Антикоррупционное законодательство в системе органов местного самоуправления

(Окороков В. К.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2014, N 1) Текст документа

АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В. К. ОКОРОКОВ

Окороков Валерий Кузьмич, судья Верховного суда Республики Саха (Якутия).

В этой статье рассматриваются вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства, предлагается в этой связи внесение в УК РФ ряда изменений и дополнений.

Ключевые слова: коррупция, взятка, должностные лица, иностранные должностные лица.

Anti-corruption legislation in the system of local self-government V. K. Okorokov

Okorokov Valery Kuzmich, Judge of the Supreme court of the Republic of Sakha.

This article discusses the issues of improvement of anti-corruption legislation, in this connection, the necessity to amend the Criminal Code, a number of changes and additions are offered.

Key words: corruption, bribes, officials, foreign officials.

Тенденцию к росту коррупции подтверждают результаты социологического опроса, проведенного по поручению Общественной палаты Российской Федерации <1>. Критически гражданами оцениваются меры, направленные на борьбу с коррупцией. По данным Института социологии РАН, 86% россиян считают, что принятые антикоррупционные меры не улучшают ситуацию. Удачной борьбу с коррупцией считают только 2% россиян. В честность чиновничьих деклараций о доходах верит только 1% граждан <2>. ——————————— <1> 60% посетителей интернет-портала Общественной палаты России, 43% участников мероприятий и членов региональных общественных палат говорят о росте коррупции на всех уровнях власти — федеральном, региональном и муниципальном; Магомедов Н. Н. Понятие коррупции в России // Российский следователь. 2013. N 3. С. 25. <2> Мохов Е. А. Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 25 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru.

Доля дел, направленных прокурорами в суды, снизилась с 92,9% в 2010 г. до 90,5% в 2011 г. По сравнению с 2010 г., в 2011 г. сократилось количество фактов получения взяток — на 10,3%. Снизилось также и число дач взяток на 6,1%, по мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, снижение выявленных преступлений связано с «недостаточно результативной» работой силовиков, а не с уменьшением коррупции <3>. ——————————— <3> Число зафиксированных преступлений за год снизилось на 8,5% [Электронный ресурс]. URL: http://www. bfm. ru/news/.

Интересным является факт наличия большего количества осужденных за дачу взятки, чем за получение взятки. Номинально соотношение «взяткодатель — взяткополучатель» на практике является взаимно уравновешенным (одно лицо передало — другое получило взятку), но с учетом условий освобождения от ответственности, предусмотренных примечанием к ст. 291 УК РФ, такое положение должно приобретать крен в сторону увеличения числа лиц, подлежащих привлечению за получение взятки. На деле получается наоборот. Единственным объяснением данному явлению может быть только то, что взяткополучатели находят не всегда законные способы уклонения от ответственности за преступление, предусмотренное ст. 290 УК РФ. Но в последнее время есть случаи, когда взяткополучатели осуждаются к реальным срокам наказания. Так, в ноябре 2013 г. был осужден глава Нюрбинской городской муниципальной администрации, судебная коллегия назначила ему наказание по совокупности преступлений, предусмотренных по ч. 1 ст. 222 УК РФ и ч. 3 ст. 30, ст. 290, ч. 5, п. «б», «в», УК РФ, на основании ч. 2 ст. 69 УК РФ путем частичного сложения назначенных наказаний в виде 7 лет 3 месяцев лишения свободы, с лишением права занимать в течение 3 лет должности в государственной и муниципальной власти, со штрафом в сумме 14 400 000 рублей, с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима <4>. ——————————— <4> Апелляционное определение от 05.11.2013. Дело N 22-2027 // Архив Верховного Суда Республики Саха (Якутия).

Более 60% осужденных за получение взятки в 2011 г. были пойманы на суммах до 10 тысяч рублей. В 23% уголовных дел с обвинительными приговорами сумма взятки составляла от 10 до 50 тысяч рублей, и только 30 человек в стране осуждены за получение взятки в размере более 1 млн. рублей (2%) <5>. ——————————— <5> Мохов Е. А. Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 17 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru.

Одной из основных причин, порождающих и стимулирующих коррупцию, в том числе в органах местного самоуправления, указываемых экспертами, является несовершенство законодательства. При этом эксперты отмечают следующие недостатки и противоречия в антикоррупционном законодательстве <6>: ——————————— <6> Гостева С. Р. Противодействие коррупции — важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. N 1. С. 65 и др.

— множественность, обилие и разнородность нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с коррупцией; — малозначительность нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих механизм борьбы с организованной преступностью и коррупцией; — отсутствие системности и внутренней связи между различными нормативными правовыми актами и правовыми нормами, имеющими единый предмет правового регулирования; — существенные множественные противоречия действующих нормативных правовых актов, регулирующих механизм противодействия коррупции; — рост числа предписывающих и разрешительных правовых норм; — второстепенность и производность государственно-правовой роли правоохранительных органов, полиции в борьбе с коррупцией; — отсутствие нормативных правовых актов и норм права, непосредственно устанавливающих обязанности и полномочия этих органов в этой сфере. В целом, по мнению экспертов, действующее законодательство в сфере противодействия коррупции нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку не приведено в соответствие ни с международными договорами, ни с потребностями эффективной борьбы с коррупцией. Эксперты отмечают, что в значительной степени коррупционным проявлениям способствует принятие нормативно-правовых актов, определяющих статус государственных органов и органов местного самоуправления с превышением их компетенции и содержащих коррупциогенные нормы. Так, в ходе проверки, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе в 2009 г., было выявлено свыше 60 норм, создающих «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных и муниципальных служащих <7>. ——————————— <7> Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 19 — 22.

Совершенствование законодательства о борьбе с коррупцией должно развиваться по двум направлениям: совершенствование уголовно-правовых норм о собственно коррупционных преступлениях и совершенствование норм, выполняющих определенную профилактическую функцию по нейтрализации причин и условий коррупции. В частности, большинство ученых, изучающих данную проблему, полагают, что отсутствие нормативных определений понятия должностного преступления и коррупционного преступления является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией <8>. Это положение тем не менее, на наш взгляд, нуждается в уточнении. Законодательное определение должностного преступления в уголовном законодательстве — это лишь предпосылка к тому, чтобы наиболее точно идентифицировать круг деяний и над ними мог быть установлен эффективный контроль. Не всякое определение должностного преступления может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно никаких толкований. Несовершенство уголовного закона — одна из причин того, что лица, совершившие общественно опасные деяния, злоупотребив своим должностным положением, не всегда несут уголовную ответственность <9>. Соответственно, несмотря на неоднократные попытки систематизации правовых и организационных мер борьбы с использованием должностными лицами своего служебного положения в целях получения незаконного вознаграждения и против интересов службы, в том числе в органах местного самоуправления, в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствуют понятие коррупционного преступления и юридическая классификация коррупционных преступлений в зависимости от субъектного состава и сфер ее проявления. ——————————— <8> Марьина Е. В. Современная антикоррупционная политика: тенденции и акценты // Общество и право. 2009. N 4. С. 111 — 112. <9> Смирных Д. А. Проблемы детерминации злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий // Общество и право. 2011. N 2.

Достаточно расплывчато установлен объем допустимых мер контроля и правового воздействия, необходимых и достаточных для пресечения и предупреждения коррупционной деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Действующий «пакет» антикоррупционных мер не достигает всегда цели из-за ошибок правоприменительной практики. Одним из наиболее проблемных в исполнении антикоррупционных механизмов Федерального закона «О противодействии коррупции» стала установленная его ст. 8 обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная обязанность существовала для государственных гражданских и муниципальных служащих и ранее, однако касалась она только сведений об имуществе самих служащих. Принятый Федеральный закон «О противодействии коррупции» внес следующие новеллы: — установлена обязанность представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; — эта обязанность распространена на все виды государственной службы; — определено, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень. Конкретный Перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых у гражданина возникает обязанность представлять сведения о доходах, был определен Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 <10>, а порядок представления указанных сведений — Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 <11>. ——————————— <10> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Российская газета. 2009. N 89. <11> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Российская газета. N 89. 2009.

В Перечень вошли точно определенные должности (например, все должности, относящиеся к высшей группе; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти) и «другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками» <12>. ——————————— <12> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780.

Как уже указывалось, в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. <13> также внесены изменения, дополнения в отдельные законодательные акты Российской Федерации <14>. В частности, введено требование, что непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу работодателю сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов его семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. ——————————— <13> Российская Федерация присоединилась к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., подписанной от имени Российской Федерации в городе Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 г., к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, принятой в Страсбурге 27 января 1999 г., тогда же подписанной от имени Российской Федерации (обе ратифицированы Российской Федерацией в 2006 г.). <14> Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ (в ред. Федерального закона от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

В отношении лиц, уже состоящих на государственной или муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по представлению указанных сведений предусмотрено освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В 2011 г. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» <15> был сформирован новый процессуальный институт привлечения к ответственности государственных и муниципальных служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет. При этом в законодательство была введена новая для государственной и муниципальной службы категория «утрата доверия». ——————————— <15> Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730.

Проведенный анализ ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе» с учетом внесенных изменений <16> показывает, что законодатель посчитал необходимым разделить все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на тяжкие, влекущие увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений. К тяжким коррупционным правонарушениям, в частности, отнесены: ——————————— <16> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2012 N 259-ФЗ, 327-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

— непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; — непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений; — участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом; — осуществление предпринимательской деятельности; — вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации <17>. ——————————— <17> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2012 N 259-ФЗ, 327-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

В 2012 г. Президентом Российской Федерации была предложена новелла по трехгодичному периоду изучения возможных доходов чиновников. Для общественной экспертизы был представлен проект Федерального закона «О контроле за расходами» и вносимые с ним в пакете проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за расходами». Данными законопроектами предусматривается введение института конфискации «in rem», в частности предлагается дополнить п. 2 ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности» нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации. Данное предложение не только заслуживает поддержки с содержательной точки зрения, но и направлено на реализацию ст. 20 «Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции 2003 г. <18>. ——————————— <18> Алешин А. А. О некоторых правовых мерах по противодействию коррупции в современный период // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 65 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru.

В рамках совершенствования антикоррупционного законодательства 1 февраля 2012 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон N 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок» <19>. Названная Конвенция принята 21 ноября 1997 г. по инициативе Организации экономического сотрудничества и развития и вступила в силу 15 февраля 1999 г. ——————————— <19> Федеральный закон N 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок», 1 февраля 2012 г. // Справочная система «ГАРАНТ». [Электронный ресурс] URL: http://m. garant. ru/hotlaw/ federal/378866/.

В связи с этим для эффективной борьбы с коррупцией необходимо также ужесточить контроль за расходованием государственных средств, направляемых на финансирование социально-экономических программ, в том числе в системе местного самоуправления. Расходы бюджета контролируются КРУ Минфина России, Росфинмониторингом, Росфиннадзором, Счетной палатой. Определенными функциями по предотвращению хищений бюджетных средств обладают органы прокуратуры, внутренних дел и федеральной службы безопасности. Вместе с тем необходимо организовать их эффективную и слаженную работу в этом направлении, кардинально изменить методы контрольной работы, и тогда перечисленные правоохранительные и контрольные органы вполне способны обеспечить надлежащий финансовый контроль <20>. ——————————— <20> Мохов Е. А. Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 31 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru.

В целях предупреждения преступлений коррупционной направленности предлагаем исключить ч. 1 ст. 291 УК РФ, оставив квалифицированный состав — дача взятки за незаконные действия (бездействие), аналогично незаконной передаче предмета подкупа (ч. 1 ст. 204 УК РФ), что позволит снизить уровень латентности взяточничества, и дополнить примечание к ст. 291 УК РФ тем, что если лицо передало взятку должностному лицу за совершение в интересах его или представляемых им лиц заведомо незаконных действий (бездействия), то от уголовной ответственности по основанию вымогательства со стороны должностного лица оно освобождено быть не может.

Литература

1. Алешин А. А. О некоторых правовых мерах по противодействию коррупции в современный период // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 65 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru. 2. Гостева С. Р. Противодействие коррупции — важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. N 1. С. 65. 3. Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 19 — 22. 4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780. 5. Магомедов Н. Н. Понятие коррупции в России // Российский следователь. 2013. N 3. С. 25. 6. Марьина Е. В. Современная антикоррупционная политика: тенденции и акценты // Общество и право. 2009. N 4. С. 111 — 112. 7. Мохов Е. А. Перспективные направления развития антикоррупционного законодательства // Аналитический вестник. 2012. N 10(453). С. 25 [Электронный ресурс]. URL: www. council. gov. ru. 8. Смирных Д. А. Проблемы детерминации злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий // Общество и право. 2011. N 2. 9. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Российская газета. N 89. 2009. 10. Федеральный закон N 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок», 1 февраля 2012 г. // Справочная система «ГАРАНТ». [Электронный ресурс] URL: http://m. garant. ru/hotlaw/federal/378866/. 11. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2012 N 259-ФЗ, 327-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215. 12. Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730. 13. Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ (в ред. Федерального закона от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

——————————————————————

Название документа