(Соболев И. Д.) («Законодательство и экономика», 2006, N 10)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
И. Д. СОБОЛЕВ
И. Д. Соболев, младший научный сотрудник отдела международного частного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Вопрос совершенствования административно-правового регулирования положения иностранных граждан следует рассматривать в контексте соотношения частного и публичного права, поскольку лишь в этом случае отчетливо определяется сфера действия такого регулирования и соответственно его дальнейшее развитие. Сегодня еще широко распространены популярные в период начала экономических реформ 90-х годов представления о том, что обеспечение интересов личности осуществляется в рамках частного права <1>, а публичное право обеспечивает интересы государства и общества, часто даже в противовес интересам личности. Данная позиция вызывает существенные возражения. ——————————— <1> Алексеев С. Не просто право — частное право // Известия. 1991. 19 октября.
Административно-правовое регулирование как юридический механизм устанавливает непосредственный порядок реализации и защиты публично-правовых интересов, получающих правовое выражение в действующей в государстве конституции. Являясь публично-правовым механизмом, административно-правовое регулирование обеспечивает положение человека с позиций его принадлежности к соответствующей социально-политической общности (в отличие от частноправового регулирования, рассматривающего положение лица изолированно, вне его социальных связей). Таким образом, специфика административно-правового регулирования выражается в том, что обеспечение положения и защита гражданина осуществляется не только и не столько в непосредственно прямой форме (путем определения его административно-правового статуса), но в основном с позиций обеспечения и защиты публичных (общесоциальных и государственных) интересов, в которых выражаются интересы человека как социализированного субъекта. Устанавливая механизм правового регулирования, систему и организацию органов исполнительной власти, а также их полномочия, защищая общесоциальные и государственные интересы, административно-правовое регулирование тем самым обеспечивает положение гражданина. Это исходные положения в понимании природы административно-правового регулирования в целом, а особенно отчетливо они проявляются в отношении иностранных граждан: определяя положение иностранных граждан в качестве общей задачи, административно-правовое регулирование основной целью имеет обеспечение и защиту положения собственных граждан государства. Таким образом, именно в рамках публичного права, основным выразителем которого выступает административное право, осуществляется основное обеспечение интересов человека и гражданина, и реализуется эта задача прежде всего через механизм административно-правового регулирования. Соответственно, совершенствование административно-правового регулирования предполагает развитие, укрепление и защиту положения человека, и только в этом аспекте изменения можно охарактеризовать как совершенствование. В условиях рыночной экономики административно-правовое регулирование положения иностранных граждан имеет особую специфику. Необходимая в этих условиях свобода субъектов экономических отношений самостоятельно организовывать и планировать свою деятельность, когда непосредственное регулирование отношений между ними осуществляется на основе норм и методов частного права, задачей административного регулирования становится создание для этой деятельности наиболее благоприятных условий с публично-правовых позиций. Это значит, что административно-правовой механизм направляется на создание для этой сферы такого публично-правового пространства, которое обеспечит эффективную деятельность субъектов отношений без непосредственного вмешательства в их отношения, установив лишь необходимые для поддержания порядка и исключения злоупотреблений требования, но при этом надежно обеспечит защиту публично-правовых интересов. Непосредственный анализ содержания административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации требует предварительного обращения к обусловливающим его социально-экономическим обстоятельствам. Для рассмотрения административно-правового регулирования это имеет особенное значение. Во-первых, потому что формирование механизма регулирования положения иностранных граждан необходимо осуществлять в контексте определяющих его обстоятельств, а также с учетом последствий и результатов такового. Это предопределяется императивностью и прямым характером административно-правового регулирования, где содержание самих норм имеет основное регулятивное значение (в отличие от частноправового регулирования, имеющего диспозитивный характер, что позволяет регулировать правоотношения в договорном порядке, и соответственно конкретно-регулятивное содержание правовых норм в этом случае имеет не столь принципиальное значение; кроме того, многие вопросы вообще решаются сторонами самостоятельно), поэтому особенно важен вопрос об обстоятельствах регулирования и последствиях действия соответствующих правовых норм. Во-вторых, организация и система административно-правового регулирования обусловливается и формируется под влиянием внешних обстоятельств, в данном случае социально-экономических. Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан является актуальнейшим вопросом для современного экономически развитого общества и формируется прежде всего на основе экономической роли, которую играют иностранцы. Экономически развитые государства с высоким уровнем благосостояния, социальной защищенности, образования и запросов собственных граждан с целью снижения издержек и сохранения высокого уровня экономического роста вынуждены привлекать иностранных граждан из развивающихся стран, чтобы заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силы. Кроме того, ситуация усугубляется низкой рождаемостью, создающей дефицит трудовых ресурсов. Иностранцы привлекаются к работе, на которую очень низкий спрос среди местного населения, поэтому в обществе не возникает серьезных экономических противоречий, но и в этих условиях возникают острые конфликты, причиной которых выступают социальные и культурные противоречия (ярким примером явились недавние волнения иммигрантов во Франции, сопровождавшиеся поджогами автомашин и уличными беспорядками). В Российской Федерации вопрос об административно-правовом регулировании положения иностранных граждан в условиях рыночной экономики обострился лишь в последние 15 лет. Формируя собственную политику в этой сфере позже других стран, наше государство получило уникальную возможность, проанализировав происходящие социально-экономические процессы, опыт и результаты деятельности других государств, выстроить систему отношений, избежав многих ошибок. Оптимальная основа для регулирования была создана Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. (далее — Закон об иностранцах) <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032; 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4437; 2004. N 35. Ст. 3607.
Однако используя в качестве примера и основы при создании административно-правового регулирования положения иностранных граждан опыт западноевропейских государств, нужно прежде всего учитывать социально-экономические особенности российского общества, обладающего существенными отличиями от западноевропейского, и избегать поспешных обобщений и аналогий, иногда звучащих при оценке положения, складывающегося в России. Необходимо принять во внимание, что западноевропейские государства привлекают иностранцев в условиях высокого уровня социальной защиты, на рабочие места, в которых собственные граждане не заинтересованы даже в условиях безработицы. В России ситуация иная. В условиях значительного уровня бедности основной части населения, отсутствия механизмов справедливого перераспределения доходов, а также слабой социальной защиты собственных граждан использование иностранной рабочей силы влечет неблагоприятные последствия для российского общества. Иностранцы в этих условиях начинают конкурировать на рынке труда с российскими гражданами, что при заведомо заниженных запросах первых лишает вторых источников существования, приводит к еще большему ухудшению их материального положения, лишает рабочих мест, усугубляет социально-экономические противоречия, увеличивает экономическое давление на граждан России. Отсутствие системы перераспределения доходов приводит к тому, что выгода от использования иностранной рабочей силы концентрируется в конкретных деловых кругах, заинтересованных лишь в увеличении прибылей и снижении расходов. На общество же в целом падают одни издержки, и развитие подобной ситуации чревато обрушением всей социальной системы. Часто приводимый аргумент о необходимости компенсировать сокращение трудовых ресурсов с помощью миграции в этих условиях не срабатывает. Увеличение притока иностранных граждан в условиях конкуренции с российскими гражданами на рынке труда еще больше ухудшает положение российских граждан, усугубляя тем самым и демографическую проблему. Кроме того, сокращение численности населения в России имеет иную природу, чем в странах западной Европы, и вызвано социально-экономическими условиями, в которых оказалось большинство граждан России в результате проводившихся в 90-е годы экономических реформ. Помимо экономического измерения существует еще и социально-политическое: изменение этнического состава населения, его культурно-нравственных установок в условиях России подрывает основы государственности и может привести к полномасштабному социально-политическому кризису. Кроме того, нельзя упускать из виду, что привлечение иностранной рабочей силы выгодно для работодателей в значительной степени именно потому, что последние игнорируют права иностранных граждан, предусмотренные действующим законодательством, а также по причине неспособности таких рабочих защитить себя самостоятельно из-за незнания ими законодательства и условий пребывания. С подобной ситуацией в правовом государстве согласиться нельзя. В России также остро стоит и проблема нелегальной иммиграции, возникшая еще до принятия действующего Закона об иностранцах, который установил систему регулирования и контроля пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, однако постоянно звучат призывы отказаться от этих мер. Нужно учитывать, что требования ослабить контроль за численностью, въездом-выездом и пребыванием иностранных граждан зачастую вызываются стремлением расширить возможности для привлечения и использования в качестве рабочей силы нелегальных иммигрантов. Административно-правовое регулирование положения иностранных граждан, созданное на основе упомянутого Закона, предусматривает систему, которая с нашей точки зрения в целом обеспечивает необходимую защиту интересов граждан Российской Федерации, защиту интересов российского общества и государства. Система включает следующие элементы. 1. Механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации (создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории — временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерация (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания). 2. Система квотирования для регулирования и контроля численности иностранных граждан на территории Российской Федерации. 3. Система органов в сфере регулирования положения иностранных граждан, разграничена компетенция между федеральными органами исполнительной власти, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Существующее законодательство, конечно, несовершенно и нуждается в дальнейшей разработке, однако предлагаемые в законопроектах изменения, по нашему мнению, далеко не всегда соответствуют потребностям регулирования в данной сфере <3>. В некоторых случаях предложения противоречат основополагающим положениям российского законодательства, как, например, проект Федерального закона, внесенный депутатом Государственной Думы А. М. Головатюком <4>, где предлагалось лишить лиц без гражданства права служить по контракту в Вооруженных Силах РФ, сохраняя при этом данное право за иностранными гражданами. Предлагаемые в законопроектах изменения можно сгруппировать следующим образом: а) введение особого регулирования в отдельных регионах; б) изменение отдельных параметров системы регулирования, установленной действующим законодательством (например, сроков временного пребывания); в) отмена отдельных механизмов регулирования (например, отказ от регулирования и контроля численности иностранных граждан, т. е. системы квотирования); г) сокращение или снижение уровня контрольных мер. ——————————— <3> Для анализа в данной статье использованы проекты Федеральных законов 2005 — 2006 гг., предлагающие внесение существенных изменений в действующее законодательство с целью регулирования положения иностранных граждан: N 303716-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения особенностей порядка въезда в Калининградскую область, выезда из Калининградской области и пребывания на ее территории иностранных граждан и (или) лиц без гражданства); N 142286-4 «О внесении изменения в статью 15 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» по вопросу поступления на военную службу по контракту лиц без гражданства»; N 198176-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; N 111764-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». <4> Проект Федерального закона N 142286-4.
Рассмотрим предложения законодателей более подробно.
Введение особого регулирования в отдельно взятом регионе
Введение особого регулирования по ряду параметров на территории отдельного субъекта Федерации, содержащее существенные отличия от общефедерального регулирования, часто мотивируется особым положением данного субъекта, например статусом особой экономической зоны <5>. Закрепить это предлагается в форме изъятия, в соответствующей части, из Закона об иностранцах. Законопроектом предлагалось продлить срок временного пребывания на территории Калининградской области для всех иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, с 90 дней (по действующему законодательству) до 6 месяцев <6>. ——————————— <5> Проект Федерального закона N 303716-4. <6> Пункт 2. ч. 1. ст. 19.1 проекта Федерального закона N 303716-4.
Прежде всего нужно отметить, что введение особого порядка регулирования положения иностранных граждан на территории отдельного субъекта Федерации нарушает единое правовое пространство Российской Федерации. В настоящее время в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 10 января 2006 г. «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» порядок въезда в Калининградскую область, выезда из нее и пребывания на ее территории иностранных граждан определяется международными договорами, заключенными Российской Федерацией, и законодательством Российской Федерации. Это означает, что для Калининградской области, равно как и для других субъектов Федерации, предусмотрен общий режим въезда и выезда. Подобные изменения никак не вытекают из специфического характера особой экономической зоны в Калининградской области. Их принятие нарушило бы требования российского законодательства, прежде всего положения п. «к» ст. 71 Конституции РФ. Кроме того, практика показывает насколько опасна концентрация иностранных мигрантов в приграничных областях государства, а учитывая особое, изолированное расположение Калининградской области, подобные действия серьезно угрожают безопасности и суверенитету Российской Федерации. В качестве примера приведем процесс, происходящий на территории Косово, где мигранты из числа этнических албанцев в конечном итоге составили большинство населения края и теперь активно ставят вопрос об отделении этой территории от Сербии.
Изменение отдельных параметров системы регулирования, установленных Законом об иностранцах
К подобным изменениям относится предложение продлить срок временного пребывания иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы. Например, с 90 дней, в соответствии со ст. 5 Закона об иностранцах, до 6 месяцев, как предлагается в законопроекте N 303716-4. Данное изменение не соответствует смыслу и целям введенной ст. 5 Закона об иностранцах правовой категории временно пребывающих иностранных граждан. Эта статья определяет правовое положение иностранных граждан, прибывших на краткосрочный период времени (по визе или в безвизовом порядке, если последний определен международным договором Российской Федерации). При этом Законом об иностранцах (п. 5 ст. 5) предусматривается механизм продления срока временного пребывания (если в субъекте Федерации существует высокий спрос на рабочую силу). Согласно этому механизму для иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Закона, срок временного пребывания продлевается до одного года, исчисляемого со дня въезда в Российскую Федерацию. Поэтому, если в каком-либо субъекте Федерации имеется высокий спрос на рабочую силу, Закон об иностранцах дает достаточные основания для продления срока пребывания. Следует заметить, что продление данного срока скорее свидетельствует об отсутствии достаточного спроса на рабочую силу, поскольку иностранному гражданину необходимо, следуя логике предлагаемой поправки, шесть месяцев искать работу. Таким образом, оснований для изменения срока временного пребывания иностранных граждан нет, поскольку действующее законодательство уже содержит необходимый механизм регулирования. Необходимо также отметить, что установление неоправданно удлиненных сроков для фактически неопределенного нахождения иностранных граждан на территории Российской Федерации расширяет возможности для реализации «серых» и «черных» схем незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы. Это создает благоприятные условия для расширения масштабов нелегальной иммиграции.
Отказ от отдельных механизмов регулирования
Регулярно вносятся предложения отказаться от механизма квотирования выдачи разрешений на временное проживание <7>. Эта квота предусмотрена п. 2 ст. 6 Закона об иностранцах и ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Федерации и его возможностей по обустройству иностранных граждан. Из этого следует, что, во-первых, квота на выдачу разрешений на временное проживание утверждается на основе предложений самих субъектов Федерации; во-вторых, она является не ограничительной, а контрольной мерой. Кроме того, важно отметить «защитный» аспект: квота формируется с учетом ситуации в соответствующем регионе, что является одним из важных достижений действующего законодательства. ——————————— <7> Проект Федерального закона N 303716-4.
Отказ от квотирования как от системы контроля за иностранной рабочей силой на территории субъекта Федерации может лишь увеличить нестабильность в регионе, рост нелегальной иммиграции и массовые нарушения прав как иностранных, так и российских граждан. Кроме того, это нарушает созданную на основе Закона об иностранцах систему регулирования и контроля за миграцией и может рассматриваться как серьезное отступление в правовом регулировании положения иностранных граждан в Российской Федерации. Квотирование является лишь формой контроля за миграцией и обоснованностью привлечения иностранной рабочей силы, поэтому отказ от него не может быть обоснован необходимостью увеличения притока иностранной рабочей силы. Сокращение или снижение уровня контрольных мер. Часто выдвигаются предложения, причем без достаточного обоснования, по сокращению срока сбора необходимой информации для выдачи разрешений на временное проживание. Например, сократить срок сбора информации с двух месяцев, как предусмотрено Законом об иностранцах, до двух недель <8>. Снижение качества контроля за прибывающими иностранными гражданами, которое в этом случае произойдет, может существенно повлиять на безопасность общества и государства, защиту прав иностранных граждан и граждан России. При введении подобных изменений необходимо учитывать, что в случаях нарушения правопорядка со стороны иностранных граждан защитные меры, предусмотренные действующим законодательством в форме депортации и выдворения (не говоря уже о возможных уголовных преступлениях и административных правонарушениях), требуют серьезных затрат со стороны государства (в частности, финансовых и организационных ресурсов), поэтому снижение мер контроля может обернуться значительными издержками. Кроме того, как и в случае с увеличением срока временного пребывания, подобные меры опасны стимулированием и расширением возможностей для нелегальной иммиграции, а также незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы. ——————————— <8> Проект Федерального закона N 303716-4.
С нашей точки зрения действующее законодательство нуждается не в ломке или изменении установленной системы, а в уточнении и совершенствовании закрепленных механизмов. Прежде всего — совершенствовании механизма реализации предусмотренных Законом об иностранцах мер ответственности (депортации и выдворения) <9>. ——————————— <9> Проект Федерального закона N 198176-4.
Совершенствование механизма реализации установленной Законом об иностранцах, новой для действующего административного законодательства меры ответственности — депортации, а также административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства явилось бы важным шагом в развитии административно-правового регулирования положения названных категорий граждан. Установленная в п. 1 ст. 31 Закона об иностранцах обязанность иностранного гражданина добровольно выехать из Российской Федерации в трехдневный срок в случае сокращения ему срока пребывания очевидно нуждается в уточнении. Отсутствие прописанного в Законе порядка уведомления иностранного гражданина о принятом решении и жестко установленный трехдневный срок на добровольное исполнение решения создают дополнительные осложнения на практике, что не способствует эффективной реализации всего предусмотренного механизма регулирования отношений при сокращении срока пребывания. Не вполне понятно, с какого момента осуществляется отсчет трехдневного срока. Вполне может сложиться ситуация, когда иностранный гражданин не будет иметь возможности для добровольного исполнения принятого решения в течение трех дней, а за нарушение данного требования предусматривается в качестве меры ответственности депортация (п. 3 ст. 31 Закона об иностранцах). Фактически это требует применения процедуры депортации к неоправданно большему числу временно пребывающих иностранцев, которым был сокращен срок пребывания, что не является ни справедливым (поскольку люди просто объективно могут не исполнить требования закона), ни целесообразным (поскольку необоснованно и неоправданно увеличивает нагрузку на органы внутренних дел). В качестве альтернативы изменению срока добровольного исполнения решения о сокращении срока пребывания можно рекомендовать внести в Закон норму, предусматривающую личное присутствие иностранного гражданина при принятии решения о сокращении срока временного пребывания в России, но все же правильнее было бы продлить срок для добровольного исполнения решения. Для более эффективного и правомерного использования механизма депортации и исключения неоправданного применения этой меры следовало бы более гибко сформулировать также норму п. 3 ст. 31, например, предусмотрев депортацию лишь в тех случаях, когда нарушение предусмотренных п. 1 и 2 ст. 31 Закона об иностранцах обязанностей совершается умышленно, и изложив п. 3. ст. 31 в следующей редакции: «Иностранный гражданин, умышленно не исполнивший обязанность, предусмотренную пунктами 1 или 2 настоящей статьи, подлежит депортации». Существующее законодательство и основанная на нем система административно-правового регулирования в целом соответствует своим основным целям и задачам, обладает достаточно эффективным потенциалом и, по нашему мнению, не нуждается в концептуальных или системных переработках или изменениях. Требуется лишь более точное и детализированное определение механизмов регулирования и порядка реализации отдельных положений Закона, уточнение некоторых формулировок. Либерализация законодательства и системы административно-правового регулирования должна соответствовать национальным интересам Российской Федерации, быть полезной с позиций общесоциальных (публичных) интересов, отвечать условиям существующей социально-экономической действительности и не противоречить основополагающим положениям российской правовой системы. Лишь при этих обстоятельствах изменения будут оправданны, поскольку в ином случае они обернутся массовым нарушением прав и иностранных, и российских граждан.
