РЕШЕНИЕ СУДА ОБ УСТАНОВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ <*>
И. Н. БАРАЕВ
——————————— <*> Baraev I. N. Gudgement of the court of the establishment administrative limitations.
Бараев Иван Николаевич, старший преподаватель кафедры гражданского процессуального права филиала МГЮА имени О. Е. Кутафина в г. Вологде, судья в отставке, заслуженный юрист Российской Федерации.
В статье на основе анализа практики судов Вологодской области показаны недостатки Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в части регулирования установления административных ограничений. Даны предложения по совершенствованию судебной практики и действующего законодательства.
Ключевые слова: гражданский процесс, решение суда, административный надзор, административные ограничения.
The analysis of the work of the courts in Vologda Region in usingo of Federal Law (April, 6, 2011 N 64-FL) «About the administrative supervision for the persons, who freed from the places of the deprivation of freedom», the establishment of administrative limitations is given in this article. Some proposals to improve judicial (forensic) practice and the acting legislation are given.
Key words: civil process, judgement of the court, administrative supervision, administrative limitations.
В соответствии со ст. 261.8 ГПК РФ <1> суд, принимая решение об установлении или о продлении административного надзора, одновременно устанавливает и административные ограничения. Суд вправе установить одно или несколько административных ограничений. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532; 2011. N 15. Ст. 2039.
Согласно легальной дефиниции, данной в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <2> (далее — Федеральный закон), административное ограничение — это временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с настоящим Федеральным законом. Другими словами, это правомерное персонифицированное постпенитенциарное и устанавливаемое судом временное снижение уровня строго определенных в законе прав и свобод физических лиц, гарантированных нормами международного права и законодательством Российской Федерации, отвечающее требованиям законности, соразмерности и допустимости в демократическом обществе и реализуемое под наблюдением органов внутренних дел в целях предупреждения этими лицами совершения преступлений и иных правонарушений. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2011.
Перечень административных ограничений, которые могут устанавливаться в отношении поднадзорного лица, приведен в ст. 4 Федерального закона, а именно: 1) запрещение пребывания в определенных местах; 2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; 3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; 4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; 5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Установление судом административного ограничения в виде обязательной явки от одного до четырех раз в месяц в органы внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации является обязательным. Анализ судебной практики по делам об установлении административного надзора показал, что суды Вологодской области ограничение в виде запрещения пребывания в определенных местах применили в отношении 13% лиц. Необходимо отметить, что во всех решениях суды конкретизировали эти «определенные места», что является безусловно правильным. Так, допустим, суды запрещали поднадзорным лицам пребывание «на территории детских учреждений», «в кафе, барах и иных увеселительных заведениях», «заведениях, где осуществляется продажа спиртных напитков на разлив», «в местах, где осуществляется круглосуточная продажа спиртных напитков», «ближе 50 метров от детских садов и школ» и т. д. Практику судов, направленную на запрещение пребывания поднадзорных лиц в общественных местах, где официально разрешено употребление спиртных напитков, следует признать также правильной, поскольку ранее эти лица совершали преступления в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения. Что касается установления административного ограничения в виде запрещения посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях, то суды применили его по 16% дел. Существенным недостатком является то, что суды в своих решениях данное ограничение не конкретизируют и запрет формулируют так, как он обозначен в законе. Такие решения создают правовую неопределенность для поднадзорного лица и органов внутренних дел в соблюдении указанного административного ограничения, так как действующее законодательство не раскрывает понятия «массовые мероприятия». Только в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <3> даны дефиниции публичного мероприятия, собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования. Исходя из повседневной жизни, можно отнести к массовым мероприятиям любые организованные мероприятия, в которых участвуют несколько лиц (спортивные, религиозные, культурно-массовые и т. д.). ——————————— <3> Российская газета. 2004. 23 июня. N 131.
В п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона предусмотрена возможность запретить поднадзорному лицу пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток. Такое ограничение установлено судами в отношении 55% лиц. Понятие жилого помещения дано в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» <4>, а места жительства и места пребывания — в ст. 2 Федерального закона от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <5>. Представляется, что в решении суда не следует указывать конкретный адрес жилого или иного помещения, вне которого запрещается поднадзорному лицу пребывать <6>. Как правило, административный надзор устанавливается на длительные сроки, иногда до восьми лет. Поднадзорное лицо в любое время вправе изменить место своего жительства, и в этом случае пришлось бы вмешиваться в судебное решение. Чаще всего указанный запрет пребывания вне жилого или иного помещения предусматривается с 22 до 6 часов. Однако более правильным будет указание, что это ограничение действует каждые сутки. Заслуживает одобрения практика и тех судов, которые указывают, что данный запрет не распространяется на случаи, связанные с работой поднадзорного лица <7>. В Федеральном законе целесообразно предусмотреть, что этот запрет во времени не должен превышать восьми часов в сутки. Если на момент рассмотрения дела лицо не имеет постоянного места жительства, то данное обстоятельство само по себе не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления в установлении названного запрета, поскольку в будущем поднадзорное лицо может приобрести такое место жительства <8>. ——————————— <4> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 9. <5> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425. <6> Архив Великоустюгского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-932/11. <7> Архив Устюженского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-406/11. <8> Архив Кадуйского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-792/11.
Административное ограничение в виде запрещения выезда за установленные судом пределы территории применено в 42% случаев. Надо отметить, что действующее законодательство в отличие от советского <9> не конкретизирует эту территорию. Дискреционные полномочия суда расширяют данную территорию до территории всей Российской Федерации, что делает указанный запрет малоэффективным. Представляется, что непосредственно в Федеральном законе следует ограничить эту территорию территорией муниципального района или городского округа. ——————————— <9> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. N 30.
По изученным делам обязательная явка в отдел внутренних дел для регистрации в количестве одного раза в месяц установлена в отношении 36% поднадзорных лиц, и только в 5% случаев такая явка определена в количестве четырех раз в месяц. Здесь также в решениях суды не должны указывать конкретный отдел внутренних дел, в который следует поднадзорному лицу являться для регистрации, так как данное лицо может переехать на постоянное место жительства в другой район, город или субъект Российской Федерации <10>. Суд в своем решении должен указать только количество явок в месяц, причем не более четырех. Конкретный график явок устанавливается отделом внутренних дел <11>. Поэтому неправильно поступают те суды, которые устанавливают определенные числа месяца или дни недели для явок в отдел внутренних дел или обязывают являться в эти отделы поднадзорных лиц «не реже двух раз в месяц» либо «не менее одного раза в месяц» <12>. ——————————— <10> Архив Белозерского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-559/11. <11> Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 8 июля 2011 г. N 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Российская газета. 2011. 26 авг. N 189. <12> Архив Череповецкого городского суда за 2012 г. Гражданское дело N 2-330/12.
Предусмотренные в ст. 4 Федерального закона административные ограничения носят исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат. Поэтому некоторые суды незаконно обязывали поднадзорных лиц «не менять постоянного места жительства без уведомления органов внутренних дел», «не менять места жительства и работы без разрешения органов внутренних дел», «не совершать административных правонарушений», «трудоустроиться в течение месяца со дня установления административного надзора» и т. д. <13>. ——————————— <13> Архив Вологодского городского суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-10684/11.
Формулировки административных ограничений, установленных судом и указанных в резолютивной части решения, должны быть конкретными, четко определенными, но в то же время в целом соответствовать общим формулировкам и терминам, содержащимся в ст. 4 Федерального закона. Недопустимо устанавливать такие ограничения, как «запретить выезд за пределы Н-ского района без разрешения начальника отделения полиции на срок более десяти суток», «не выезжать за пределы населенного пункта без сопровождения участкового уполномоченного полиции», «не посещать кафе и бары с 22 до 6 часов» и т. п. <14>. ——————————— <14> Архив Сямженского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-142/11.
Если суд придет к выводу о нецелесообразности установления того или иного предложенного заявителем административного ограничения или невозможности его установления по причине отсутствия предложенного ограничения в законе, то свой вывод об этом суд обязан мотивировать в судебном решении, что не всегда соблюдается <15>. В резолютивной части решения должно быть указано об отказе в удовлетворении заявления в соответствующей части, что тоже делается не всегда <16>. ——————————— <15> Архив Устюженского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-430/11. <16> Архив Вологодского городского суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-11618/11.
Предусмотренные законом ограничения могут устанавливаться все сразу, одно (явка) или несколько из них в любых комбинациях. Вместе с тем представляется, что при освобождении из мест лишения свободы устанавливать все предусмотренные законом ограничения нецелесообразно <17>. Такие ограничения, как запрещение пребывания в определенных местах, посещения определенных массовых мероприятий, выезда за установленные судом пределы территории, более правильным будет устанавливать дополнительно в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона по избранному поднадзорным лицом месту жительства. При такой ситуации возможно будет учесть конкретные обстоятельства дела и личность поднадзорного лица и более правильно установить в отношении его административные ограничения, что повысит эффективность административного надзора. ——————————— <17> Архив Череповецкого районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-608/11.
Согласно ч. 3 ст. 196 ГПК РФ суд рассматривает дела об административном надзоре только в пределах заявленных требований. Ни Федеральный закон, ни гл. 26.2 ГПК РФ не предусматривают возможности для суда выйти за пределы заявленных требований. Учитывая специфику дел об административном надзоре, их схожесть с делами о привлечении граждан к юридической ответственности (административные ограничения тождественны уголовному наказанию в виде ограничения свободы), при их рассмотрении правильно будет руководствоваться принципом уголовно-процессуального права, закрепленным в ст. 252 УПК РФ <18>, о том, что суд не вправе переквалифицировать действия лица на более тяжкий закон или иным образом ухудшать положение этого лица. Допустим, если заявителем ошибочно в качестве правового основания требования об установлении административного надзора будут указаны п. 1 ч. 1 и п. 2 ч. 3 ст. 3 Федерального закона, в соответствии с которыми поднадзорному лицу возможно установить административный надзор сроком от одного года до трех лет, то суд не вправе установить административный надзор на срок погашения судимости на шесть или восемь лет, руководствуясь при этом ч. 2 ст. 3 Федерального закона <19>. Равным образом суд не имеет права устанавливать те административные ограничения, которые не просил применить заявитель, или устанавливать такие ограничения в формулировках, отличающихся в сторону ухудшения положения поднадзорного лица от заявленных требований <20>. ——————————— <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921. <19> Архив Череповецкого городского суда за 2011 г. Гражданское дело N 2-6112/11. <20> Архив Устюженского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-355/11.
На практике может возникнуть не урегулированная Федеральным законом необходимость корректировки установленных административных ограничений, например потребуется исключить некоторые определенные места из числа запрещенных к пребыванию или уменьшить количество явок в отдел внутренних дел либо изменить время суток, в которое поднадзорному лицу надлежит находиться по месту своего жительства. Данную корректировку следует осуществлять не в порядке судебного надзора, а в порядке, аналогичном частичной отмене установленных административных ограничений, для чего необходимо внести соответствующие дополнения в ч. 3 ст. 4 Федерального закона и ч. 1 ст. 261.5 ГПК РФ. По результатам проведенного анкетирования 52% опрошенных судей и 36% прокуроров Вологодской области считают, что предусмотренный Федеральным законом перечень административных ограничений следует сделать открытым с тем, чтобы суды могли, так же как и в отношении условно осужденных, применять и иные ограничения прав и свобод, исходя из личности таких лиц и конкретных обстоятельств дела. С такой позицией согласиться нельзя, так как в принципе невозможно за счет ограничений полностью избежать рецидива преступлений. Установление административного надзора — это скорее психологический, а не физический барьер против совершения поднадзорными лицами новых преступлений.
