(Гришковец А. А.) («Журнал российского права», N 7, 1998)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. А. ГРИШКОВЕЦ
Гришковец Алексей Алексеевич — доцент кафедры административного права МГЮА, кандидат юридических наук.
Важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат создает единую основу, устойчивость и порядок <*>. Поэтому проблема повышения эффективности его деятельности представляется, особенно на современном этапе, крайне актуальной. Решение этой задачи, несомненно, поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства с рыночной, социально ориентированной экономикой. ——————————— <*> См.: Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997, N 3. С. 14.
Вместе с тем не следует забывать, что в любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей <*>. Таким персоналом являются государственные служащие. Поэтому определение их правового статуса как носителей части полномочий соответствующих органов государственной власти видится основополагающим для института государственной службы и деятельности всего государственного аппарата России. Тем более что государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции. ——————————— <*> См.: Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 3.
В советский период истории России правовой статус абсолютного большинства государственных служащих ничем не отличался от правового статуса наемных работников (врачей, учителей, рабочих промышленных предприятий и других), занятых в различных сферах народного хозяйства, и регулировался общими для всех них нормами законодательства о труде. Исключение составляли лишь служащие так называемой милитаризованной государственной службы (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и другие), которые имели административно — правовой статус. Этот статус в основном определялся уставами и специальными положениями о прохождении службы. Конституция Российской Федерации 1993 г. принципиально изменила положение института государственной службы. Государственная служба была признана особым видом общественно полезной деятельности. Вполне очевидно, что подобная трансформация самого института государственной службы кардинально изменила также и правовой статус государственных служащих. Интенсивно начал формироваться самостоятельный нормативный правовой массив, регулирующий государственно — служебные отношения, включая правовой статус государственных служащих. Важными вехами этого процесса стали утверждение Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2267 Положения о федеральной государственной службе <*> и принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ <**>, которые закрепили основы правового статуса российских чиновников. ——————————— <*> См.: САПП. 1993, N 52. Ст. 5073. <**> См.: СЗ РФ. 1995, N 31. Ст. 2990.
Представляется чрезвычайно важным определение понятия «государственный служащий», поскольку оно также является базовой категорией института государственной службы. Данное понятие закреплено нормативно. В п. 1 ст. 3 Федерального закона дается следующее определение: государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Как видно, Федеральный закон значительно сузил категорию лиц, которые отнесены к государственным служащим. Таковыми признаются только те, кто замещают государственные должности в органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Российской Конституцией. Только они по закону обладают статусом государственных служащих. Таким образом, произошло нормативное закрепление отказа от расширительной трактовки понятия «государственный служащий», которое господствовало в юридической науке и правоприменительной практике советского и первых лет постсоветского периода отечественного государственного строительства. Однако окончательно этот вопрос до сих пор не разрешен. В последнее время наблюдаются настойчивые попытки расширить рамки действия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и распространить его нормы на отдельные категории служащих, работающих в государственных учреждениях, которые не являются органами государственной власти, но имеют отношение к их деятельности (например, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации). Уже предприняты практические шаги в этом направлении. В п. 6 Указа Президента Российской Федерации «Вопросы издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации» от 3 апреля 1997 года N 289 <*> Главному государственно — правовому управлению Президента Российской Федерации дается поручение подготовить и представить главе государства проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым государственными должностями могут признаваться должности в государственных учреждениях, непосредственно обеспечивающих исполнение Президентом Российской Федерации и государственными органами своих полномочий. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1997, N 14. Ст. 1613.
Также следует отметить, что в отдельных случаях имеет место распространение правовыми актами Президента Российской Федерации отдельных составляющих правового статуса государственных служащих (обычно речь идет о дополнительных социальных гарантиях) на работников организаций, которые не являются органами государственной власти. Примером может служить Исследовательский центр частного права. Распоряжением Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 117-рп <*> на сотрудников указанного центра и членов их семей распространено социально — бытовое, медицинское и санаторно — курортное обслуживание, аналогичное тому, которое установлено для соответствующих категорий работников Администрации Президента Российской Федерации и членов их семей. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1997, N 15. Ст. 1760.
Думается, что возможность избирательного признания должностей в государственных учреждениях государственными должностями, а значит, распространение на лиц, их замещающих, правового статуса государственных служащих не будет способствовать укреплению в России института государственной службы и вполне обоснованно может расцениваться как попытка возврата к расширительному пониманию понятия «государственный служащий», что противоречит его публично — правовой природе, отрицавшейся в советский период отечественной истории. Давая общую характеристику правового регулирования института государственной службы, нужно сказать, что оно осуществляется значительным по объему нормативным правовым массивом. Дело в том, что в России сложилась двухуровневая система государственной службы, которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Она получила закрепление в п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Государственная служба делится на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Именно двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих, а сам правовой статус государственных служащих определяется широким спектром нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Следует отметить, что правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован преимущественно подзаконными нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации. В противоположность этому большинство субъектов Федерации уже приняли специальные законы о государственной службе (на 1 января 1998 года их известно около 60). Особо хотелось бы отметить, что нормы, определяющие правовой статус государственных служащих, нашли непосредственное закрепление в уставах некоторых субъектов Федерации. В этом отношении особенно выделяются Вологодская, Курганская, Липецкая, Саратовская и Свердловская области, в уставах которых правовому регулированию государственной службы отведены специальные разделы. Например, ст. 96 Устава (Основного закона) Саратовской области <*> очерчивает круг лиц, состоящих на областной государственной службе. Таковыми признаются те, кто занят трудовой деятельностью в органах власти и управления области. Именно они считаются состоящими на государственной службе. Кроме того, указанная норма предусматривает деление государственных служащих на три группы: руководители, специалисты, вспомогательный персонал. ——————————— <*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 3. М., 1997. С. 252.
Таким образом, вполне уместно говорить о более прочном правовом статусе государственных служащих субъектов Федерации по сравнению со статусом федеральных государственных служащих, что не может быть признано фактором, укрепляющим федерализм и единство системы государственной власти на всей территории России. Необходимо отметить, что правовой статус государственных служащих отличается двойственностью. С одной стороны, они являются одними из основных субъектов административного права, а с другой — в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» на них распространяется законодательство Российской Федерации о труде. Правда, в указанной норме делается существенная оговорка: законодательство о труде распространяется на государственных служащих с учетом особенностей, предусмотренных этим Федеральным законом. Законодательство о государственной службе, носящее административно — правовой характер, пока содержит значительные пробелы и не может полностью определять правовой статус российских чиновников. Достаточно сказать, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» фактически не является нормативным правовым актом прямого действия, так как предусматривает принятие дополнительно порядка пятнадцати федеральных законов. Поэтому государственные служащие во многом продолжают оставаться субъектами трудового права. Тем не менее вполне очевидно, что данное положение носит временный и вынужденный характер. Регулирование отношений на государственной службе нормами трудового права устойчиво сужается. Видимо, по мере развития законодательства о государственной службе правовой статус государственных служащих будет определяться исключительно нормами соответствующего специального законодательства, которое носит административно — правовой характер. Таким образом, произойдет окончательное возвращение к изначальной публично — правовой природе института государственной службы, а сами чиновники вновь обретут статус агентов публичной власти, который они вынужденно утратили после октября 1917 года. Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Государственные служащие обладают наравне с другими гражданами общегражданскими правами и обязанностями, закрепленными Конституцией и законами России. Правда, их реализация имеет существенное своеобразие и связана с особенностями государственной службы как публично — правового института. Кроме того, для исполнения своих полномочий по государственной должности государственные служащие наделяются специальными правами и обязанностями. Традиционно служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями <*>. ——————————— <*> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: ТЕИС, 1994. С. 145.
Перечень общих прав и обязанностей закреплен соответственно в ст. 9 и 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Так, согласно ст. 9 указанного Федерального закона государственные служащие имеют право на ознакомление с документами, определяющими их права и обязанности по занимаемой должности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; продвижение по службе; пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально — экономических и профессиональных интересов и некоторые другие. Практика государственной службы свидетельствует, что конкретные обязанности государственных служащих по соответствующим государственным должностям обычно определяются в должностных инструкциях. Правда, в постсоветский период нередки случаи, когда эти документы отсутствуют. Поэтому конкретные обязанности государственных служащих часто существуют де-факто. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего в политической и экономической сферах. Согласно нормам п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий, например, не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; принимать участие в забастовках. Нормы, предусматривающие правоограничения государственных служащих, закреплены также в уставах некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 83 Устава Свердловской области запрещает областным государственным служащим получать какое-либо вознаграждение за осуществление должностных обязанностей, помимо должностного оклада и предусмотренных законодательством премий, надбавок, ценных подарков, компенсаций и пособий. В ст. 73 Устава Вологодской области <*> полностью воспроизводятся ограничения, связанные с государственной службой, которые предусмотрены в п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». ——————————— <*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 271; Вып. 3. М., 1997. С. 71.
Серьезные новеллы в правовой статус федеральных государственных служащих были внесены Указом Президента Российской Федерации «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» от 15 мая 1997 года N 484 <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1997, N 20. Ст. 2239; Российская газета. 1998, 10 марта.
Попытки ввести для российских чиновников обязанность декларировать свои доходы и предоставлять сведения об имуществе предпринимались и в прошлом. Достаточно упомянуть Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 года N 361 <*>. Однако ожидаемого эффекта эти мероприятия не принесли, и коррупция продолжает оставаться острейшей проблемой российского государственного аппарата. ——————————— <*> См.: Ведомости РФ. 1992, N 17. Ст. 923.
Серьезным шагом в деле наведения порядка в этой сфере можно считать положения п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 года N 484, где лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, а также государственным служащим, замещающим федеральные государственные должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляют Президент или Правительство России, рекомендовано предоставлять не только сведения о своих личных доходах, но и сведения о доходах и имуществе супругов, детей и иных членов семьи в сроки и по формам справок и деклараций, утвержденных данным президентским Указом. Хотя подобные положения носят рекомендательный характер и адресованы лицам, занимающим политические государственные должности, а также верхушке чиновничества, они, несомненно, должны оказать определенное оздоровляющее воздействие на всю российскую бюрократию как федерального уровня, так и в субъектах Федерации. Правовая природа ограничений и их сущность вполне очевидны и состоят главным образом в том, чтобы не допустить со стороны государственных служащих злоупотреблений служебным положением, предотвратить возможную коллизию частного интереса служащего как отдельного человека и публичного интереса всего общества, выразителем которого является государство. Анализ ограничений, налагаемых на государственных служащих, позволяет сделать вывод о том, что они выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений со стороны государственных служащих. Ограничения имеют своей целью обеспечить высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий <*>. ——————————— <*> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ. 1996. С. 90.
Однако приходится признать, что существующая система правоограничений весьма несовершенна и лишена гибкости. Все правоограничения носят абсолютный характер. При этом совершенно не учитывается должностное положение государственного служащего. Имеет место парадоксальная ситуация, при которой на чиновников, замещающих диаметрально противоположные должности в служебной иерархии, например первого заместителя федерального министра и специалиста II категории в федеральном министерстве, распространяются одни и те же ограничения. Видимо, целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих. Например, запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа соответствующего уровня должен быть абсолютным, поскольку он вытекает из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей. Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает. Существенной особенностью правового статуса государственных служащих является то, что в некоторых субъектах Федерации закреплено принятие гражданином присяги при поступлении на государственную службу. В настоящее время присяга предусмотрена в норме п. 3 ст. 80 Устава Свердловской области, в законах о государственной службе трех республик (Марий Эл — ст. 19, Саха (Якутии) — ст. 19, Татарстана — ст. 19) и двух областей (Иркутской — ч. 1 ст. 68 и Омской — ч. 1 ст. 24) <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1995, N 2. Ст. 176. Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1993 год. Якутск, 1993; Известия Татарстана. 1994, 26 ап.; Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. Вып. 16. Иркутск, 1995; Ведомости Законодательного собрания Омской области. 1996, сентябрь, N 3. Ст. 263.
Например, в Иркутской области гражданин, впервые назначенный на областную государственную должность областной государственной службы, приносит присягу следующего содержания: «Поступая на областную государственную службу, торжественно клянусь добросовестно исполнять должностные обязанности, защищать интересы населения области, уважать и охранять права и свободы человека, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы Иркутской области». Идея принятия гражданином присяги при поступлении на государственную службу заслуживает внимания и поддержки. Присяга должна стать необходимым условием вступления лица в государственно — служебные отношения. Видимо, следует закрепить в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» соответствующие положения, касающиеся принятия государственными служащими единой общероссийской присяги на верность Конституции РФ. Присяга подчеркивает особый характер взаимоотношений между государством и государственным служащим, которые носят публично — правовой характер. Они не могут и не должны отождествляться с трудовыми отношениями между работником и работодателем, имеющими частноправовой характер, как это традиционно, еще с советских времен, продолжает прочно сохраняться в России. Присяга призвана закрепить отношения долга и верности, которые связывают чиновника и государство, поскольку государственный служащий должен заботиться о благе общества и отстаивать в своей деятельности общественный, а не частный интерес. Кроме того, присяга становится дополнительным фактором, укрепляющим правовой статус государственных служащих. Это тем более важно, что стабильность положения российских чиновников в условиях частых «перекроек» государственного аппарата, регулярно происходящих в последние годы, остается крайне низкой. Важнейшей характеристикой правового статуса государственных служащих являются вопросы, связанные с их ответственностью. Российские чиновники могут привлекаться к различным видам юридической ответственности — уголовной, гражданско — правовой, административной, материальной, дисциплинарной. Дисциплинарная ответственность является специфическим видом юридической ответственности, к которой привлекаются государственные служащие, а значит, представляет значительный интерес для выявления особенностей их правового статуса. Основанием для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им должностного проступка, под которым согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» понимается «неисполнение или не надлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей». Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 14) предусматривает следующие виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на государственных служащих: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Право налагать дисциплинарные взыскания предоставлено органу или руководителю, имеющим право назначать служащего на государственную должность государственной службы. Предусмотрено, что порядок наложения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом. Однако этот закон до настоящего времени не принят. Привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности в основном продолжает регулироваться нормами трудового законодательства (ст. 136 и 137 КЗоТ Российской Федерации), что явно не согласуется с реально складывающимся административно — правовым статусом государственных служащих, который постепенно утверждается в России. Отдельные положения о дисциплинарной ответственности государственных служащих регулируются также Указом Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года N 810 <*>. Правда, законность и обоснованность некоторых его положений вызывают серьезные сомнения. Например, Указ вводит и такие виды дисциплинарных взысканий, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Это направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности и лишение квалификационного разряда. Предусматривается даже возможность привлекать к дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, избранных глав исполнительной власти субъектов Федерации. При этом в расчет не принимается то обстоятельство, что данные лица занимают государственные должности категории «А», и, стало быть, по закону на государственной службе не состоят. Вполне очевидно, что нормы Указа нуждаются в скорейшей и весьма серьезной корректировке. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996, N 24. Ст. 2868.
Также не будет лишним отметить, что в практике отечественной государственной службы как на федеральном уровне, так и в законодательстве субъектов Федерации нормативно закреплены или фактически налагаются некоторые иные виды дисциплинарных взысканий. В п. 3 Указа Президента Республики Бурятия «О мерах по укреплению системы государственной и муниципальной службы» от 24 сентября 1996 года N 339 <*> назван такой вид дисциплинарного взыскания, как лишение дополнительного оплачиваемого отпуска, предусмотренного п. 2 ст. 22 Закона Республики Бурятия «О государственной службе» <**>. Как видно, имеет место ситуация, когда подзаконным актом фактически корректируются нормы закона. ——————————— <*> См.: Бурятия. 1996, 4 окт. <**> См.: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1996, N 11.
Имеются особенности и в наложении дисциплинарных взысканий. Закон Орловской области «О государственной службе Орловской области» от 8 января 1997 года N 20-ОЗ <*> (ст. 35) предусматривает ведение карточки учета дисциплинарных взысканий, в которой отражается их наложение. Карточка хранится в личном деле государственного служащего. Примеры из регионального законодательства, где предприняты попытки самостоятельно регулировать самые различные вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, можно было бы продолжить, и это при том, что в соответствии с ч. 3 ст. 14 порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается исключительно федеральным законом. ——————————— <*> См.: Орловская правда. 1997, 14 янв.
Кроме того, в практике российской государственной службы известны случаи применения в неявной форме таких видов дисциплинарных взысканий, которые вообще нормативно не закреплены. Например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 1997 года N 537-р <*> за неисполнение поручения отдельным государственным служащим было «поставлено на вид». Очевидно, что подобная формулировка содержит негативную оценку деятельности государственных служащих и фактически констатирует их неудовлетворительную работу, поэтому вполне может расцениваться как дисциплинарное взыскание. Однако такой вид дисциплинарного взыскания в законодательстве отсутствует. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1997, N 17. Ст. 2068.
Привлечение к дисциплинарной ответственности существенно затрагивает права государственных служащих и влечет наступление для них неблагоприятных правовых последствий, поэтому оно нуждается в дальнейшем упорядочении и строгой регламентации нормами закона. Некоторые мероприятия по решению этой проблемы были намечены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти — порядок в стране». В частности, предлагалось установить «четкие основания, а также четкую процедуру привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, ввести институт дисциплинарного разбирательства» <*>. Думается, что такие установки могли бы реализоваться в специальном разделе по данному вопросу в Кодексе государственной службы, идея подготовки которого выдвигается в Послании. В Указе Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года N 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» <**> Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации было дано поручение разработать до 1 ноября 1997 года концепцию названного Кодекса. ——————————— <*> Послание Президента Российской Федерации «Порядок во власти — порядок в стране». М., 1997. С. 20. <**> См.: СЗ РФ. 1997, N 14. Ст. 1608.
Важнейшей характеристикой правового статуса государственных служащих является предусмотренная для них законом система социальных гарантий. В этой связи следует особо остановиться на упорядочении материального обеспечения российских чиновников. Исследования, проводимые Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации среди государственных служащих, убедительно показывают, что неудовлетворенность своим материальным положением является главной причиной, негативно влияющей не только на прочность их правового статуса, но и на весь институт государственной службы <*>. ——————————— <*> См.: Аналитический отчет по результатам социологического опроса сотрудников Аппарата Государственной Думы. М.: РАГС, 1995. С. 8.
В соответствии с ч. 2 ст. 29 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» Правительство должно было к 1 января 1996 года представить в Государственную Думу проект Федерального закона «О денежном содержании федеральных государственных служащих». Однако до настоящего времени указанный законопроект в нижнюю палату не внесен. И это при том, что отсутствие отлаженной системы материального вознаграждения государственных служащих не способствует укреплению их правового статуса, негативно сказывается на проведении всей реформы государственной службы. До недавнего времени складывалась тревожная ситуация с заработной платой у федеральных государственных служащих, особенно у работающих в центральных аппаратах федеральных органов исполн ительной власти. Развилась диспропорция в суммарных размерах денежного содержания федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации. По данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации, в 1996 г. средняя заработная плата государственных служащих федеральных органов исполнительной власти составляла 1047 тыс. руб. По-другому обстояло дело на региональном уровне. Так, для государственных служащих Москвы аналогичный показатель денежного содержания составлял 2518 тыс. руб., Санкт — Петербурга — 1777 тыс. руб., Нижегородской области — 1383 тыс. руб. <*>. ——————————— <*> См.: О кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти. Доклад Министерства труда и социального развития России. М., 1997. С. 6 — 7. Здесь и далее денежные суммы даются без учета деноминации. — Авт.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона денежное содержание государственных служащих состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Материальное обеспечение государственных служащих является важнейшей составляющей их правового статуса. Традиционно нормативные акты, которые его определяли, носили гриф «для служебного пользования» и широкой огласке не придавались. Поэтому ставки должностных окладов, система и размеры персональных надбавок к ним, а значит, общий размер денежного содержания государственных служащих оставались неизвестными широкому кругу лиц, что исключало какой-либо общественный контроль. Впервые попытка именно законодательного регулирования вопросов денежного содержания государственных служащих в постсоветский период была предпринята в субъектах Федерации. Достаточно назвать Закон Самарской области «О денежном содержании государственных служащих Самарской области» от 7 июня 1996 года N 9-ГД или Закон «О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области» от 23 декабря 1996 года N 52-ОЗ. В Новосибирской области (ст. 2 Закона), например, минимальный размер должностного оклада государственного служащего определяется по младшей государственной должности «специалист» исходя из величины прожиточного минимума по области. Закрепляется разница размеров должностных окладов между предыдущей и последующей государственными должностями областной государственной службы, которая не может быть менее пяти и более десяти процентов. Однако на федеральном уровне принятие законодательного акта о денежном содержании федеральных государственных служащих продолжает затягиваться, что объективно не способствует укреплению их правового статуса, негативно воздействует на деятельность всего государственного аппарата. Несколько улучшит ситуацию реформирование системы денежного содержания федеральных государственных служащих после Указа Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 года N 310 <*>. Подобный нормативный правовой акт принят впервые в практике отечественной государственной службы. Его особенность состоит в том, что он имеет комплексный характер, не снабжен грифом «для служебного пользования» (хотя на 1 января 1998 года он официально не опубликован), определяет базовые ставки должностных окладов федеральных государственных служащих, а также размеры тех видов персональных надбавок, которые предусмотрены законом. ——————————— <*> См.: Ваше право. 1997, N 8.
Базовые ставки должностных окладов существенно возросли и теперь не являются строго фиксированными. Устанавливаются их верхний и нижний пределы. Например, оклад по должности консультанта в Аппарате Государственной Думы (группа ведущих государственных должностей государственной службы) установлен в размере 1600 — 1700 тыс. руб. (ранее базовая ставка по указанной должности составляла 637,5 тыс. руб.). Правда, произошла корректировка размера ставок персональных надбавок, которые устанавливались в процентном отношении к размеру ставки должностного оклада. Ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы установлена в размере до 20% должностного оклада (ранее она могла доходить до 50%). Несколько изменились размер и порядок назначения ежемесячной надбавки на выслугу лет. Она может составлять до 30% ставки должностного оклада в зависимости от стажа государственной службы. Впервые назначение указанной надбавки ставится в зависимость от наличия у государственного служащего специального, а не общего стажа. Ранее размер надбавки, установленный Указом Президента Российской Федерации «О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных органов федеральной исполнительной власти и повышению их профессионального уровня» от 5 мая 1993 года N 598 <*>, составлял 40% в зависимости от стажа работы. Данная неточность формулировки позволяла выплачивать надбавку за выслугу лет без учета наличия у государственного служащего специального стажа — стажа государственной службы, что само по себе противоречит смыслу и назначению этой надбавки, призванной закреплять кадры, стимулировать и поощрять долголетнюю службу. Теперь это противоречие в основном устранено, что делает возможным экономить денежные средства и в полной мере стимулировать лишь кадровых чиновников. Вместе с тем в соответствии с п. 4 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года N 982 <**>, в котором определены периоды работы (службы), дающие право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, руководитель федерального органа государственной власти получил право по своему усмотрению включать иные периоды работы (службы) чиновника в стаж, дающий право на эту надбавку. В качестве специального стажа могут быть признаны иные периоды работы (службы), опыт и знания по которым необходимы для выполнения государственным служащим должностных обязанностей по замещаемой должности. Как видно, формулировка Указа довольно расплывчата. Поэтому нетрудно представить, к каким злоупотреблениям может привести указанное право, которое предоставлено руководителю. Видимо, следует внести в соответствующий президентский Указ некоторые уточнения, ограничивающие свободу усмотрения руководителя. ——————————— <*> См.: САПП. 1993, N 19. Ст. 1685. <**> См.: Российская газета. 1997, 9 сент.
Определена величина надбавки за квалификационный разряд, которая выражается в фиксированной сумме. Ее размеры колеблются в пределах от 200 тыс. руб. (референт государственной службы III класса) до 800 тыс. руб. (действительный государственный советник Российской Федерации I класса). Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 310 вступил в силу с 1 апреля 1997 года. Однако, несмотря на огромную важность реформы системы материального обеспечения федеральных государственных служащих для укрепления их правового статуса, приходится констатировать, что ее реализация основательно затянулась. Реальные выплаты государственным служащим денежного содержания с учетом новых ставок должностных окладов стали производиться только начиная с 1 сентября 1997 года после выделения Правительством Российской Федерации соответствующих бюджетных средств на эти цели в 1997 г. — 261370 млн. руб. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 августа 1997 года N 1165-р). Рассмотренные особенности и проблемы укрепления правового статуса российских государственных служащих позволяют сделать некоторые общие выводы о путях его дальнейшего развития. Правовой статус российских государственных служащих до настоящего времени окончательно не закреплен, его контур очерчен пока лишь в общих чертах. Поэтому очевидно, что требуются его существенные уточнения. Хотя эти уточнения продолжают непрерывно вноситься, приходится признать, что данному процессу недостает системности. Кроме того, очень часто он находится в зависимости от политической конъюнктуры, что вряд ли способствует как укреплению правового статуса государственного служащего, так и росту авторитета в обществе самой государственной службы. Ключом к решению этой проблемы могла бы стать кодификация законодательства о государственной службе. Данный процесс уже начался, правда, пока только на региональном уровне. Кодифицированные законодательные акты о государственной службе уже приняты в Иркутской и Сахалинской областях, Хабаровском крае. Серьезной проблемой является разрыв между нормативно закрепленным и фактически существующим правовым статусом государственных служащих. Продолжает сохраняться значительное число прав государственных служащих, которые хотя и закреплены нормативно, но не могут быть ими реализованы (например, право государственного служащего на продвижение по службе, право на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности и другие). Наличие у чиновника нормативно закрепленных, но реально не обеспеченных прав ослабляет его правовой статус. Имеют место существенные различия в правовом статусе федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации. При этом положение складывается явно не в пользу первых. Особенно это заметно в области социальных гарантий для чиновников. Сегодня государственные служащие российских регионов уже имеют, и часто весьма обширные и вполне реальные, льготы (бесплатный проезд в общественном транспорте, скидки по оплате за квартиру и коммунальные услуги и другие). Кроме того, правовой статус федеральных государственных служащих пока в большей степени регулируется подзаконными нормативными правовыми актами, тогда как в субъектах Федерации это сделано, в основном, специальными законами. Поэтому есть все основания считать правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации более прочным по сравнению со статусом федеральных государственных служащих. Правовой статус государственных служащих как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации нуждается в дальнейшем уточнении и упрочении, что позволит сделать государственную службу надежным инструментом проведения реформ, от которых зависит будущее России.
