Противодействие коррупции в системе государственной службы европейских стран

(Комахин Б. Н.) («Международное публичное и частное право», 2013, N 2) Текст документа

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН <*>

Б. Н. КОМАХИН

——————————— <*> Komakhin B. N. Counteraction of corruption in the system of state service of european countries.

Комахин Борис Николаевич, докторант Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции в некоторых европейских государствах, на основании чего делается вывод, что целый ряд государств имеет такие же проблемы, что и Российская Федерация. В статье также приводятся данные Transparency International, которые показывают уровень восприятия коррупции в целом ряде европейских государств.

Ключевые слова: коррупция, государство, Европа, рейтинг, восприятие, борьба, противодействие, чиновник, служба, контроль, этика.

The article considers legal and organizational problems of counteraction of corruption in some European states, on the basis of such analysis the author makes a conclusion that a number of states have the same problems as the Russian Federation, the article also contains the data of the Transparency International which show the level of perception of corruption in a number of European states.

Key words: corruption, state, Europe, rating, perception, fighting, counteraction, official, service, control, ethics.

Слово коррупция произошло от сочетания латинских слов: correi — это несколько участников одной стороны процесса и «rumpere» — ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие нескольких лиц с целью порчи или «повреждения» нормального хода судебного разбирательства или процесса управления общественными делами. Коррупция — это подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких, вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу. В зарубежных государствах под коррупционным правонарушением понимается деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативно-правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Уровень коррупции в различных странах, в том числе европейских, изучается ежегодно. Ежегодный индекс восприятия коррупции, составляемый международным движением по противодействию коррупции Transparency International, измеряет уровень восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны. Индекс восприятия коррупции (ИВК) основан на данных опросов экспертов и деловых кругов. ИВК за 2012 г. ранжирует 176 страны по шкале от 0 до 100 баллов, ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а сто — наименьший. В Индексе восприятия коррупции в 2012 г. (ИВК) Россия набрала 28 баллов и заняла 133-е место из 176 возможных <1>. ——————————— <1> URL: http://transparency. org. ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/rossiia-v-indekse-vospriiatiia-korruptcii-2012-novaia-tochka-otscheta (дата обращения: 27.01.2013).

По итогам исследования более 70% стран получили меньше 50 баллов из 100; средняя оценка в глобальном масштабе — 43. В нашем регионе — восточная Европа и Центральная Азия — показатели еще хуже: 95% государств набрали менее 50 баллов. Лучший результат продемонстрировала Грузия, что привело ее на 51-е место рейтинга. Самым большим провалом региона можно считать Туркменистан и Узбекистан — 170-я строчка. Россия по уровню коррупции сравнялась с Гондурасом, Гайаной, Коморами, Ираном и Казахстаном. Беларусь и Мавритания, которые еще в прошлом году делили с РФ одну строчку, теперь добрались до 123-го места. Улучшили свои показатели и другие наши экс-собратья по несчастью: Тиморлесте поднялась до 113-го места, Того — до 128-го, Уганда — до 130-го. Среди стран «Большой двадцатки» Россия оказалась худшей. Но звание самой коррумпированной страны в Европе досталось Украине. Напомним, что в рейтинге правовых государств, составленном независимой организацией World Justice Project, Россия заняла 85-е место из 97. В своем регионе по совокупности показателей, в числе которых и уровень коррупции, Россия вместе с Узбекистаном показали худший результат. Как показывают исследования, в лидерах антикоррупционного рейтинга Transparency International в этом году, как и в прошлом, оказалась Новая Зеландия, но теперь лидерские позиции с ней разделили ближайшие соперники — Дания и Финляндия. В этих странах коррупция — скорее исключение, чем правило. Набрать по 90 баллов им позволили прозрачность и подотчетность деятельности чиновников. В топ-10 также вошли Швеция, Сингапур, Швейцария, Австралия, Норвегия, Канада и Нидерланды. Впрочем, в странах Западной Европы и ЕС все отнюдь не идеально: 23% стран этого региона получили оценку ниже 50. Худшие показатели у Греции — она набрала только 36 баллов и провалилась на 94-ю строчку. Днем с огнем не найдешь честных чиновников в Северной Корее и Сомали. Теперь к ним присоединился и Афганистан, который в прошлом году держался на предпоследнем месте. Аналитики отметили отсутствие подотчетности и неэффективность государственных институтов этих стран. Авторы исследования призвали правительства прислушаться к всемирным протестам против коррупции. Они напомнили, что в прошлом году волна возмущения уже привела к отставке нескольких государственных лидеров и чиновников рангом поменьше. Однако с тех пор рейтинги этих стран — от Ближнего Востока до Азии и Европы — остались прежними или даже ухудшились. Чтобы рассчитать индекс восприятия коррупции, исследователи сопоставили статданные, мнения международных экспертов и бизнесменов. Прежде всего учитывались частотность и объем взяток в госсекторе, злоупотребления при распределении бюджетных средств, принятие решений без ведома общественности <2>. ——————————— <2> URL: http://rating. rbc. ru/article. shtml?2012/12/14/33843988 (дата обращения: 27.01.2013).

Изучение литературы, посвященной институту государственной службы во Франции <3>, показывает, что во Франции коррупцией называется такое явление, которое позволяет отдельным группам людей в силу их должностного или общественного положения получать скрытно неконтролируемые дополнительные доходы <4>. Францию называют родиной классического административного права. Роли администрации в данной стране придается большое значение, а французская бюрократия сильнее российской <5>. ——————————— <3> См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 209. <4> См.: Там же. <5> См.: Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136.

Следует отметить, что факторами, способствующими коррупции в системе государственной службы Франции, являются урбанизация, децентрализация власти и интернационализация экономических связей. Основными сферами распространения коррупции в стране являются: деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам привлечения средств для финансирования избирательных кампаний, функционирование государственных служащих, принимающих политико-административные решения, взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в ходе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ <6>. Своеобразным оправданием коррупции государственных служащих может служить относительно невысокий размер их зарплаты, часто не соответствующий уровню их ответственности. Кроме вышеназванных проблем государственная служба Франции имеет и ряд иных <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Куракина «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств» включена в информационный банк согласно публикации — «Административное и муниципальное право», 2008, N 10. —————————————————————— <6> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 7. <7> См.: Колодкин Л. М. Указ. соч. С. 210.

В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-е годы XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции (поскольку от них зависит принятие решений), сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции. Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями, или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения. В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников. Правительство также приняло решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией <8>. ——————————— <8> См.: Там же. С. 210.

Коррупция в конце 90-х годов XX в., поразившая административную систему Франции, оказала существенное влияние на общественное мнение, деятельность партий и политическую жизнь в целом. Коррупция вызвала необходимость структурных реформ, изменения порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также административных процедур. В 1995 г. правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Это вызвало резкое неприятие со стороны чиновников, поскольку переход их на хорошо оплачиваемые должности в частные компании и банки стал своего рода «национальной трагедией», оправдываемой тем, что «на ответственные посты нужно ставить лучших людей». Комиссия по деонтологии государственной службы играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Как отмечает Л. М. Колодкин, Комиссия по деонтологии государственной службы не занималась делами тех, кто «движется в обратном направлении», т. е. начинает свою карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу <9>. ——————————— <9> См.: Там же.

Рост коррупции в Германии обусловил принятие в 1997 г. Закона «О борьбе с коррупцией» <10>. Согласно ему в Германии ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих оправдывается подконтрольностью их действий. Об этом знает не только сам чиновник, но и службы, осуществляющие контроль за государственными служащими <11>. ——————————— <10> См.: Ноздрачев А. Ф. Германское законодательство о государственной службе // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1993. С. 129; Коррупция в сфере государственной службы ФРГ (обзор материалов, помещенных в газете «Парламент» и журнале «Шпигель») // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998. С. 62. <11> См.: Зарубежный опыт противодействия коррупции среди госслужащих. Справка. URL: http://www. infosud. ru/inter-national_publication/20100813/250537250.html (дата обращения: 10.01.2013).

В соответствии с вышеназванным Законом администрация государственных органов обязана вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности государственной службы и принимать своевременные меры по предупреждению возможных правонарушений. Предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Причем через пять лет их обязательно меняют <12>. ——————————— <12> См.: Куракин А. В. Указ. соч. С. 19.

Опыт Германии показывает, что наиболее эффективными правовыми средствами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществление ротации управленческих кадров; создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала <13>. ——————————— <13> См.: Koop V. Corruption // Parliament. 1998. N 9 — 10. P. 2.

В литературе <14> отмечается, что правительство Голландии в целях предупреждения и пресечения коррупции приняло решение ужесточить санкции действующего Уголовного кодекса в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным положением. Это вызвано тем, что за последние годы в стране был выявлен ряд политиков и общественных деятелей, использующих свое должностное или служебное положение в интересах организованных преступных формирований, стремящихся занять более прочные позиции в органах государственной власти. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы выработан ряд мер. В частности, служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью. Система предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Голландии включает в себя следующие административно-правовые средства: ——————————— <14> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 221.

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий-наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции. 2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. 3. Формирование системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушения должностной этики, включая коррупцию. Эта система содержит в себе также механизмы по исправлению допущенных нарушений. 4. Основной мерой наказания за коррупционные действия является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения должностных обязанностей. 5. Во всех органах государственной власти имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их умышленных или случайных нарушений действующих правил и последствий таких нарушений. Органы государственной власти стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном плане работать честно и эффективно. 6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. 7. Все материалы, связанные с коррупцией государственных служащих, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности. 8. Каждый государственный служащий имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны <15>. ——————————— <15> См.: Там же. С. 221.

9. Действует специальная система обучения государственных служащих, разъясняющая политический и общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней. 10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией (специальная полиция), обладающая значительными полномочиями по выявлению коррупции в системе государственной службы. 11. Государственные служащие обязаны фиксировать все случаи коррупции, и эта информация должна передаваться в министерства внутренних дел и юстиции <16>. ——————————— <16> См.: Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 304.

Как отмечает А. В. Гриненко, опыт Португалии показывает, что одной из эффективных мер, предпринятых правительством по борьбе с коррупцией, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения — Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделен широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. Важное место в деле предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате отводится укреплению взаимодействия правоохранительных органов и расширению партнерских связей с аналогичными институтами других государств <17>. ——————————— <17> См.: Там же.

В Испании в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы сформирована специальная прокуратура по борьбе с экономическими преступлениями, связанными с коррупцией. В компетенцию данной прокуратуры входит пресечение правонарушений коррупционной направленности: незаконное использование служебной информации; растрата и хищение государственного имущества; должностной подлог; вымогательство при исполнении служебных обязанностей; использование служебного положения для оказания давления на должностных лиц; коммерческие сделки, запрещенные к заключению должностными лицами, и др. <18>. ——————————— <18> См.: Там же.

Одним из эффективных административно-правовых средств, которые реализуются правительством Португалии в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы, явилось создание в рамках прокурорской службы специального подразделения — Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данному органу предоставлены серьезные полномочия в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Кроме того, данная структура ориентирована на расследование наиболее общественно опасных коррупционных правонарушений, связанных с деятельностью высокопоставленных государственных служащих, а также представителей крупного бизнеса <19>. ——————————— <19> См.: Там же.

Следует сказать, что в Китае каждого гражданина, кто представит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях чиновников служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями. Размер вознаграждения отчасти зависит от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции. В Чехии утверждена программа по борьбе с коррупцией, в которой предусматривается комплекс административно-правовых средств по ее предупреждению и пресечению в системе государственной службы. Одним из направлений чешской концепции борьбы с коррупцией в системе государственной службы является преодоление узковедомственного подхода в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы. В этой связи правительство страны создало специальный комитет по охране экономических интересов во главе с Премьер-министром. При нем образована консультативная и аналитическая группа, состоящая из прикомандированных сотрудников полиции, следственных органов, прокуратуры, спецслужб и министерства финансов, которая призвана заниматься: анализом приватизации государственной собственности с целью выявления допущенных нарушений и их возможного устранения; анализом действующей нормативной правовой базы в сфере борьбы с коррупцией, эффективности межведомственного взаимодействия; разработкой новых механизмов, обеспечивающих надлежащие контрольные функции государства <20>. ——————————— <20> См.: Там же.

Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в государственном аппарате, актуальны не только для нашей страны. Данная проблема также важна и актуальна для США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии и ряда других стран. В этой связи исследование зарубежного опыта борьбы с коррупцией в системе государственной службы позволяет процитировать французского юриста Марка Анселя, который отметил, что «зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права» <21>. ——————————— <21> Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права. М., 1991. С. 38.

В завершение рассмотрения опыта противодействия коррупции в ряде европейских стран необходимо сказать, что сразу и полностью избавиться от коррупции в системе государственной службы практически невозможно. В этой связи будет вполне целесообразно обобщить зарубежный опыт реализации правовых механизмов в исследуемой сфере, а также сконцентрировать основные усилия борьбы с коррупцией на тех аспектах государственно-служебных отношений, где можно достичь наиболее ощутимого результата. Обобщение европейского опыта противодействия коррупции в системе государственной службы дало возможность сделать вывод о том, что ряд государств добился ощутимых результатов посредством: исключения протекционизма с эффективным использованием кадрового резерва и ротации кадров; обеспечения формирования высокопрофессиональных, неподкупных и преданных своему делу государственных служащих, с практикой внедрения этических норм поведения государственных служащих, повышения персональной ответственности за порученный участок работы; расширения практики конкурсного отбора кадров на замещение вакантных должностей, с формированием современной системы подбора, подготовки, переподготовки и расстановки кадров, основанной на положительном опыте так называемой преданности выбранной профессии, ограничении совместной службы близких родственников; введения в практику служебных отношений ритуала принятия присяги и др.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *