(Гладких Р. Б., Лабоцкая Р. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 12)
УЧАСТИЕ МВД РОССИИ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ НА РАЗЛИЧНЫХ ИСТОРИЧЕСКИХ ЭТАПАХ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА <*>
Р. Б. ГЛАДКИХ, Р. Е. ЛАБОЦКАЯ
——————————— <*> Gladkih R. B., Labotskaya R. E. Participation of the Russian interior Ministry in the implementation of the law enforcement function of the state in the economic sphere at different historical stages of development of the state.
Гладких Руслан Борисович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Лабоцкая Раиса Евгеньевна, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
В статье обосновывается роль МВД России в реализации правоохранительной функции государства в сфере экономики, проводится анализ участия МВД России в реализации данной функции на различных исторических этапах развития отечественного государства.
Ключевые слова: правоохранительная функция государства, сфера экономики, МВД России.
In the article the role of the Ministry of internal Affairs of Russia in the implementation of the law enforcement function of the state in the sphere of economy, analysis of the participation of the Ministry of internal Affairs of Russia in the realization of this function at various historical stages of development of the national state.
Key words: law enforcement function of the state, the economy, the Ministry of internal Affairs of Russia.
Экономика как система отношений в сфере производства, распределения и потребления материальных благ предопределяет содержание различного рода идеологических отношений, форм общественного сознания, политических и правовых институтов. И это особенно наглядно проявляется в эпоху реформ, когда изменение экономических отношений непосредственно отражается на внутренней и внешней политике, характере политических и правовых решений. В российской истории государство всегда играло решающую роль в экономике, определяя направление ее развития. С момента создания Министерства внутренних дел на его подразделения были возложены важные задачи по контролю экономики. В условиях реформирования государства, оптимизации его правоохранительной функции краткий исторический экскурс по данному вопросу представляется небезынтересным. С начала XIX в. в компетенцию полиции входил сбор недоимок. Об этом говорилось в Манифесте «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г. <1>. ——————————— <1> ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. N 24307.
В соответствии с Наказом Министерству полиции от 1811 г. в его компетенцию входил контроль за губернским полицейским начальством в части взыскания недоимок и государственных податей, что всегда представляло большую сложность для местных органов власти. Земские денежные повинности были важным источником дохода губерний. Эти доходы использовались для содержания губернских учреждений и расходовались на иные губернские потребности. Земские повинности и городские доходы собирались в соответствии с нормативными правовыми актами, издававшимися Министерством финансов. Однако к компетенции Министерства полиции относился порядок сбора и контроль за использованием этих доходов на земские и городские нужды. Министерство полиции должно было обеспечивать сбор всех повинностей, налогов, определенных финансовыми органами. Определение целесообразности и размера налогов и сборов возлагалось на финансовые органы <2>. ——————————— <2> ПСЗ. Собр. 1. Отд. 2. Т. XXXI. N 24687.
Во главе уездной полиции стоял уездный земский исправник (капитан-исправник), при котором находилось полицейское управление, называемое нижним земским судом. Уездный нижний земский суд принуждал податное население к своевременной уплате налогов и выполнению натуральных повинностей. Функции полиции оставались широкими. От исправника требовалось, чтобы он одновременно был акцизным надзирателем, сборщиком податей, стражем благочиния и безопасности и т. д. 19 февраля 1861 г. для содействия в проведении крестьянской реформы 1861 г. была учреждена должность мировых посредников <3>, которые назначались Сенатом по представлению губернских властей из местных дворян-помещиков. Мировые посредники осуществляли проверку, утверждение и введение в действие Уставных грамот 1861 г., рассмотрение жалоб крестьян на помещиков и разрешение споров между ними. В ведении мировых посредников было образование органов крестьянского общинно-волостного самоуправления и надзор за его деятельностью. Мировые посредники обладали по отношению к крестьянам судебно-полицейской властью <4>. ——————————— <3> ПСЗ. Собр. 2. Отд. 1. Т. XXXVI. 1861. N 36660. <4> Там же.
В компетенцию посредников входило рассмотрение и принятие решений по некоторым делам финансового характера: по увеличению и уменьшению повинностей, если они не соответствовали установленным размерам; взыскание с крестьян недоимок в пользу помещика; выкуп крестьянских земель и угодий; отпуск крестьянам топлива, если не будет достигнуто добровольное соглашение; в случае нарушений в исполнении повинностей принятие решения о смене должностных лиц сельского управления и назначение новых; засвидетельствование добровольных соглашений между помещиками и крестьянами по вопросам отбывания повинностей, оценки и выкупа усадеб, поземельных угодий <5>. ——————————— <5> Там же.
На основании жалоб помещиков на нарушения, допущенные крестьянами при исполнении повинностей, мировой посредник производил взыскание недоимок через земскую полицию и в пределах предоставленной ему власти подвергал виновных сельских начальников и нарушителей из крестьян взысканиям и наказаниям. Мировые посредники накладывали взыскания на должностных лиц сельского и волостного управлений в соответствии с допущенными нарушениями; рассматривали дела между помещиками и крестьянами о причинении убытков и налагали на виновных крестьян штраф, а в отношении потерпевшего выносили решение о возмещении убытков; рассматривали дела о совершении иных правонарушений и подвергали виновных взысканию. За некоторые незначительные проступки, совершенные должностными лицами сельского или волостного управления, мировой посредник мог вынести решение о взыскании денежного штрафа до пяти рублей, аресте до семи дней, объявлении замечания или выговора <6>. ——————————— <6> Там же.
Также к делам судебно-полицейского характера, рассматривавшимся мировыми посредниками, относились: — незаконная вырубка лесов, находившихся в чьей-либо собственности; — уничтожение скотом посевов, лугов и иных угодий; — невыполнение условий соглашения при найме землевладельцами рабочей силы, передаче внаем земель. Он мог в зависимости от вида проступка выносить решения: о возмещении ущерба; о наложении взыскания до пяти рублей; о принуждении лиц податного сословия к общественным работам до шести дней, аресту до семи дней, наказанию розгами до двадцати ударов. Помощь в исполнении решений оказывала местная полиция. Однако из вышеперечисленных дел мировой посредник имел право рассматривать те, в которых цена иска не превышала тридцати рублей. Остальные дела не принимались к рассмотрению и направлялись в полицию или судебные учреждения по подведомственности <7>. ——————————— <7> Там же.
Если необходимо было допросить в одном населенном пункте значительное число людей, то дела могли разбираться на месте. И в этой работе мировым посредникам помощь оказывала полиция. Проведение полицейской реформы 1862 г. потребовало дополнительно 1 079 179 рублей <8>. Император утвердил предложение Правительства о покрытии образовавшейся разницы между доходами и расходами за счет государственной казны. Это была временная мера. В 1864 г. вся тяжесть расходов по новым штатам полиции была перенесена на податные сословия. Комиссия по податям и сборам при Министерстве финансов увеличила государственный земский сбор для компенсации дополнительных издержек на содержание полиции, вызванных реформой. ——————————— <8> Сборник законоположений и распоряжений, на которых основаны назначения по сметам доходов и расходов МВД. СПб., 1910. С. 94.
Финансирование классных чинов городской полиции осуществлялось за счет государственной казны, а содержание нижних чинов — из городских средств, которые перечислялись в государственную казну, а оттуда в Министерство внутренних дел. Таким образом, финансирование городской полиции осуществлялось централизованно из государственной казны через Министерство внутренних дел как за счет общегосударственных, так и собственных городских средств <9>. ——————————— <9> Глебов С. С. Организационно-правовые основы взаимодействия полиции Российской империи с другими государственными органами (XIX — начало XX в.): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 152.
В 1864 г. были образованы выборные органы местного самоуправления (земские учреждения). Земская управа являлась исполнительным органом. Она избиралась на земских собраниях на 3 года, в функции земств входила организация поземельного кредита. Земские управы не имели инструментов принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции и другим административным органам. Закон не предусматривал подчинение уездного полицейского управления земскому собранию, и структурно полиция оставалась независимой от всесословных органов местного самоуправления. Отсутствие полновластных исполнительных органов сковывало деятельность земств, а необходимость постоянно обращаться за помощью к полиции ставил выборные органы в зависимость от нее, в том числе и в финансовой деятельности <10>. ——————————— <10> То же.
В этой связи полиция фактически представляла собой орган контроля за финансовой и другой деятельностью земств. Взыскание задолженностей по земским сборам в первые годы после образования земств полицией почти не производилось, а т. к. земские управы не имели средств принуждения и самостоятельно не могли обеспечить сбор денег с населения, положение большинства земств было на грани полной финансовой несостоятельности. Одной из важнейших обязанностей полиции являлось взыскание недоимок по налогам и сборам в городах империи, т. к. именно здесь население всячески уклонялось от уплаты налогов. Поэтому полицейские надзиратели делали обход всех домов, а при необходимости могли произвести опись имущества должников. Взаимодействие полиции с органами городского самоуправления осуществлялось по схеме, схожей с ситуацией с земствами. Полиция и городское самоуправление не были структурно связаны между собой. Поэтому для осуществления большинства своих решений в финансовой сфере городским думам (как и земским управам) просто необходимо было обращаться за помощью к полиции. Существование косвенных налогов (например, с вина, табака, спирта, сахара) вызвало острую необходимость для создания специально уполномоченных учреждений для контроля за этими налогами, таких, как акцизные управления, т. е. губернские, областные и местные государственные учреждения, занимавшиеся сбором акцизов <11>. ——————————— <11> ПСЗ. Собр. 2. Отд. 3. Т. XXXVI. 1861. N 37196.
Основное направление деятельности данных акцизных управлений заключалось в охране государственных интересов по уплате косвенных налогов. Одной из основных обязанностей управляющих акцизными сборами было наблюдение за поступлением акцизных сборов. На законодательном уровне было четко определено, на какие предметы управляющие должны были обращать свое внимание. В этой связи акцизные учреждения имели общие направления деятельности с полицией. Можно выделить такие, как привлечение к ответственности владельцев торговых предприятий и заводов в том случае, если имело место нарушение законов об акцизных сборах, а также самих служащих акцизного органа за недобросовестное исполнение прямых обязанностей. Так, акцизные управления наравне с полицией могли совместно выдавать разрешения для учреждения винокуренных заводов, облагавшихся акцизным налогом <12>. ——————————— <12> ПСЗ. Собр. 2. Отд. 3. Т. XXXVI. 1861. N 37197.
Полицейские органы имели обширные полномочия по надзору за правильной продажей напитков. Если имело место нарушение, то полиция составляла протокол и в зависимости от характера нарушения могла отправить данный протокол местному управляющему акцизными сборами или даже в судебные органы. Полиция и чиновники акцизного управления выполняли общие задачи на подчиненных им заводах и других учреждениях. Так, например, они имели право данной им властью пресекать злоупотребления и принимать меры к преследованию виновных; свободного входа на территорию производства и хранения предметов, которые подлежали налогообложению, а также в различные торговые заведения; право конфискации продуктов производства, неоплаченных акцизом; право на время приостанавливать деятельность предприятий, если были обнаружены нарушения, повлекшие убытки для казны, а также налагать денежные штрафы. Конечно, неразвитость государственного аппарата приводила к скоплению огромного количества финансовых документов в полицейских управлениях в связи с построением работы акцизных управлений через полицию. Переписка по несущественным вопросам могла тянуться годами и сдаваться в архив. Нужно отметить, что в связи с развитием сферы экономики стали появляться ломбарды. Причем именно к полномочиям Министра внутренних дел относилась выдача разрешений о займе у частных лиц. Департамент полиции предоставлял и необходимые сведения для выдачи такого рода разрешения, т. к. именно там изучались документы и сведения, которые давали возможность выдавать разрешение займа. Взыскание недоимок, казенных и общественных сборов, начетов и платежей являлось одной из главных и наиболее трудной задачей полиции, т. к. население всячески пыталось уклониться от уплаты налогов. В связи с этим полицией были выработаны эффективные формы принуждения к уплате долга по займу. Например, это могло быть наложение штрафов на должностных лиц сельского управления, причем размер данного взыскания явно превышал размеры получаемых ими содержаний. Еще одной из важных административных функций полиции было контролирование условий выполнения договоров найма рабочей силы банковскими и иными финансовыми органами. Государство в лице полиции использовало принудительную силу, защищая права и интересы частных собственников. К компетенции полиции относилось наблюдение за выполнением условий найма сельскими рабочими, а также розыск самовольно ушедших работников или не явившихся на работу вообще. В Российском государстве существовали различные натуральные повинности: содержание в исправности дорог, очистка железнодорожного полотна от снега, предоставление квартир для постоя, борьба с саранчой и др. Согласно Уставу о земских повинностях, непосредственная организация и наблюдение за выполнением натуральных повинностей возлагалось на местную полицию <13>. ——————————— <13> Глебов С. С. Указ. соч. С. 159.
Полиция как в центре, так и на окраинах была важнейшим органом государственного управления, обеспечивавшим сбор налогов и решение других административных задач. В XIX в. была предпринята попытка создания трех новых видов полиции: общегосударственная, земская и финансовая. Функция по сбору государственных налогов должна была принадлежать именно финансовой полиции. Говоря о взаимодействии финансовых органов и жандармерии, необходимо отметить, что последние занимались сбором сведений и раскрытием преступлений, связанных с фальшивомонетничеством и фактами подделки финансовых документов. Жандармерия, являясь исполнительным органом III Отделения, осуществляла общий контроль и надзор за государственным аппаратом, в который входили и финансовые органы. Это направление деятельности определялось личными указаниями императора и секретными инструкциями шефа жандармов. Такое положение поставило жандармерию над всеми ведомствами. Она могла затребовать интересующие ее сведения у Министра финансов и подчиненных ему органов, и те были обязаны представить их незамедлительно <14>. ——————————— <14> То же. С. 160.
В XX в. общество существенно изменилось, стало иным государство, возникли новые задачи, которых раньше не знала история. В результате изменились и функции государства. Характер этих изменений неодинаков. Некоторые изначально присущие государству функции сохранились (правоохранительная), другие, хотя и остались, но достижения научно-технической революции совершенно изменили методы их осуществления, часть функций приобрела иное содержание (функция поддержания миропорядка). Возникли новые функции, которые раньше были только в зародыше (социальная функция) <15>. ——————————— <15> Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 199, 416.
Если мы обратимся к истории, то в составе созданной 20 декабря 1917 г. ВЧК были организованы отдел по борьбе со спекуляцией и отдел по борьбе с преступлениями в государственном аппарате, превышением власти, взяточничеством. А с преобразованием в феврале 1922 г. органов ВЧК в Главное политическое управление (ГПУ) в его составе создается экономическое управление, осуществляющее борьбу с крупными хищениями и взяточничеством. В 20-е годы наряду с органами ГПУ работу по выявлению и раскрытию хищений, растрат, фальшивомонетничества, хозяйственных и должностных преступлений проводили и аппараты уголовного розыска. Особого интереса заслуживает тот факт, что в первый советский Уголовный кодекс (1922 г.) была введена в качестве наказания за получение и дачу взятки смертная казнь. Лишь в 1927 г. смертная казнь за должностные и хозяйственные преступления была отменена. А в 1935 г. в связи с ликвидацией экономических управлений на милицию и уголовный розыск были полностью возложены функции борьбы с хищениями, должностными и хозяйственными преступлениями <16>. ——————————— <16> 75 лет Службе экономической безопасности МВД России. М., 2012. С. 8 — 9.
В 30-х гг. XX в. преступления в сфере экономики чаще стали совершаться организованными преступными группами, действующими подчас в условиях строгой конспирации. Сотрудникам уголовного розыска в таких условиях вести борьбу одновременно с сугубо экономическими и общеуголовными преступлениями становилось все сложнее, т. к. для предотвращения и раскрытия преступлений экономического характера требовались специальные знания и навыки. И с учетом этих обстоятельств 16 марта 1937 г. был организован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС). Именно благодаря созданию данной службы в последние предвоенные годы улучшаются показатели по всем линиям работы подразделений БХСС органов милиции. Что касается деятельности аппаратов БХСС в годы Великой Отечественной войны, то серьезную опасность в данный период представляло фальшивомонетничество. Также органы милиции усиливали борьбу с расхитителями. Конечно, в связи со значительной либерализацией экономической политики внутри страны послевоенное состояние оперативной обстановки требовало принятия необходимых мер по совершенствованию деятельности службы БХСС. В данный период времени был проведен ряд реорганизаций данной службы, в частности, было организовано Управление БХСС. А комплекс осуществленных мероприятий с целью профессионального укрепления аппаратов БХСС позволил вывести их деятельность на качественно новый уровень. В январе 1991 г. служба БХСС МВД РСФСР переименована в службу по борьбе с преступлениями в сфере экономики (БЭП) Службы криминальной милиции. Собственно говоря, тогда и возникло новое название службы — по борьбе с экономическими преступлениями. Распад СССР открыл новую страницу в истории России. Коренные преобразования произошли в сфере экономики, где на смену плановой системе приходят рыночные отношения. В начале 90-х гг. в крайне тяжелой ситуации оказалась Служба по борьбе с экономическими преступлениями. Ей пришлось противодействовать негативным явлениям в экономике в связи с изменениями и преобразованиями. Но уже в скором времени формируется новая система управления, которая позволила сотрудникам ДЭБ МВД России продолжить борьбу с преступностью в экономической сфере на более высоком профессиональном уровне. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в структуре центрального аппарата МВД России организовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБ и ПК МВД России), которое в настоящий момент и занимается борьбой с такими видами преступлений, как легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, коррупционными преступлениями, мошенничеством, взяточничеством, преступлениями против государственной власти и интересов государственной службы. Таким образом, на сегодняшний день особая ответственность в борьбе с преступностью в сфере экономики объективно возлагается на Министерство внутренних дел России. На различных исторических этапах именно полиции принадлежали широкие полномочия по контролю в сфере экономики, борьбе с экономической преступностью. Служба экономической безопасности является весьма значимой структурой, одной из ключевых в системе МВД России.
