Административно-правовое регулирование функционирования комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе

(Чаннов С. Е.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 4)

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОМИССИЙ ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

С. Е. ЧАННОВ

Чаннов Сергей Евгеньевич — кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве одного из главных антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе указывает недопущение и урегулирование конфликта интересов. В соответствии с ч. 3 ст. 11 данного Закона представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В ч. 4 и ч. 5 Закона указаны способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются: — изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей); — отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; — отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего. Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Обязательность приглашения независимых экспертов была одной из принципиальных идей, заложенных в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вполне понятно, что независимые эксперты, составляющие 25% от числа членов комиссии по урегулированию конфликта интересов, не могут реально повлиять на принимаемые ею решения. В то же время их участие позволяет в большей степени реализовать принцип открытости государственной службы, поставить ее под контроль гражданского общества. По замыслу авторов Закона, в качестве независимых экспертов должны были приглашаться в первую очередь представители политических партий, общественных организаций, научных и образовательных учреждений, которые при выявлении нарушений законодательства о приеме на государственную службу, принятии конкурсной комиссией явно необоснованных решений могли бы привлечь к этому внимание общественности, а также правоохранительных органов. Однако фактически эта задача не была решена, участие независимых экспертов на практике нередко превращается в фикцию. Причин этому несколько, но хотелось бы обратить внимание на проблему, обусловленную неудачной формулировкой ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данная норма определяет, что в состав конкурсной комиссии в качестве независимых экспертов входят представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя. Указание на то, что независимые эксперты могут быть приглашены из «других организаций», позволяет толковать эту норму как угодно широко. На практике многие государственные органы при формировании конфликтных комиссий стали приглашать в качестве «независимых экспертов» государственных служащих из иных государственных органов, что, безусловно, является профанацией идеи о контроле гражданского общества за проведением конкурсной процедуры, однако точно соответствует требованиям закона, поскольку иной орган государственного управления, несомненно, является «другой организацией». Как представляется, следует внести изменения в ч. 6 ст. 19 данного Закона, прямо в ней указав, что приглашение представителей других государственных органов в качестве независимых экспертов не допускается. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Комиссии по урегулированию конфликта интересов осуществляют свою деятельность на основании Положения о них, утвержденного Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269. В комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Председатель комиссии в 3-дневный срок со дня поступления указанной выше информации выносит решение о проведении проверки этой информации и иных материалов. Проверка информации и материалов осуществляется в месячный срок со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до двух месяцев по решению председателя комиссии. В случае если в комиссию поступила информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, председатель комиссии немедленно информирует об этом представителя нанимателя в целях принятия им мер по предотвращению конфликта интересов: усиление контроля за исполнением гражданским служащим его должностных обязанностей, отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов или иные меры. Дата, время и место заседания комиссии устанавливаются ее председателем после сбора материалов. Секретарь комиссии решает организационные вопросы, связанные с подготовкой заседания комиссии, а также извещает членов комиссии о дате, времени и месте заседания, о вопросах, включенных в повестку дня, не позднее чем за семь рабочих дней до дня заседания. Некоторым авторам видится бессмысленным назначение заседания комиссии, «если собранные материалы и информация не подтвердили наличие у госслужащего личной заинтересованности или нарушение им требований к служебному поведению и, по сути, в действиях госслужащего не находится нарушений правовых норм» <1>. Однако, как уже отмечалось выше, в силу оценочного характера понятия «конфликт интересов» разобраться, имеет ли он место в конкретном случае, бывает достаточно сложно, и ни председатель, ни секретарь комиссии не должны единолично решать этот вопрос. ——————————— <1> Федосенко В. А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8.

Заседание комиссии проводится в присутствии гражданского служащего. На заседании комиссии может присутствовать уполномоченный гражданским служащим представитель. Заседание комиссии переносится, если гражданский служащий не может участвовать в заседании по уважительной причине. На заседание комиссии могут приглашаться должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, а также представители заинтересованных организаций. На заседании комиссии заслушиваются пояснения гражданского служащего, рассматриваются материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня заседания. Комиссия вправе пригласить на свое заседание иных лиц и заслушать их устные или рассмотреть письменные пояснения. По итогам рассмотрения вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов комиссия может принять одно из следующих решений: а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов; б) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принявшие участие в ее заседании. Можно полностью согласиться с высказываемым в литературе мнением, что «наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий» <2>. В свое время, еще до принятия рассматриваемого Положения, автором настоящего комментария на основании анализа буквы и, самое главное, духа Закона о государственной гражданской службе высказывалось мнение, что решения комиссий по урегулированию конфликта интересов должны носить обязательный характер <3>. Данный вывод основывался на рассмотрении процедуры урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе как элемента антикоррупционного механизма нового закона, основанного на максимальной элиминации дискреционных полномочий в данном вопросе отдельных должностных лиц, коллегиальном и открытом решении данного вопроса. Введенная в Положение норма о необязательном характере решений таких вопросов полностью, на наш взгляд, выхолостила процедуру урегулирования конфликтов интересов. Как справедливо пишет В. А. Федосенко, «следовательно, теряется сам смысл данного Положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий» <4>. В результате «на усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов» <5>. ——————————— <2> Федосенко В. А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8. <3> См.: Чаннов С. Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. N 11. <4> Федосенко В. А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8. <5> Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации. Аналитический вестник. N 26 (314). Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.

По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное Положение, предусмотрев именно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.

Библиографический список

1. Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации. Аналитический вестник. N 26 (314). Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006. 2. Федосенко В. А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8. 3. Чаннов С. Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. N 11.

——————————————————————