффициенты оплаты труда, которые учитывали бы специфику выполняемой ими работы, а также отменить положение п. 27 Единых рекомендаций 2012 г. о том, что другие условия оплаты труда указанных работников устанавливаются коллективными договорами, локальными актами учреждений. Частью заработной платы являются компенсационные и стимулирующие выплаты (ст. 129 ТК РФ). Следует учитывать природу таких выплат: стимулирующие формируют побудительные мотивы к труду, стремление к более высокой результативности, а компенсационные призваны возмещать потенциальные потери работников. И те и другие направлены на повышение эффективности и производительности труда. На стимулирующие выплаты (в большей степени, чем на компенсационные) влияют особенности функционирования той или иной организации, они выступают показателем качества и количества труда. Однако чрезмерное увлечение такими выплатами может привести к негативным последствиям. Следует помнить, что стимулирующая функция заработной платы направлена на повышение эффективности труда, поэтому если работник за хорошую стимуляцию будет работать без перерывов и выходных, то не будет воспроизводства рабочей силы и, соответственно, высокой производительности труда. Условия компенсационных выплат, как правило, регламентируются в законодательстве, работодателю необходимо только установить размер и порядок выплаты. Перечень видов выплат компенсационного характера в федеральных бюджетных учреждениях утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2007 г. N 822 (в ред. от 17 сентября 2010 г. N 810н). К ним относятся: выплаты работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда; выплаты за работу в местностях с особыми климатическими условиями; выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных (при выполнении работ различной квалификации, совмещении профессий (должностей), сверхурочной работе, работе в ночное время и при выполнении работ в других условиях, отклоняющихся от нормальных); надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, их засекречиванием и рассекречиванием, а также за работу с шифрами. Этот перечень распространяется также на работников государственных организаций субъектов РФ и муниципальных учреждений. В бюджетной сфере компенсационные выплаты обычно применяются в случаях, когда работник при исполнении служебных обязанностей может получить какое-либо заболевание. С введением новой системы оплаты труда изменилась структура заработной платы работников бюджетной сферы, значительную ее часть стали составлять выплаты стимулирующего характера. Они предусмотрены в ст. 129 ТК РФ, однако в законодательстве отсутствует понятие «классификация стимулирующих выплат». По нашему мнению, законодатель совершенно обоснованно попытался восполнить этот пробел, введя Перечень видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных организациях, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2007 г. N 818 (в ред. от 17 сентября 2010 г. N 810н). К стимулирующим выплатам относятся: выплаты за интенсивность и высокие результаты работы; выплаты за качество выполняемой работы; выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет; премиальные выплаты по итогам работы. Перечень стимулирующих выплат распространяется также на работников государственных организаций субъектов РФ и муниципальных учреждений. В соответствии с п. 16 Единых рекомендаций 2012 г. размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера для всех категорий работников в бюджетной сфере должны устанавливаться коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами на основе формализованных показателей и критериев эффективности работы с учетом объективной оценки результатов труда работника: он должен знать, какое вознаграждение получит в зависимости от результатов своего труда; вознаграждение должно быть адекватно трудовому вкладу каждого работника в результате деятельности всего учреждения, его опыту и уровню квалификации; вознаграждение должно следовать за достижением результата; правила определения вознаграждения должны быть понятны каждому работнику; принятие решений о выплатах и их размерах должно производиться с учетом мнения представительного органа работников. В этих целях в п. 35 Единых рекомендаций 2012 г. предусмотрено применение демократических процедур при оценке эффективности работы различных категорий работников для принятия решения об установлении им выплат стимулирующего характера (создание соответствующей комиссии с учетом представительного органа работников). Кроме того, в трудовом договоре с работником (дополнительном соглашении к трудовому договору) должны предусматриваться конкретные размеры выплат стимулирующего характера либо условия их установления со ссылкой на локальный акт, регулирующий порядок осуществления выплат стимулирующего характера. Перечень не учитывает различные виды премий, которые могут применяться с различной периодизацией (ежемесячные, квартальные, годовые) за выполнение тех или иных показателей (групп показателей), учреждение может предусмотреть свои стимулирующие выплаты, не оговоренные в перечне. Представляется правильным, что ст. 129 ТК РФ, посвященная понятийному аппарату в области труда, включала все термины, относящиеся к правовому регулированию оплаты труда, расшифровку структурных элементов заработной платы (по образцу ст. 209 ТК РФ). Четкое, недвусмысленное определение каждого употребляемого элемента заработной платы (надбавки, доплаты, поощрительные выплаты и др.) позволит ликвидировать многочисленные злоупотребления и противоречия в организации и стимулировании труда, упростить расчеты по заработной плате, повысить для работников, прежде всего бюджетной сферы, гарантии получения искомых денежных сумм <12>. ——————————— <12> См.: Сойфер В. Г., Желтов О. Б. Указ. соч. С. 78.
Стимулирующие выплаты выплачиваются соразмерно показателям премирования. На выплаты стимулирующего характера рекомендуется направлять не менее 30% средств, предусмотренных фондом оплаты труда. Новая система оплаты труда содержит нормы, устанавливающие особый статус представительных органов работников в соответствии со ст. 135, 143, 144 ТК РФ. По своей природе значительная часть полномочий представительных органов работников — это полномочия совещательные, рекомендательные и консультативные, поскольку задача таких органов — добиться максимального учета мнения работников, оценить обоснованность и целесообразность действий руководителя. От того, насколько социально зрел представительный орган работников, зависит полнота и успех выполнения ими своих функций. На наш взгляд, государство должно установить определенные стандарты для распределения стимулирующих выплат. Нельзя забывать, что базовая часть заработной платы работников бюджетной сферы обеспечивает простое воспроизводство рабочей силы, а стимулирующая часть направлена на расширенное воспроизводство, например улучшение качества работы, выпускаемой продукции. В России работники и представительные органы работников бюджетного сектора вынуждены самостоятельно бороться за стимулирующие выплаты, тогда как в большинстве развитых стран работники альтернативного сектора экономики получают значительные премии к заработной плате из государственного бюджета. Например, в США работники альтернативного сектора получают за свой труд более 7 долл. в час <13>. ——————————— <13> См.: Jucifora C., Meurs D. The Public Sector Pay Gap in France, Great Britain and Italy // JZA D. P. March 2004. N 104.
Согласно ст. 3 ТК РФ должен соблюдаться основной принцип регулирования заработной платы при любой системе оплаты труда — каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. В настоящей статье указаны следующие основания дискриминации: пол, раса, цвет кожи, национальность, язык, про исхождение, имущественное, семейное, социальное и должностное положение, возраст, место жительства, отношение к религии, политические убеждения, принадлежность или непринадлежность к общественным объединениям, а также другие обстоятельства, не связанные с деловыми качествами работника. Этот перечень нельзя считать исчерпывающим. Следует согласиться с мнением А. Ф. Нуртдиновой, считающей, что он должен применяться с учетом положений Конвенции МОТ N 111 «Дискриминация в области труда и занятий» (1958), действующей в Российской Федерации. Данная Конвенция не только расширяет круг признаков, которые могут рассматриваться как основания дискриминации (политические убеждения, иностранное происхождение, социальное положение), но и конкретизирует само понятие «дискриминация»: это всякое различие, недопущение или предпочтение, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий, включая оплату труда. Следовательно, говоря о дискриминации в оплате труда, необходимо подчеркнуть, что это прежде всего нарушение равенства (понижение или повышение размера оплаты труда) <14>. ——————————— <14> См.: Нуртдинова А. Ф. Заработная плата. Государственное и коллективно-договорное регулирование // Право и экономика. 1999. N 7.
С отменой ЕТС, по сути, распалась в целом эффективная система стимулирования работников бюджетной сферы. В настоящее время недостаточно продуманная система стимулирования работников зачастую превращается в головоломку для руководителей <15>. ——————————— <15> См.: Сойфер В. Г., Желтов О. Б. Указ. соч. С. 78.
Современное состояние правового регулирования новой системы оплаты труда в бюджетной сфере предоставляет право руководителю самостоятельно распределять стимулирующую часть заработной платы, что приводит к дискриминации отдельных работников. В этом отношении достаточно продуманным является Разъяснение об использовании централизованных до 5% лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на оплату труда работников федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждений, на установление руководителям этих учреждений выплат стимулирующего характера, утвержденное Приказом Минздравсоцразвития России от 27 ноября 2008 г. N 666н. Такое нормативно-правовое решение стимулирующих выплат представляется правильным и оправдывает себя на практике, стимулирование труда руководителей должно производиться из другого источника, нежели стимулирование остальных работников, дабы исключить волюнтаризм и субъективизм руководителя. В этих целях в п. 20 Единых рекомендаций 2012 г. предусмотрено, что руководителям федеральных бюджетных, казенных и автономных учреждений должностной оклад, размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются учредителем данного учреждения. Однако, как справедливо отмечает Н. М. Ситикова, ни одна статья ТК РФ не содержит запретов относительно распространения действия положений коллективного договора на руководителя <16>. Учитывая, что в трудовых отношениях положение руководителя двойственно (с одной стороны, он является работником, с другой — непосредственным представителем работодателя <17>), его нельзя лишить стимулирующих выплат, установленных в коллективном договоре. Необходимо в законодательном порядке дифференцировать стимулирующие регуляторы заработной платы руководителей и работников в бюджетной сфере и исключить стимулирование руководителей за счет средств, установленных в коллективном договоре, и средств, получаемых от предпринимательской деятельности. Например, Приказом Минобрнауки России от 28 ноября 2008 г. N 363 утверждено Положение о выплатах стимулирующего характера руководителям федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки РФ. ——————————— <16> См.: Ситикова Н. М. О некоторых проблемах оплаты труда руководителей федеральных бюджетных организаций // Российское право. 2011. N 4-5. С. 24. <17> См.: Постатейный комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. А. Н. Козырина, В. В. Насонкина. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Е. В. Козина предлагает закрепить в ТК РФ норму-гарантию, согласно которой базовая часть заработной платы по отношению к надтарифной должна составлять не менее 60%. Увеличение доли тарифа в заработной плате, во-первых, позволит избежать необоснованного занижения многих видов доплат и надбавок, которые устанавливаются в процентном отношении к окладу, во-вторых, будет способствовать применению эффективного механизма системы оплаты труда и одновременно обеспечению гарантии по оплате труда <18>. Данное предложение можно рассматривать как один из вариантов реализации закрепленного в ст. 2 ТК РФ принципа обеспечения права каждого работника на справедливую заработную плату <19>. В трудовом законодательстве отсутствует соотношение базовой части заработной платы и надтарифных выплат. Только в отдельных отраслевых соглашениях введена гарантия по оплате труда — соотношение постоянной и переменной частей заработной платы <20>. Для того чтобы эта гарантия была реализована в реальном и бюджетном секторах экономики, она должна быть нормативно обеспечена. Императивное регулирование вопроса соотношения базовой и надтарифной частей заработной платы содержат трудовые кодексы некоторых стран — членов СНГ. Например, в ст. 126 ТК Республики Казахстан указано, что система оплаты труда должна обеспечить долю основной заработной платы (относительно постоянной части заработной платы) не менее 75% в среднемесячной заработной плате без учета единовременных стимулирующих выплат. Полагаем, что в ТК РФ необходимо ввести норму, гарантирующую соотношение базовой и надтарифной частей заработной платы в бюджетной сфере. ——————————— <18> См.: Козина Е. В. Соотношение базовой части заработной платы и надтарифных выплат // Трудовое право. 2010. N 8. С. 74. <19> Комментирует Т. С. Иванова // Трудовое право. 2010. N 8. С. 67. <20> См.: Жуков А. Л. Методы регулирования тарифных ставок и окладов // Справочник кадровика. 2008. N 4. С. 70.
Необходимо также законодательное введение методологии индексации заработной платы работников бюджетной сферы, которая не должна быть ниже размера индексации, проводимой один раз в квартал в размере официально исчисляемого индекса потребительских цен в России. Кроме того, представляется целесообразным закрепить в ст. 134 ТК РФ императивную норму об индексации базовой части заработной платы всех работников бюджетной сферы при повышении на федеральном уровне минимальной заработной платы. На сегодня в бюджетных организациях повышение заработной платы происходит, как и прежде, в основном за счет сокращения численности работающих, сам же уровень базового оклада (ставки) остается недостаточно высоким, не расширяется сфера локального регулирования в области труда, т. е. не увеличивается фонд заработной платы. Подводя итог, отметим, что политика государства в области оплаты труда работников бюджетной сферы должна быть направлена на увеличение базовой части заработной платы путем увеличения ее роли в валовом внутреннем продукте, а стимулирующая часть должна выплачиваться за счет премий из государственного бюджета с соответствующим ранжированием между группами и регионами с максимально возможным закреплением государственных стандартов в сфере труда.
Библиографический список
Jucifora C., Meurs D. The Public Sector Pay Gap in France, Great Britain and Italy // JZA D. P. March 2004. N 104. Архипов В. В. Реформа оплаты труда бюджетников: ЕТС, базовые оклады (ставки), «безбазовая» оплата труда, что дальше? // Законодательство и экономика. 2008. N 10. Дмитриева О. «Политический цикл» — новый, бюджетная политика — прежняя (о федеральном бюджете 2009 — 2011 гг.) // Российский экономический журнал. 2008. N 11. Жуков А. Л. Методы регулирования тарифных ставок и окладов // Справочник кадровика. 2008. N 4. Козина Е. В. Соотношение базовой части заработной платы и надтарифных выплат // Трудовое право. 2010. N 8. Комментирует Т. С. Иванова // Трудовое право. 2010. N 8. Нуртдинова А. Ф. Заработная плата. Государственное и коллективно-договорное регулирование // Право и экономика. 1999. N 7. Постатейный комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. А. Н. Козырина, В. В. Насонкина. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Роик В. Д. Социальная составляющая бюджетной политики об итогах последних восьми лет и о новой трехлетке // Российский экономический журнал. 2008. N 11. Сенников Н. М. О некоторых правовых проблемах введения новой системы оплаты труда работников образования // Трудовое право. 2008. N 3. Ситикова Н. М. О некоторых проблемах оплаты труда руководителей федеральных бюджетных организаций // Российское право. 2011. N 4-5. Сойфер В. Г., Желтов О. Б. Правовые проблемы оплаты труда: теория и практика // Трудовое право. 2007. N 6. Труд и занятость в России. Статистический сборник. М., 2009.
