(Кирьянов А. Ю.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 4)
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
А. Ю. КИРЬЯНОВ
——————————— <*> Kir’yanov A. Yu. Social protection of municipal servants: problems of legal regulation and practice of application of legislation.
Кирьянов Артем Юрьевич, исполнительный директор автономной некоммерческой организации «Центр развития местного самоуправления» (г. Москва), кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
В предлагаемой читателю статье показывается становление и развитие социальной защиты муниципальных служащих, сущность преобразований в системе социального обеспечения, проблемы и перспективы современного нормативного регулирования в рамках существующих социально-экономических условий.
This article deals with initiation and development of social protection of municipal employees, changes in the nature of the social security system, problems and prospects of modern regulatory framework within the existing socio-economic conditions.
Key words: social policy, municipal services, municipal employee, regulation, guarantees social security and social insurance.
Становление Российского государства, ориентированного на своих граждан, связано с необходимостью формирования современного чиновничьего аппарата, который от лица государства оказывает населению определенные государственные и муниципальные услуги. Особенно это актуально на муниципальном уровне, где власть наиболее приближена к населению, в первую очередь направлена на удовлетворение нужд и потребностей жителей конкретного муниципального образования. Несмотря на то что по Конституции РФ местное самоуправление отделено от государства, большинство граждан вряд ли понимают различие между государственным и муниципальным служащим, и для них представители местной власти также являются представителями государства. Практика работы муниципальных служащих должна базироваться на позитивных принципах муниципального управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции муниципальной власти, — муниципальной службы. Успешное и эффективное функционирование муниципальных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности муниципальных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей реализовывать публично-властные функции. Укрепляя правовой статус муниципальных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство и муниципальное образование решают важнейшую задачу по укреплению доверия общества как к государству в целом, так и к властным структурам на местном уровне. Достойно оплачиваемые, высокомотивированные муниципальные служащие являются необходимым инструментом муниципального образования в решении вопросов местного значения. Их правомерная и социально направленная муниципальная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, для решения жизненно важных и насущных проблем жителей конкретной территории. Политика социальной направленности государства закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет Россию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Представляя публичные интересы, муниципальные служащие сами являются субъектами социальных отношений и так же, как и другие члены общества, нуждаются в социальной защите. Социальная защита теснейшим образом связана и определяется: политикой, экономическими возможностями государства, культурой, включающей законодательство, традиции, обычаи общества <1>. ——————————— <1> См.: Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. … д. ю.н. Воронеж, 2011. С. 11.
Функционирование муниципального аппарата, а также процесс прохождения муниципальной службы регламентируется нормативными актами. Современное состояние правового регулирования муниципальной службы отражает необходимость его дальнейшего совершенствования, в том числе и в области социальной защиты муниципальных служащих. Категория «социальная защита» является достаточно распространенной в российском законодательстве и применяется к различным категориям граждан, как правило, нуждающимся в такой защите в силу определенных жизненных обстоятельств, ограничении жизнедеятельности и т. п.: инвалидам <2>, ветеранам <3>, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС <4>; гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» <5> и др. ——————————— <2> Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <3> Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ «О ветеранах» (ред. от 16.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 168. <4> Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (ред. от 30.11.2011) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699. <5> Федеральный закон от 26.11.1998 N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 48. Ст. 5850.
В то же время нормы федерального законодательства не обозначают унифицированного понятия «социальная защита». Социальная защита инвалидов, например, определяется как система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
В иных случаях законодатель либо вообще не раскрывает значение используемого термина, либо раскрывает значения иных, смежных понятий. Например, обозначение понятий «социальная защита» и «социальная поддержка» нормами Федерального закона «О социальной защите инвалидов», иными положениями Закона не дает четкого представления об их смысловом наполнении, соотношении и субъектах предоставления <7>. ——————————— <7> Радуто В. И. О правовом наполнении понятия «социальная защита» // Социальное и пенсионное право. 2011. N 1. С. 15 — 17.
В целом социальную защиту определяют как систему мероприятий, осуществляемую обществом и его различными структурами, по обеспечению гарантированных минимальных достаточных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования человека <8>. ——————————— <8> См.: Баранков В. Л. Правовое регулирование социальной защиты сотрудников правоохранительных органов // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 82 — 88.
В российской юридической науке под социальной защитой понимается деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений, негосударственных организаций по реализации основных направлений социальной политики <9>. ——————————— <9> См.: Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2009. С. 14 — 15.
Т. К. Миронова полагает, что социальная защита — это «деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия» <10>. ——————————— <10> Миронова Т. К. К вопросу об определении понятия «социальная защита» (правовой аспект) // Трудовое право. 2008. N 3. С. 11.
При этом существование социальной защиты как фактической деятельности государства и других субъектов вытекает из п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится социальная защита, включая социальное обеспечение. Другая категория граждан, которым гарантируется социальная защита, — это лица, нуждающиеся в дополнительной социальной защите в силу специального правового статуса, например, судьи <11>, сотрудники полиции <12> и иные сотрудники органов внутренних дел <13>. К этой категории и относятся государственные и муниципальные служащие. ——————————— <11> Федеральный закон от 10.01.1996 N 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» (ред. от 28.06.2009, с изм. от 20.04.2010) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 144. <12> Федеральный закон от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. N 7. Ст. 900. <13> Федеральный закон от 19.07.2011 N 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4595.
Выступая представителями публичной власти, реализовывая его функции в интересах общества, муниципальные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения муниципально-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев. Социальная защита муниципальных служащих является одним из условий антикоррупционной политики государства <14>. Снижая уровень нуждаемости муниципальных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения представителей власти. В то же время, по данным Росстата, заработная плата муниципальных служащих, особенно в сельских поселениях, остается достаточно низкой, что способствует текучести кадров в органах местного самоуправления. Очевидно, что особый правовой статус муниципальных служащих, накладывающий на них определенные ограничения, предполагает и установление особой социальной защиты, которая будет обеспечивать служебный иммунитет муниципального служащего. Кроме того, дополнительные меры социальной защиты направлены на предотвращение конфликтов в процессе муниципальной службы. ——————————— <14> Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460.
Исходя из определения социальной защиты государственных служащих и членов их семей, предлагаемого в литературе <15>, с учетом особенностей прохождения муниципальной службы можно определить социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей как комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также систему государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств. Исходя из данного определения, можно выделить признаки социальной защиты муниципальных служащих <16>: ——————————— <15> См.: Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. … д. ю.н. Воронеж, 2011. С. 11. <16> Там же. С. 11.
— специальными субъектами защиты будут выступать муниципальные служащие и члены их семей; — ограничение муниципальных служащих в осуществлении ряда прав и возможностей самозащиты; — сочетание деятельности государства и муниципального образования в деле социальной защиты муниципальных служащих; — охрана служебного иммунитета в процессе муниципальной службы; — предотвращение конфликтов при прохождении муниципальной службы. Успешное формирование кадрового аппарата органов местного самоуправления возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строгой дисциплины и стимулирующих выплат муниципальных служащих. В связи с этим социальная защита муниципальных служащих должна строиться на определенных принципах. Матвеев С. П. предлагает в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы: — справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни; — недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего; — оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда; — совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства; — обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей; — эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности <17>. ——————————— <17> Там же. С. 18.
Статья 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается в том числе и посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, а также соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Таким образом, данные принципы в полной мере подходят и для муниципальных служащих, в связи с чем целесообразно при материальном стимулировании муниципальных служащих придерживаться этих же принципов. В то же время для усиления социальной защиты муниципальных служащих представляется целесообразным закрепить в законодательстве о муниципальной службе принцип социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей. В настоящее время следует констатировать отсутствие системного характера социальной защиты муниципальных служащих. В связи с этим необходимо рассмотреть и выявить особенности правового регулирования социальной защиты муниципальных служащих, а также практику применения законодательства в этой области. Статья 23 Закона о муниципальной службе устанавливает гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, в том числе и в социальной сфере. Муниципальному служащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией; 2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; 4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию; 5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; 6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; 7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; 8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами. При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации. Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. В то же время дополнительные гарантии муниципальным служащим могут быть установлены законодательством субъектов РФ, если это не запрещено федеральным законодательством. Верховный Суд РФ, рассматривая заявление об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично не действующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 N 58 «О муниципальной службе в Камчатском крае», указал, что «Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы. Установленные оспариваемыми нормами дополнительные гарантии предоставляются после увольнения с муниципальной службы, что не предусмотрено федеральным законодательством и создает преимущества лицам, замещающим муниципальные должности высших, главных и ведущих групп, и выходит за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации» <18>. ——————————— <18> Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2011 N 60-Г11-15.
Необходимо также отметить, что при установлении дополнительных гарантий для муниципальных служащих на региональном и местном уровне соответствующими нормативными правовыми актами в обязательном порядке должны быть источники, порядок исполнения и порядок передачи финансовых ресурсов, необходимых для предоставления гарантий. Отсутствие указанных положений может явиться основанием для отмены нормативного акта <19>. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. ——————————— <19> Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2008 N 1-Г08-58.
Основой социальной защиты муниципальных служащих является установление достаточного денежного содержания и своевременная его выплата. Главным элементом денежного содержания является должностной оклад. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда в любых муниципальных образованиях. При разработке правовых актов размер должностного оклада может устанавливаться в зависимости: — от замещаемой должности муниципальной службы; — от численности населения, проживающего на территории муниципального образования; — от уровня среднемесячной начисленной заработной платы по области, образующейся по итогам показателей среднемесячной оплаты труда в отраслях экономики <20>. ——————————— <20> Нестеров С. Е. Муниципальные служащие: порядок установления оплаты труда, гарантии, пенсионное обеспечение, стаж муниципальной службы // Оплата труда в бюджетном учреждении: бухгалтерский учет и налогообложение. 2011. N 11. С. 10 — 25.
В то же время имеется ограничение для определения размера оплаты труда муниципальных служащих, закрепленное ч. 2 ст. 136 БК РФ. Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих. Таким образом, на практике для большого количества муниципальных образований, являющихся дотационными, складывается ситуация, когда размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации <21>. На эту проблему обращается внимание и в специальной литературе <22>. Судебная практика подтверждает право региональных органов власти на установление соответствующих норм <23>. ——————————— <21> Постановление Правительства МО от 11.11.2009 N 947/48 «Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих» (ред. от 25.01.2012). <22> См.: Братановский С. Н., Епифанов А. Е., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // СПС «КонсультантПлюс», 2007; Киреева Е. Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 45 — 47; Санаев А. С. О соблюдении принципа соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в законодательстве города Москвы // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20. С. 18 — 23. <23> См.: Определение Верховного Суда РФ от 04.02.2009 N 59-Г08-21; Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2010 N 3-Г10-16.
Устанавливая размер оплаты труда муниципальных служащих, государство тем самым фактически осуществляет определенный контроль за финансовой деятельностью муниципальных образований. Ограничение самостоятельности для муниципальных образований в вопросе распределения денежных средств на денежное содержание муниципальных служащих на практике фактически приводит к зависимости органов местного самоуправления от решений, принимаемых региональными властями, ставит под сомнение реализацию одного из важнейших принципов местного самоуправления — его самостоятельности <24>. ——————————— <24> См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 10.
Поскольку выплаты за классный чин влияют на размер денежного содержания государственных гражданских и муниципальных служащих и обеспечивают соотносительность основных условий оплаты труда служащих этих двух видов публичной службы, следует разработать ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы соответствия классных чинов на государственной гражданской и муниципальной службе, а также о внесении соответствующих изменений в ст. 22 Федерального закона N 25-ФЗ. В системе социального обеспечения одним из основных видов (по количеству обеспечиваемых, по бюджетным затратам) является пенсионное обеспечение. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданам гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Статья 24 Закона о муниципальной службе определяет, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Правовой основой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих являются: 1. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». 2. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». 3. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». В соответствии с Законом о муниципальной службе определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены дополнительные гарантии в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих. Например, ст. 30 Закона РМ от 08.06.1999 N 30-З «О муниципальной службе в Республике Мордовия» (ред. от 28.12.2011) <25> установлены особенности пенсионного обеспечения муниципальных служащих и членов их семей. Субъектами РФ могут быть приняты отдельные законы, устанавливающие особенности выплаты муниципальным служащим пенсии по выслуге лет <26>. ——————————— <25> Закон РМ от 08.06.1999 N 30-З «О муниципальной службе в Республике Мордовия» (ред. от 28.12.2011) // Известия Мордовии. 17.06.1999. N 108. <26> См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.2011 1012-З N 909-IV «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в Республике Саха (Якутия)» (ред. от 29.03.2012) // Якутские ведомости. 14.01.2012. N 2; Закон КПАО от 11.12.2001 N 81 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в муниципальных образованиях Коми-Пермяцкого автономного округа» (ред. от 12.03.2010) // Парма. 08.02.2002. N 28 — 29.
В соответствии с законодательством о муниципальной службе муниципальные служащие подлежат обязательному социальному страхованию, а именно обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательному государственному социальному страхованию на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей <27>. Таким образом, муниципальным служащим гарантируются права на государственное социальное страхование, а также медицинское страхование. ——————————— <27> Федеральный закон от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 18.
Выполнение гарантии обязательного государственного страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей, а также обязательного государственного социального страхования на случай заболевания или утраты работником трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения в связи с исполнением должностных обязанностей обеспечивается Федеральными законами от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», от 24.07.1998 N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством». Статья 2 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» называет муниципальных служащих в качестве специальных субъектов, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. При этом п. 6 ст. 2 Закона определяет, что законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального б юджета, бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако муниципальные служащие почему-то в данный список не входят, что, по нашему мнению, противоречит Закону о муниципальной службе. В связи с этим представляется необходимым изложить п. 6 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» в следующей редакции: «Законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов». Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих: — компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих; — материальное и моральное стимулирование служебной деятельности; — нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности; — обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей. Следующим вопросом, который возникает при социальной защите муниципальных служащих, является то, на каких именно членов семьи и какая социальная защита распространяется согласно закону. Распространение социальных гарантий на членов семьи муниципальных служащих установлено только п. 6 ст. 5 Закона о муниципальной службе, где речь идет о соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца; кроме того, Законом предусмотрено медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию, и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Кто является членом семьи муниципального служащего, Закон о муниципальной службе не устанавливает, определяя только круг родственников, обязанных предоставлять сведения о доходах и имуществе. К ним Закон относит супруга и несовершеннолетних детей. Представляется, что именно они и подлежат социальной защите как члены семьи муниципального служащего. В специальной литературе можно встретить предложения о возможности принятия федерального закона о социальной защите государственных служащих. Подобный нормативный акт, с одной стороны, позволил бы определить единые начала в организации социальной защиты государственных служащих, с другой стороны, способствовал бы систематизации законодательства в этой важнейшей сфере, то есть сыграл бы роль системообразующего фактора <28>. Однако принятие такого закона, по нашему мнению, нецелесообразно, поскольку приведет к разрыву в социальном положении государственных и муниципальных служащих, что нарушит принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Более целесообразным представляется включение в Закон о государственной гражданской службе и в Закон о муниципальной службе специальных глав, посвященных социальной защите служащих. ——————————— <28> См.: Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. … д. ю.н. Воронеж, 2011. С. 28.
Социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей необходимо понимать как комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также систему государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств. Таким образом, возможно выделить признаки социальной защиты муниципальных служащих: — специальными субъектами защиты будут выступать муниципальные служащие и члены их семей; — ограничение муниципальных служащих в осуществлении ряда прав и возможностей самозащиты; — сочетание деятельности государства и муниципального образования в деле социальной защиты муниципальных служащих; — охрана служебного иммунитета в процессе муниципальной службы; — предотвращение конфликтов при прохождении муниципальной службы. Исходя из взаимосвязи между государственной гражданской службой и муниципальной службой по социальным критериям, необходимо закрепить в законодательстве о муниципальной службе принцип социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей. В связи с тем что ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» называет муниципальных служащих в качестве специальных субъектов, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обосновывается необходимость изложить п. 6 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» в следующей редакции: «Законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов». Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих: — компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих; — материальное и моральное стимулирование служебной деятельности; — нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности; — обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей. Обоснована целесообразность включения в Закон о муниципальной службе специальной главы, посвященной социальной защите муниципальных служащих.
