Право российских граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в контексте проблем внутренней миграции

(Тарибо Е. В.) («Журнал конституционного правосудия», 2012, N 3)

ПРАВО РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА СВОБОДНОЕ ПЕРЕДВИЖЕНИЕ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ

Е. В. ТАРИБО

Тарибо Е. В., начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Автор рассматривает проблему реализации права на свободу передвижения в необычном ракурсе: применительно к внутренней миграции российских граждан. Эта проблема приобрела актуальность в связи с инициативами по изменению правил регистрации в столице и иных крупных городах, а также санкций за их нарушение. В статье данная инициатива анализируется с точки зрения ее соотносимости с конституционными и законодательными положениями и в контексте практики конституционного правосудия, что позволяет автору сделать предположения о перспективах введения подобной меры в России.

Ключевые слова: свобода передвижения, внутренняя миграция, конституционное правосудие.

Russian Citizens’ right to free movement, choice of place of residence within the context of internal migration problems E. Taribo

Taribo Evgueniy Vasilyevich — head of the Direction of constitutional basis of public law at the Constitutional Court of the Russian Federation, PhD.

The author examines the issue of realization of the right to free movement from an unusual point of view: regarding internal migration of Russian citizens. This issue became crucial in connection with the initiatives for the change of registration rules in the capital and other big cities, and the sanctions for their violation. In the article this initiative is analyzed from the point of view of its correlation with the constitutional and legal provisions as well as within the context of constitutional justice practice. It allows the author to make a suggestion about the perspectives of introducing similar measures in Russia.

Key words: freedom of movement, internal migration, constitutional justice.

Читая новостную ленту о политических событиях, происходящих в нашем Отечестве и за его пределами, иногда останавливаешься на мысли: на первый взгляд они между собой не связаны, однако их роднит общая правовая проблема. Например, год назад одна из европейских стран — Дания, опасаясь наплыва мигрантов, впервые после заключения в 1985 г. Шенгенского соглашения возобновила пограничный контроль <1>. Практически одновременно с этим произошло другое событие. Чтобы воспрепятствовать въезду мигрантов, получивших временные, но вполне легальные документы беженцев, было прервано железнодорожное сообщение на границе Франции и Италии <2>. Тем самым в одночасье был нарушен привычный правовой режим свободного передвижения всех лиц, законно пребывающих хотя бы в одной из стран — участниц Шенгена. Введение таких мер показало: внезапная угроза публичным интересам, если она носит критический характер, заставляет страны Европейского союза на ходу корректировать миграционную политику, отступая от достижений в сфере права на свободное передвижение. ——————————— <1> Рокоссовская А. Границы разумного. Дания ввела пограничный контроль // Российская газета. 2011. 13 мая. <2> Прокофьев В. Поссорились не на шутку. Рим возмущен действиями Франции в отношении иммигрантов // Российская газета. 2011. 19 апреля.

Что касается собственно граждан стран Евросоюза, то они, как известно, в рамках единого правового пространства Европы обладают полной свободой передвижения. Показательно, например, что в европейских аэропортах граждане Евросоюза, в отличие от граждан других государств, всегда пересекают условную границу по одному коридору, через «единое окно». Но и в их отношении в отдельных случаях устанавливаются ограничительные меры. В частности, еще в 2006 г. германская федеральная полиция составила обширный список британских болельщиков, которым запрещен въезд в Германию <3>. ——————————— <3> Зарудный П. Немцы боятся англичан // Российская газета. 2006. 10 июня.

Проблема реализации права на свободное передвижение наиболее актуальна в России, как и во всем мире, прежде всего в контексте внешней миграции. Однако она проявляет себя и применительно к внутренней миграции российских граждан. Данная проблема получила неожиданное звучание после всплеска на московских улицах и площадях межнациональных противоречий, долго зревших в молодежной среде. Острота произошедших событий была запредельной. Опасность стихийных массовых акций, спровоцированных бездействием властей по поводу конкретного уличного преступления, заключалась не только в том, что их участники были радикально настроены, хорошо организованы и беспрекословно выполняли приказы своих вожаков. Не менее тревожным стало то, что действия организованных и решительно настроенных молодых сограждан, к которым значительная часть обывателей относилась не без сочувствия, могли быть направлены в еще более деструктивное русло. Властям удалось силой и убеждением погасить беспорядки и не допустить массовых столкновений по принципу «стенка на стенку». Но сама угроза их возникновения в многомиллионном столичном городе, где расположены все основные органы государственного управления и где даже в обычных условиях нелегко обеспечивать общественную безопасность, заставила по-новому взглянуть на проблемы внутренней миграции. В адрес всех, кто приезжает работать или учиться в другие регионы, прозвучали слова о необходимости относиться с уважением к местным обычаям, к обычаям русского и всех других народов России. К органам власти обращено категоричное требование: давать законный, но жесткий отпор всякому иному — неадекватному, агрессивному и неуважительному — поведению. При этом прозвучали сомнения в целесообразности упрощенной регистрации (через Интернет и по почте) в Москве и иных крупных городах <4>, были предложены инициативы по ужесточению правил регистрации и санкций за их нарушение, при условии если при этом не будут нарушены конституционные права граждан на выбор места жительства <5>. ——————————— <4> Кузьмин В., Заваржин К. «Научиться жить вместе». Дмитрий Медведев провел заседание Госсовета, посвященное межнациональным отношениям // Российская газета. 2010. 28 декабря. <5> Путин В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 января.

Инициатива ужесточения правил регистрации пока не получила практического воплощения, и не ясны еще возможные параметры ее реализации. Тем не менее, поскольку в данном случае затрагивается основное право — право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, — исторически проблемное для России, стоит рассмотреть указанную инициативу хотя бы в первом приближении с точки зрения конституционных и законодательных положений, а также практики конституционного правосудия. Часть 1 ст. 27 Конституции РФ гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства не только российским гражданам, а каждому, кто законно находится на территории России. Очевидно, что оговорка о «законном нахождении на территории России» относится к иностранным гражданам и лицам без гражданства. И хотя для российских граждан право на свободу передвижения действует вне специальных конституционных оговорок, оно, так же как, например, право на мирные собрания, реализуется в пределах, которые устанавливает федеральный законодатель. Порядок пользования правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства регулируется Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 <6>, т. е. законодательным актом, принятым до вступления в силу действующей Конституции РФ. Это же замечание, кстати, относится и к Закону РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» <7>. Тем не менее, несмотря на свой доконституционный формат, Закон о праве на свободу передвижения действует до сих пор и применяется с учетом законодательных поправок, внесенных после принятия современной Конституции РФ. ——————————— <6> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 10 августа. <7> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.

Конституционный Суд РФ неоднократно анализировал положения данного Закона в своих постановлениях. В них он подчеркивал уведомительный характер регистрации, указывал на недопустимость установления фискальных барьеров для регистрации, настаивал на том, что отсутствие регистрации не может влиять на реализацию прав и свобод граждан (Постановления от 4 апреля 1996 г. N 9-П <8>, от 2 июля 1997 г. N 10-П <9>, от 2 февраля 1998 г. N 4-П <10>). Лишь однажды данные позиции Суда встретили возражения в особом мнении конституционного судьи, в котором выражалось несогласие с чрезмерной и несбалансированной аргументацией в пользу исключительно уведомительного характера регистрации. В нем отмечалось, что «при массовой неконтролируемой миграции временные ограничения этой свободы возможны, ибо ясно, что такая миграция создает серьезные трудности для граждан, проживающих в данном городе или местности» (особое мнение судьи М. В. Баглая к Постановлению от 4 апреля 1996 г. N 9-П <11>). ——————————— <8> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909. <9> СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3304. <10> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783. <11> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

В 2000-е годы Суд продолжил развивать занятую им позицию о том, что регистрация может носить исключительно уведомительный характер и не может налагать какие-либо ограничения на граждан. В решениях о пенсионном обеспечении военнослужащих, уволенных с военной службы, а также в решениях об избирательных правах Суд последовательно признает неконституционным регулирование, которое лишает возможности получения пенсий или участия в выборах граждан, у которых отсутствует регистрация (Постановление от 2 июня 2011 г. N 11-П <12>; Определение от 8 декабря 2011 г. N 1794-О-О) <13>. Вместе с тем стоит отметить, что Конституционный Суд РФ, сталкиваясь в своей практике с неординарными проблемами регистрации, такими, как регистрация по месту жительства вне территории населенных пунктов, не оставляет свои прежние подходы абсолютно неизменными. Например, Суд уже не столь категорично отделяет регистрацию по месту жительства от проблемы реализации прав и обязанностей гражданина. Он указывает, что регистрация носит не только административно-учетный характер, но является также «правовым средством, встроенным в механизмы правового регулирования в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений» (Постановление от 30 июня 2011 г. N 13-П <14>). ——————————— <12> СЗ РФ. 2011. N 24. Ст. 3526. <13> СПС «КонсультантПлюс». <14> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3991.

Размышляя о том, насколько применимы ранее выраженные Конституционным Судом РФ позиции к инициативам об ужесточении правил регистрации, следует отметить одну особенность: названные позиции формировались в 90-е годы минувшего века в контексте внутреннего миграционного дисбаланса и вытекающих из него проблем экономического характера. Нынешняя же инициатива ужесточения регистрационных правил выдвигается в новом ракурсе — в увязке с проблемой обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью в крупных городах и на территориях, имеющих особый правовой статус: столица, город федерального значения, административный центр федерального округа и т. п. В связи с этим прежде всего возникает вопрос о том, насколько она соотносится с положениями законодательства (законами и подзаконными актами), действующими в данной сфере. Статья 8 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» предусматривает перечень оснований ограничения данного права российский граждан. Оно может быть ограничено в соответствии с законами: 1) в пограничной полосе; 2) в закрытых военных городках; 3) в закрытых административно-территориальных образованиях; 4) в зонах экологического бедствия; 5) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; 6) на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Данная норма содержит не столько основания ограничения права на свободу передвижения, сколько перечень территорий, на которых в силу временных причин или постоянно действующих факторов может устанавливаться особый режим въезда и выезда, а также пребывания. Таким образом, территориальный критерий ограничения права на свободу передвижения рассматривается как основной <15>. ——————————— <15> Некоторые исследователи полагают, что ограничительные меры в отношении права на свободу передвижения граждан в пограничной зоне и ЗАТО не согласуются с принципом соразмерности, вытекающим из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и международных правовых актов. В связи с этим предлагается пересмотреть правовой режим ограничений в пограничной зоне и ЗАТО (см.: Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 25).

Интересный штрих. Перечень, установленный в ст. 8 указанного Закона Российской Федерации, является закрытым. Между тем в Правилах регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <16>, названный перечень не только воспроизводится, но и содержит оговорку, указывающую на его открытый характер. Так, в правительственных Правилах предусмотрена возможность введения ограничений для иных случаев, предусмотренных федеральным законом (п. 7). Специфический случай, тяготеющий к закрытому административно-территориальному образованию (далее — ЗАТО), представляет собой город Байконур. Согласно Соглашению о статусе данного города, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Казахстан 23 декабря 1995 г. <17>, город Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей на условиях аренды, в отношениях с Российской Федерацией он наделен статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации (п. 1 ст. 1). Въезд в него для российских граждан ограничен, равно как и ограничено право на постоянное проживание в данном городе. ——————————— <16> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939. <17> Бюллетень международных договоров. 1999. N 5. С. 56 — 67.

Примеряя возможность расширения ограничений права на свободу передвижения в отношении иных территориальных образований, разумеется, нельзя не видеть специфики действующих ограничений. Она прежде всего выражается в необходимости установления ограничений, которые носят превентивный характер (нельзя въехать без специального разрешения), и обусловлена причинами секретности или условиями экстраординарного характера (стихийное бедствие, военное положение). В условиях нормального течения жизни такой специфики в столице или иных крупных городах мы не увидим. Установление ограничений, более или менее сходных с теми, которые предусмотрены в настоящее время для специальных территорий, грубо нарушало бы доступ к конституционным правам и свободам, полноценное пользование которыми может зависеть от пребывания в столице, городе федерального значения или ином центре политической, социально-экономической или культурной жизни страны. Да и просто технически превентивное установление каких-либо регистрационных ограничений в современных условиях неосуществимо, для этого не хватит никаких государственных ресурсов. В чем же могут выражаться ограничительные меры в столице и иных крупных городах? Скорее всего, они могут устанавливаться лишь в качестве последующего реагирования государства в виде аннулирования регистрации экстремистски настроенных лиц, представляющих серьезную опасность для общественной безопасности в условиях мегаполиса, что подтверждалось бы соответствующими судебными решениями по уголовным или административным делам. Да и то подобные меры, вероятнее всего, могут касаться лишь регистрации по месту временного пребывания, иное бы означало неправомерное вторжение в сферу прав собственности и иных вещных прав в отношении жилища. Технически подобные меры могли бы означать не только аннулирование регистрации по месту пребывания, но и запрет въезда на определенные территории, а также выдворение правонарушителей за пределы территориального образования. Здесь нужно оговориться, что на сегодняшний день возможность выдворения российских граждан с определенных территорий возможна только в условиях чрезвычайного положения (п. «е» ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» <18>). Причем эта мера не входит в систему административных наказаний, предусмотренных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Данный Кодекс предусматривает административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (п. 7 ч. 1 ст. 3.2). В отношении же российских граждан, нарушающих режим Государственной границы, пограничного режима в пограничной зоне или особого режима в ЗАТО, в качестве максимальной санкции применяется административный штраф (ч. 2 ст. 18.1, ст. 18.2 и 20.19). Какие-либо действия, связанные с принудительным перемещением правонарушителя, могут производиться лишь в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, таких, как доставление или административное задержание (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27.1). Однако их применение ограничено короткими сроками и не означает, что правонарушитель для совершения процессуальных действий обязательно будет перемещен за пределы территориального образования. ——————————— <18> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Затрагивая данную тему, нельзя не понимать крайнюю ее деликатность, связанную, как и многое в нашей стране, с издержками исторического опыта. Если говорить о предполагаемых ограничительных мерах, то вспоминаются не только примеры из недавнего советского прошлого, но еще более давние времена лесковского «очарованного странника», путешествующего по поддельному паспорту <19>. Конечно, нельзя отрицать принципиальную возможность установления подобных ограничительных мер: они обусловлены реальными угрозами безопасности граждан, что подтвердили события текущего социально-политического процесса. При первом приближении мы вряд ли найдем для этого прямые противопоказания в практике конституционного правосудия и в действующем законодательном регулировании. Вместе с тем установление ограничительных мер должно и, очевидно, будет осуществляться с исключительной осторожностью, на основе глубокой проработки с привлечением специалистов по административному и уголовному праву, а также тех, кто занят социологическими проблемами в сфере безопасности, миграции, межнациональных отношений. ——————————— <19> Статья 1 Свода уставов о паспортах и беглых предусматривала общую норму: «Никто не может отлучиться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта» // Свод уставов благочиния. Части 3, 4 и 5. СПб., 1842. В этой связи можно отметить предложение руководителя Федеральной миграционной службы К. О. Ромодановского об отказе от практики выдачи «внутренних» паспортов, выдвинутое им во время выступления в Госдуме 21 марта 2012 г. В СМИ встречались такие комментарии по этому поводу: «Как в Российской империи, так и в Советском Союзе паспорт использовался только с одной целью — контроля за внутренней миграцией населения» (см.: Никитин А. Без бумажки — человек // Итоги. 2012. 26 марта. N 13(824)).

Однако основное значение в разработке таких мер приобретают нормы конституционного права. Правильное их применение представляет собой сложную задачу, поскольку законодательные решения в данной сфере подлежат особой выверке с точки зрения конституционных императивов. Прежде всего это предписание о возможности ограничения конституционных прав и свобод граждан федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Имеет значение и положение ст. 56 Конституции РФ, регулирующей вопросы чрезвычайного положения, которая устанавливает перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению (ч. 3). Возможно, инициативы по введению обсуждаемых мер коснутся реформирования Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации», на смену которым придут федеральные законы. Кстати, затрагивая тему столицы и ее статуса, нельзя не учитывать, что это конституционно-правовые понятия, непосредственно закрепленные в Конституции РФ (ч. 2 ст. 70) <20>. Они могут быть предметом отдельного конституционного толкования: чем характеризуется статус столицы, насколько он особый, если мы рассматриваем проблемы внутренней миграции, осложненные проблемами экстремизма и преступности? ——————————— <20> В контексте тезиса о возможном повышении требований к регистрации в столице как месте пребывания высших органов государственного управления следует упомянуть о поручении Президента РФ от 12 апреля 2012 г. о подготовке предложений о передислокации указанных органов на территорию, присоединяемую к городу Москве с 1 июля 2012 г. Это обстоятельство нуждается в дополнительном осмыслении не только с точки зрения уменьшения набора аргументов в пользу ужесточения регистрационных правил в столице. Попутно возникает вопрос о том, будут ли находиться высшие органы власти в городе Москве как столице, дислоцируясь на дальней окраине субъекта Российской Федерации Москвы — города федерального значения? Очевидно, что будут, поскольку это следует из ч. 2 ст. 1 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации». Но ответ не столь очевиден, если иметь в виду, что теоретически любые граничащие между собой субъекты Российской Федерации могут быть объединены (а такие прецеденты, как известно, уже были). Это может повлечь прекращение существования объединяемых субъектов Российской Федерации, возникновение нового субъекта Российской Федерации, который назвать «городом» будет трудно. Рассуждая гипотетически, в таком случае Москва может продолжить существование, например, в статусе административно-территориальной единицы в рамках субъекта Российской Федерации (при этом не исключается существование ее анклавов). Таким образом, «город Москва как столица» — более узкое понятие, оно не обязательно привязано к Москве как субъекту Российской Федерации.

Обдумывая иные варианты реформирования действующего законодательства, нельзя исключать внесение изменений в нормы уголовного и административного права, включая подзаконные акты. Но вполне возможно, что острые проблемы в сфере внутренней миграции и общественной безопасности будут решаться иными правовыми и политическими средствами. В том числе теми, которые направлены на гармонизацию межэтнических и межконфессиональных отношений. Сегодня они разрабатываются Президиумом Государственного Совета и другими государственными органами и учреждениями. В ряду таких мер усиление профилактической работы правоохранительных органов в сфере борьбы с проявлениями экстремизма и преступности (неважно, какая она: уличная или организованная). В конце концов, опыт европейских соседей показал, что введенные ими ограничения внутренней миграции в рамках единого правового пространства носили непродолжительный характер, они были хотя и тревожным, но лишь эпизодом, не повлекшим продолжения. Поэтому если нашему государству удастся эффективно снизить криминологические издержки внутренней миграции иными средствами, то инициатива ужесточения регистрационных правил может и не выйти за рамки серьезного предупреждения, прозвучавшего со стороны публичных властей. Очевидно, что такой вариант развития правовых и политических событий наиболее предпочтителен.

——————————————————————