ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ — НОВАЯ КАТЕГОРИЯ ДЕЛ В РАМКАХ ГРАЖДАНСКОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В. В. АРГУНОВ
Аргунов Всеволод Владимирович, доцент кафедры гражданского процесса МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены существующие недоработки в действующем законодательстве при регламентации производства по делам об административном надзоре в ГПК РФ, предложены возможные пути их устранения на основе идей и взглядов, имеющихся в отечественной науке гражданского процессуального права.
Ключевые слова: гражданский процесс, административный надзор, административная юстиция, виды гражданского судопроизводства, особое производство.
Proceedings on cases of administrative supervision — a new category of cases in civil proceedings V. V. Argunov
The article examines current defects in regulation of administrative supervision acts in the current Civil Procedure Code of the Russian Federation, and offers the possible ways of correcting them on the basis of ideas and views that are available in the domestic science of civil procedural law.
Key words: civil proceeding administrative supervision, administrative justice, types of civil proceeding, special proceeding.
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» N 66-ФЗ от 6 апреля 2011 г. <1>, действующий ГПК РФ дополнен новой категорией дел — делами об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Глава 26.2, регламентирующая производство по указанным делам, помещена в раздел II, подраздел III, ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». ——————————— <1> Российская газета. N 5451. 2011. 8 апреля.
Принятое законодателем решение о регламентации производства по делам об административном надзоре в ГПК РФ страдает рядом недостатков как общего, так и частного характера. Среди общих недоработок законодателя следует признать отнесение данной категории дел к делам, возникающим из публичных правоотношений, а не к делам особого производства. Думается, что выбранный вариант регламентации не самый удачный. Поверхностное отношение к исследованию правовой природы дел об административном надзоре и неверное понимание сущности особого производства в гражданском процессе, а также чрезмерное гипертрофирование целей и задач административной юстиции, по нашему мнению, не позволило гармонично вписать данную категорию дел в систему гражданского процессуального права. Не вдаваясь в дискуссию относительно правовой природы персонифицированного полицейского надзора и надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, как его составной части <2>, будем исходить из того, что российский законодатель склонился к решению о сохранении такого административного надзора полиции в административно-правовом поле. Безусловно, существующую сегодня разрозненную правовую регламентацию одинаковых по своей природе и содержанию мер, состоящих в контроле (надзоре) за лицом, совершившим преступное деяние (помимо мер административного надзора имеются в виду меры, применяемые к условно осужденным; меры по надзору в случае условно-досрочного освобождения; принудительные меры воспитательного воздействия и некоторые другие), а также возложении правоограничений, способствующих контролю за лицом, совершившим преступление, нельзя признать обоснованной как с точки зрения эффективности такого надзора, так и с точки зрения обеспечения прав и свобод поднадзорного лица. В этом смысле стоит согласиться с мнением тех ученых, которые выступают за систематизацию устанавливаемых правоограничений в едином законе <3>, причем относиться этот закон должен к области как уголовного, так и административного права <4>. С этих позиций и сама регламентация порядка установления таких правоограничений должна быть единой. Поэтому логично было бы решить, что отнесение дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, к области гражданского судопроизводства (а не уголовного либо административного), по меньшей мере, явление спорное и временное. Однако такое утверждение было бы преждевременным. ——————————— <2> Подробнее см.: Бекетов О. И. Полицейский надзор: Теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Челябинск, 2010; Он же. Полицейский надзор: Теоретико-правовое исследование: Монография. Омск, 2009; Бекетов О. И., Майле А. Д. Персонифицированный полицейский надзор: становление, развитие, современное состояние. Омск, 2010; Редько Н. Л. Персонифицированный полицейский надзор: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Холманский О. И., Бородин С. С. Проект Федерального закона N 151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки // Российский следователь. 2010. N 5 // СПС «КонсультантПлюс». <3> Бавсун М. В., Карпов К. Н. Контроль за поведением лиц, осужденных условно или освобожденных от наказания, как иная мера уголовно-правового характера // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. N 3 // СПС «КонсультантПлюс». <4> Подробнее см.: Редько Н. Л. Персонифицированный полицейский надзор: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 14, 18, 20.
Не секрет, что новый Федеральный закон фактически возрождает существовавшую ранее систему контроля за осужденными, вышедшими на свободу. При этом, по Положению «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденному Указом Президиума ВС СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI <5>, участие судов предусматривалось лишь в рассмотрении дел о привлечении к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (ст. 198.2 УК РСФСР). Административная или уголовная ответственность могла наступить за нарушение правил административного надзора, совершенное после объявления лицу санкционированного прокурором, а в отношении особо опасного рецидивиста — утвержденного начальником отдела внутренних дел (отделения милиции) постановления об установлении за ним административного надзора. Таким образом, сам административный надзор как принудительная мера, применяемая в отношении определенного круга осужденных, отбывших наказание и освободившихся из мест лишения свободы, был вне компетенции судебных органов, и суды не принимали участия в его установлении, продлении и прекращении. Контроль за обоснованностью установления административного надзора, выявление недостатков в его применении уполномоченными органами внутренних дел суды осуществляли только в рамках рассмотрения дел о привлечении к уголовной ответственности по ст. 198.2 УК РСФСР <6>. ——————————— <5> Ведомости ВС СССР. 1966. N 30. Ст. 597. <6> Постановление Пленума ВС РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 «О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора» // БВС РСФСР. 1987. N 3.
Отныне ситуация совершенно иная. Важным и принципиальным нововведением Закона является необходимость участия суда в установлении, продлении и прекращении административного надзора. С момента вступления в силу данного Закона административные ограничения могут налагаться только судом (абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закона N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»). Таким образом, старая модель административного надзора осовременена в первую очередь за счет повышения роли суда в установлении, продлении и прекращении надзора и сопутствующих ему правоограничений. Но почему же такое полезное и бесспорно нужное, с нашей точки зрения, «участие суда» должно происходить в рамках гражданского судопроизводства? Вспомним, что большинством ученых административный надзор позиционируется не как исключительно репрессивная, «полицейская» мера, а как мера, несущая в себе принципиально значимую идею ресоциализации поднадзорных лиц <7>. ——————————— <7> Редько Н. Л. Указ. соч. С. 18.
Как следует из ст. 2 ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <8> (далее — Закон), основной задачей административного надзора является предупреждение совершения лицами, перечисленными в тексте Закона, новых преступлений и правонарушений путем оказания на них индивидуального профилактического воздействия. Таким образом, новый Закон исходит из того, что меры административного ограничения — это не связанные с административным или уголовным наказанием временные ограничения отдельных прав и свобод лиц, т. е. административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет правовую природу, не связанную с совершением лицом нового преступления или административного правонарушения <9>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2037. <9> Об этом верно указывается и в письме Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 февраля 2009 г. N ЗЛ 5095-28 «На проекты Федеральных законов N 151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и N 136972-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СПС «КонсультантПлюс».
К сожалению, задачи ресоциализации поднадзорных лиц просматриваются в Законе весьма туманно и неопределенно. Полагаем, что Закон имеет серьезное противоречие, ибо преобладание в нем репрессивных методов воздействия на поднадзорных лиц, и перечень оснований, по которым эти методы применяются, говорят нам о том, что административный надзор есть не что иное, как дополнительное наказание, которое должно понести поднадзорное лицо. Как видно из оснований установления административных ограничений (ст. 3 Закона), их содержание напрямую связано не только с характером и степенью общественной опасности совершенного преступления, видом назначенного наказания, но и с характеристикой лица, его совершившего, в том числе его поведением во время и после отбывания наказания. Очевидно, что при таких исходных предпосылках решение вопроса об установлении, продлении, прекращении административного надзора должно находиться вне рамок гражданского судопроизводства. В то же время порядок установления, продления и прекращения административного надзора закреплен в ГПК РФ, а в рамках гражданского судопроизводства не могут рассматриваться вопросы о применении каких-либо наказаний из области уголовного или административного права, в том числе и дополнительных. Поэтому следует признать, что устанавливаемые судом административные ограничения должны быть в достаточной степени сбалансированы направленностью рассматриваемого института на ресоциализацию поднадзорных лиц. Таким образом, необходимость судебного контроля именно по правилам гражданского процесса можно объяснить тем, что Законом наряду с карательной составляющей административного надзора заложена принципиально иная его идея, базирующаяся не на применении репрессии к нарушителю с целью недопущения совершения им новых преступлений, а на оказании осужденному помощи в его социальной реабилитации, трудоустройстве, организации быта. В этом смысле выбор гражданского судопроизводства весьма логичен, ведь еще в XIX в. было признано, что «репрессивный, уголовный элемент вовсе чужд административной юстиции и подлежит исключению из данной области» <10>. В литературе приведены и другие доводы в пользу принятого законодателем решения <11>. ——————————— <10> Корф С. А. Административная юстиция в России. В двух томах. Том 2. СПб., 1910. С. 484. <11> Исчерпывающее обоснование отнесения дел об административном надзоре к области гражданской юрисдикции приведено А. С. Вельминым в его статье «Проблемы обоснованности дел об административном надзоре к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства» // Вестник гражданского процесса. 2012. N 2. С. 235 — 253.
Возникает следующий вопрос: почему внутри гражданской процессуальной формы для рассмотрения дел об административном надзоре было выбрано именно производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений? Известно, что сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за деятельностью властвующего субъекта публичных правоотношений в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К примеру, Д. М. Чечот определял производство по делам из административно-правовых отношений как «вид гражданского судопроизводства по специально отнесенным к ведению суда категориям дел по спорам об административных имущественных или неимущественных правах, состоящий в разрешении таких споров и проверке законности и обоснованности административных актов и отличающийся особенностями судебной процедуры» <12>. ——————————— <12> Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973. С. 14.
Целью данного вида судопроизводства является защита субъективных прав, свобод и законных интересов участников публичных правоотношений посредством судебной оценки властно-управленческой деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности <13>. ——————————— <13> Осокина Г. Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Томск, 2006. С. 14.
Обобщенный анализ существующих в науке точек зрения о сущности производства из публичных правоотношений и признаках административного иска позволил Ю. А. Поповой сделать вывод, что таковыми признаками необходимо считать следующие: — спор возникает из властеотношений (по вертикали) или из публично-правовых допроцессуальных правоотношений между неравноправными субъектами; — обязательный субъект правового конфликта — орган публичной власти либо его должностное лицо; — процесс возбуждается подачей заявления гражданином (группой граждан) в суд; — предмет судебного спора — законность правового акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или его должностных лиц, государственных или муниципальных служащих; — предмет судебной защиты — публично-правовые и частноправовые интересы, права, свободы граждан и других субъектов спорных правоотношений, нарушенные оспариваемыми решениями и действиями органов публичной власти; — способ судебной защиты — проверка законности оспариваемых действий, решений, цель судебной защиты — восстановление нарушенных прав, свобод, охраняемых законом интересов граждан и иных субъектов в полном объеме; — суд использует специальные процессуальные средства судебного рассмотрения и разрешения административного иска <14>. ——————————— <14> Попова Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Краснодар, 2002. С. 44.
Еще в XIX в. русскими учеными было признано, что административная юстиция — это публично-правовой институт, созданный для разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов органов публичного управления и восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций и правопорядка в государстве. Предметом публично-правового спора является незаконный акт публичного управления, а обязательным его участником — орган или должностное лицо, наделенное публично-правовыми полномочиями <15>. Административная юстиция в дореволюционной России, в отличие от таковой во многих европейских странах, — это исключительно «судебное обжалование актов управления», «судебная проверка деятельности администрации», что признавалось практически всеми учеными того времени <16>. По мысли С. А. Корфа, административная юстиция «всегда должна быть правоговорением, чем и отличается от активного управления» <17>. Таким образом, четко проводилась грань между административной юстицией, как способом обжалования актов управления, и юрисдикцией административных учреждений как «судебной деятельности самой администрации». ——————————— <15> Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. Сборник статей. 1877 — 1897. СПб., 1898. С. 218; Корф С. А. Административная юстиция в России. В двух томах. Том 2. СПб., 1910. С. 446 — 448. <16> Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 301. <17> Корф С. А. Указ. соч. С. 460.
В современной литературе также отмечается, что административное судопроизводство — это самостоятельный институт публичного права, независимый от административного процесса <18>. Верно отмечают Л. А. Николаева и А. К. Соловьева, что через административно-процессуальные отношения, как правило, происходит правомерная реализация норм административного права, поэтому административно-процессуальные отношения не всегда связаны с наличием спора о праве. В административном судопроизводстве возникает правоотношение иного характера. Его можно назвать судебно-надзорным, оно может возникнуть только при наличии спора о праве <19>. ——————————— <18> Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж. 1998; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Масленников М. Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001 и др. <19> Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. С. 95.
Для рассмотрения нашего вопроса важно также и то обстоятельство, что административная юстиция по своей сущности является способом последующей проверки правомерности актов управления. Дореволюционные ученые в этом смысле указывали, что в качестве средства правовой защиты административная юстиция менее совершенна, нежели юстиция гражданская <20>. Именно ввиду наличия у органа государственной власти административного принуждения, осуществляемого до судебного разбора дела, он занимает более выгодное положение ответчика в процессе, так как, по сути, еще до суда государственный орган уже установил нужные ему положения в отношении подчиненного лица (к примеру, произвел взыскание, пресек те или иные действия и т. п.). Наличием такого, уже осуществленного, административного принуждения и обусловлена такая важнейшая черта дел, возникающих из публичных правоотношений, как возложение на административный орган onus probandi законности и обоснованности предпринятых им действий (бездействия) и решений. ——————————— <20> Елистратов Е. И. Указ. соч. С. 308; Корф С. А. Указ. соч. С. 460.
Таким образом, при разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений, предметом судебного контроля будет проверка законности и обоснованности уже принятого правового акта органа управления или уже совершенного правового действия (бездействия) по вопросам управления. Судебно-процессуальный порядок направлен при этом не на регулирование повседневной оперативной деятельности государственных органов, а на разрешение конкретного правового спора <21>. ——————————— <21> Николаева Л. А., Соловьева А. К. Указ. соч. С. 256.
В науке гражданского процессуального права также давно известно, что судебное вмешательство в публично-правовые отношения может происходить не только в форме последующего, но и в форме «предварительного судебного контроля». Существо предварительного судебного контроля состоит в том, что административный орган, намеревающийся совершить какое-либо действие, может это сделать только с санкции суда, предварительно проверяющего законность действия, которое должно быть совершено. Последующий судебный контроль применяется после того, как административное действие уже совершено, но заинтересованные лица не согласны с ним и обращаются с жалобой в суд <22>. ——————————— <22> Курс советского гражданского процессуального права в двух томах. Том 2 / Под ред. А. А. Мельникова, П. П. Гуреева, А. А. Добровольского, В. С. Тадевосяна, П. Я. Трубникова. М., 1981. С. 142 — 143.
В юридической литературе многими учеными признается, что предварительный судебный контроль («предварительный иск») в целом не характерен для административного судопроизводства <23>. ——————————— <23> Громошина Н. А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М., 2010. С. 155.
Верно полагает Г. Л. Осокина, что сравнительный анализ двух разновидностей судебного контроля над поведением властвующего субъекта свидетельствует о предпочтительности последующего судебного контроля. По ее мнению, «введение тотального предварительного судебного контроля привело бы к тому, что суды были бы «завалены» лавиной бесспорных юридических дел» <24>. По мнению Д. М. Чечота, введение принципа последующего судебного контроля по всем делам, возникающим из административных отношений, обеспечит действительную «спорность» этого вида судопроизводства и избавит суды от рассмотрения бесспорных дел <25>. ——————————— <24> Осокина Г. Л. Указ. соч. С. 18. <25> Чечот Д. М. Указ. соч. С. 12.
Считаем, что «предварительный судебный контроль» за действиями органов управления не только не характерен, но и принципиально чужд административной юстиции. Это подтверждается не только приведенными выше мнениями ученых о сущности и задачах административной юстиции и производства по делам из публичных правоотношений, но и историческими примерами деятельности как законодательных, так и судебных органов государственной власти. Большинством ученых и практиков признано, что дела о взыскании недоимок с граждан и организаций по различным налогам и сборам <26>, которые первоначально по ГПК РСФСР 1923 г. находились в части «Особые производства», а в свое время при разработке ГПК РСФСР 1964 г. были отнесены к административному судопроизводству, — неудачное решение законодателя. Сегодня ясно, что наиболее правильно и эффективно рассматривать такие дела либо в исковом, либо, если взыскатель обладает бесспорными документами, в приказном производстве, что и реализовано в действующем ГПК РФ (к примеру, в ст. 122 ГПК РФ). Одновременно налогоплательщикам предоставлено право обжалования неправомерных действий налоговых органов в общем порядке. И это правильно, ведь никакой специфики рассмотрения дел о взыскании налоговых платежей и санкций по сравнению с исковыми делами нет, в том числе и перераспределения бремени доказывания (на что всегда делается упор в административной юстиции) путем возложения его на орган публичной власти. Здесь действует общее правило: кто обращается с требованием, тот и доказывает обстоятельства, лежащие в их основании (ст. 56 ГПК РФ) <27>. ——————————— <26> С. Н. Абрамов назвал совокупность таких дел «производством по делам о недоимках и штрафах». См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. С. Н. Абрамова. М., 1948. С. 337 — 348. <27> Стрельников В. В. Порядок взыскания недоимок, пени, штрафов: история и современность // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 6; Чечот Д. М. Указ. соч. С. 12.
Примечательно, что за последние двадцать лет в отечественном законодательстве прослеживается тенденция расширения «предварительного судебного контроля» за действиями органов исполнительной власти. И если государство и власть приняли решения возложить часть функций исполнительных органов по управлению в некоторых областях общественной жизни на суды, что само по себе заслуживает поддержки и уважения, то они должны быть избавлены от ошибок, ведущих к неэффективной реализации данных решений на практике. И здесь задача науки гражданского процессуального права — помочь избежать законодателю промахов и недочетов в регламентации новых категорий дел «судебного управления». Процессуальное законодательство, устанавливая соответствующую процессуальную регламентацию, просто вынуждено своевременно отражать изменения в материальных законах, требующих участия суда в различных областях общественных отношений. Данный вывод следует из анализа уже существующих форм такого контроля в гражданском судопроизводстве: стоит напомнить, что абсолютное большинство из «новоиспеченных» категорий дел особого производства — это не что иное, как дела «предварительного судебного контроля», бесспорные по своей правовой природе. Так, еще совсем недавно вопросы усыновления, помещения гражданина в психиатрический стационар представляли собой функции исполнительной власти <28>. Возложение вышеуказанных функций, в существе своем управленческих, на суды, повлекло значительное усложнение процедур их осуществления с целью максимально приблизить данные процедуры к процедуре осуществления правосудия. По сути, данными делами лишь расширена компетенция судов общей юрисдикции в области установления и изменения правового статуса гражданина, закрепленная ранее в производствах о признании гражданина безвестно отсутствующим, объявлении гражданина умершим, а также в производствах о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным. Безусловно, такие дела не могут рассматриваться в порядке производства из публичных правоотношений, так как в них отсутствует специфика, характерная для дел административной юстиции. А так называемый предварительный судебный контроль по таким делам, думается, есть не что иное, как «позитивное правоприменение», предполагающее организацию выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование с помощью индивидуально-правовых актов, являющееся обязательным условием реализации некоторых материальных регулятивных норм и отношений <29>. По общему правилу суд в таком правоприменении участвовать не должен. Вместе с тем «позитивное правоприменение» здесь «осложнено» тем обстоятельством, что его требуется дополнять «юрисдикционным правоприменением» в тех случаях, когда у кого-либо из заинтересованных в исходе дела лиц появляются возражения относительно требований заявителя, и суд уже должен разрешить экстраординарный случай, правовой конфликт, можно сказать, спор (но не спор о праве!). Другими словами, суд по таким делам выступает в первую очередь не «внешним», независимым арбитром в чужом деле, а непосредственным участником (причем основным, «управляющим»), находящимся внутри процесса позитивного правоприменения, при этом он же обладает и полномочиями на разрешение правового конфликта, могущего возникнуть в рамках данного дела. И обусловлено участие суда не чем иным, как исключительной важностью решения конкретного вопроса для гражданина, особым вниманием со стороны государства к конкретной области общественных отношений в такой степени, что процедура принятия решения максимально приближена к процедуре осуществления правосудия. ——————————— <28> Аргунов В. Н. Административное и особое производство в гражданском процессе (некоторые проблемы законотворчества и правоприменения) // Законодательство. 1999. N 7. С. 69. <29> Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 56 — 57.
Отсутствуют предпосылки для рассмотрения дел о признании гражданина безвестно отсутствующим, объявлении гражданина умершим, о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным, а также дел об усыновлении, помещении гражданина в психиатрический стационар, принудительном психиатрическом освидетельствовании и в исковом производстве, несмотря на то что в науке гражданского процессуального права все еще достаточно сильна позиция ученых, отстаивающих точку зрения об их исковом характере <30>. Придерживаясь иного взгляда, согласимся с Н. А. Громошиной в том, что при всем сущностном родстве этих дел с исковыми делами ни теоретического, ни практического смысла в исключении их из особого производства нет. Более верным будет пересмотреть оценки и свойства особого производства <31>, что, собственно, нами уже и было сделано <32>. Не вдаваясь в дискуссию о размежевании искового и особого производств применительно к рассматриваемому вопросу, нам важно показать другое: мало кому из авторов пришла в голову мысль о возможности применения к названным категориям дел правил производства по делам из публичных правоотношений <33>. Оно и понятно: ведь ни одним из характерных признаков дел административной юстиции данные дела не обладают! ——————————— <30> Жеруолис И. А. Сущность советского гражданского процесса. Вильнюс, 1969. С. 196 — 198; Блажеев В. В. Особое производство по гражданским делам, связанным с изменением правового статуса гражданина: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 5 — 6; Попова Ю. А. Признание граждан безвестно отсутствующими и объявление умершими в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1977. С. 5; Алиева З. З. Процессуальные особенности рассмотрения дел об усыновлении детей российскими гражданами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7. <31> Громошина Н. А. Указ. соч. С. 191. <32> См.: Аргунов В. В. Особое производство в гражданском процессе: смена идей, взглядов, понятий // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2011. N 1. С. 73 — 86. <33> Исключением являются некоторые исследователи производства по делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании. Так, Ю. В. Тихомирова считает, что дела о принудительном помещении гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании должны рассматриваться судами в рамках производства из публичных правоотношений (Тихомирова Ю. В. Производство по делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9 — 10). Аналогичной точки зрения придерживаются Н. Г. Бурлакова (Бурлакова Н. Г. Процессуальные особенности рассмотрения гражданских дел о принудительной госпитализации в медицинский стационар: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2006. С. 9), а также некоторые другие авторы (С. Л. Симонян, В. Н. Соловьев).
Аналогичная ситуация и с делами об административном надзоре. Не являясь каким-либо исключением, они едины по своей правовой природе с делами о принудительной госпитализации гражданина и принудительном психиатрическом освидетельствовании, о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным и другими делами, связанными с изменением правового статуса гражданина. Все они требуют «предварительного судебного контроля» и должны рассматриваться судами в рамках особого производства, так как «позитивное правоприменение» как исключительная и в целом нехарактерная функция судебной власти не будет противоречащей природе гражданского процесса в целом то лько при ее реализации через особое производство. Совершенно необъяснимо, почему данную категорию дел поставили «особняком» и поместили в один ряд с делами административной юстиции. Ни сущность современного административного надзора, ни сущность производства по делам из публичных правоотношений, административной юстиции никак не располагают к принятию такого решения. Логику принятого решения тем более трудно уяснить, зная о том, что по первоначальному законопроекту дела об установлении, продлении и прекращении административного надзора должны были составить двенадцатую, урегулированную ГПК РФ, категорию дел особого производства <34>. ——————————— <34> См.: проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательный акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» N 136972-5 // СПС «КонсультантПлюс».
Замечания на законопроект, изложенные в письме Верховного Суда РФ от 6 февраля 2009 г. N 2/общ-299 <35>, нельзя принимать во внимание, так как вывод о несоответствии дел об административном надзоре природе правоотношений, разрешение споров по которым производится судом по правилам особого производства, во-первых, основан на понимании административного надзора в основном как установления дополнительных мер ответственности осужденного, а не мер, направленных на ресоциализацию поднадзорных лиц; во-вторых, из замечаний Верховного Суда РФ нельзя установить, что взамен особого производства должно быть производство из публичных правоотношений, а вполне напрашивается вывод, что таким делам вообще не место в Гражданском процессуальном кодексе. ——————————— <35> СПС «КонсультантПлюс».
Резюмируя общую недоработку законодателя, подчеркнем, что особое производство с учетом его предназначения сегодня <36> — наилучшая форма для рассмотрения дел об административном надзоре в рамках гражданского судопроизводства. Только эта форма позволит суду наиболее эффективно справиться с теми задачами, которые на него возложены Федеральным законом N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». ——————————— <36> Подробнее о месте и роли особого производства в гражданском процессе см.: Аргунов В. В. Указ. соч.; Он же. Общие положения особого производства // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 7 — 8.
Теперь кратко остановимся на частных недоработках законодателя, по нашему мнению, потенциально способных негативно отразиться не только на рассмотрении и разрешении дел об административном надзоре, но и на дальнейшем развитии законодательной деятельности в области защиты прав и свобод граждан в рамках гражданского судопроизводства. В результате принятого законодателем решения в главе 26.2 ГПК РФ появилась несвойственная производству из публичных правоотношений норма ч. 3 ст. 261.7, отменяющая перераспределение бремени доказывания, установленное ч. 1 ст. 249 ГПК РФ и весьма характерное для дел административной юстиции. В производстве об административном надзоре действует общее правило ст. 56 ГПК РФ: кто утверждает (заявляет), тот и доказывает. Данное правило действует в исковом и в особом производстве. А понадобилось вводить данную норму только потому, что ст. 249 ГПК РФ имеет универсальное значение для всех дел, возникающих из публичных правоотношений. Как видим, первый «снаряд» в разрушение единства производства из публичных правоотношений уже запущен. Думается, что дела об административном надзоре, а также дела о реадмиссии, закрепленные в рамках производства из публичных правоотношений, обозначили очередную тенденцию бессистемного, непродуманного реформирования гражданского процессуального законодательства, способную привести в нивелированию уже имеющихся и устоявшихся на практике форм (имеются в виду виды судопроизводства) защиты прав и охраняемых законом интересов в гражданском судопроизводстве. Далее, неясен смысл установления ч. 6 ст. 261.6 ГПК РФ, в соответствии с которой суд при необходимости может затребовать иные документы и материалы по делу. Известно, что ч. 2 ст. 249 ГПК РФ предоставляет возможность суду при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Можно ли говорить, что ч. 6 ст. 261.6 является ограничением полномочий суда в истребовании доказательств, предоставляя ему возможность истребовать лишь «документы и материалы», но не другие виды доказательств? Или речь идет лишь о конкретизации полномочий суда на стадиях возбуждения дела и подготовки дела к судебному разбирательству, а рассмотрение дела по существу подчиняется правилу ч. 2 ст. 249 ГПК РФ? Последнее толкование уже предложено в юридической литературе <37>. Но это вынужденное толкование. По нашему мнению, ч. 6 ст. 261.6 является не чем иным, как отголоском первоначального желания законодателя подчинить дела об административном надзоре правилам особого производства, так как именно таким образом сегодня реализованы полномочия суда по самостоятельному собиранию доказательств по отдельным категориям дел особого производства: в ч. 3 ст. 272, ч. 1 ст. 278, ч. 1 ст. 292 и др. Другими словами, ч. 6 ст. 261.6 ГПК РФ при наличии общего положения ч. 2 ст. 249 ГПК РФ является лишней, а ее наличие в законе способно привести на практике только к различным интерпретациям и толкованиям, не исключаем, что искаженным и сиюминутным. ——————————— <37> Плотников Д. А. Особенности действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 11. С. 6 — 10 // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно ч. 1 ст. 261.7 ГПК РФ дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, а также с участием представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, которыми подано заявление, и прокурора. В то же время ч. 2 ст. 261.7 устанавливает, что неявка в судебное заседание заявителя или прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела. Исходя из ст. 10 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», поднадзорное лицо имеет право обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене установленных судом административных ограничений. В этом случае такое лицо является заявителем, самостоятельно подает заявление и формулирует основания для досрочного прекращения административного надзора, частичной отмены установленных административных ограничений, прикладывает к такому заявлению документы и материалы, содержащие сведения, положительно его характеризующие. Исходя из того что ч. 1 ст. 261.7 ГПК РФ устанавливает обязательное участие поднадзорного лица в суде, независимо от того, какой вопрос рассматривается судом — об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора либо об установлении (частичной отмене) административных ограничений, правило ч. 2 ст. 261.7 ГПК РФ о необязательности участия заявителя, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не подлежит распространению на поднадзорное лицо, в тех случаях когда оно является заявителем по делу. Полагаем, что до внесения соответствующих изменений правило ч. 2 ст. 261.7 следует толковать ограничительно, и речь должна идти лишь о возможности рассмотрения и разрешения дела при неявке представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, одновременно являющихся и заявителями по делу, а также прокурора. Явку же поднадзорного лица следует признать обязательной во всех случаях рассмотрения дела об административном надзоре, иначе доступ к правосудию у поднадзорного лица будет ограничен со всеми вытекающими отсюда последствиями в виде нарушения норм ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. В литературе отмечается еще ряд недоработок законодателя при регламентации в ГПК РФ дел об административном надзоре: о необходимости расширения круга субъектов, уполномоченных обращаться в суд об установлении административного надзора, о конкретизации перечня документов и материалов, которые необходимо представить в суд в порядке ст. 261.6 ГПК РФ <38>. Данные недоработки носят межотраслевой характер и связаны с неполным отражением процессуальным регламентом ГПК РФ действующих норм уголовного и уголовно-исполнительного права, полномочий и компетенции отдельных государственных органов в данной области правоотношений. Присоединяясь в целом к высказанной позиции, отметим, что при наделении уголовно-исполнительных инспекций правом обращаться в суд с заявлениями об установлении административного надзора, необходимо будет урегулировать вопрос о подсудности таких заявлений. ——————————— <38> Васильев Ф. П., Майдыков А. А., Миронов А. Н. Что нам совершенствовать, чтобы исполнить Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»? // Административное право и процесс. 2011. N 11. С. 31 — 35 // СПС «КонсультантПлюс».
В целом отнесение дел об административном надзоре к компетенции судов общей юрисдикции следует оценить как явление положительное, но с осторожностью: чрезмерное увлечение, «мода» на решение управленческих задач с подключением для этого процедуры осуществления правосудия, гражданской процессуальной формы, способны привести к обесцениванию и ослаблению самого правосудия, негативно отразиться на гарантиях судебной защиты прав и свобод граждан и организаций, создать излишнюю нагрузку на судебную систему.
