Разработка и принятие профилактических мер в борьбе с коррупцией

(Бондырев В. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 5) Текст документа

РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ МЕР В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ <*>

В. Е. БОНДЫРЕВ

——————————— <*> Bondy’rev V. E. Elaboration and taking of prophylactic measures in struggle against corruption.

Бондырев Владимир Евгеньевич, АНОО ВПО «Индустриальный институт» (г. Курск), доктор педагогических наук, профессор.

Данная статья посвящена разработке и принятию профилактических мер правового принуждения в борьбе с коррупцией. Проведенное исследование позволяет утверждать, что в широком смысле политика борьбы с коррупцией включает в себя ряд элементов: реформу основных государственных программ, изменение структуры правительства и совершенствование методов контроля над подотчетными органами исполнительной власти, совершенствование моральных и этических аспектов государственной службы, развитие демократических институтов, в том числе свободной прессы, правовое принуждение.

Ключевые слова: разработка и принятие профилактических мер, виды проявления коррупции, политика борьбы с коррупцией, проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией».

The present article concerns elaboration and taking of prophylactic measures of legal compulsion in the struggle against corruption. The research allows to confirm that in a broad sense the policy of struggle against corruption includes a number of elements: reform of basic state programs; reform of the government structure and improvement of methods of control over the accountable agencies of executive power; improvement of moral and ethic aspects of state service; development of democratic institutes including free press; legal compulsion.

Key words: elaboration and taking of prophylactic measures, types of manifestation of corruption, policy of struggle against corruption, draft federal law «On struggle against corruption».

Следует также исследовать и решить вопрос о разработке и принятии профилактических мер, которые позволяли бы соответствующим структурам получать точную информацию о приобретении и передаче собственности и финансовых операциях. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо обсудить проблему законодательных и регулятивных мер по определенному ограничению банковской и коммерческой тайны, с тем чтобы содействовать эффективной борьбе с отмыванием незаконных доходов. Такие меры должны включать обязательное применение общепринятого в мировой практике правила «знай своего клиента», а также предоставление информации о подозрительных финансовых сделках (при условии полного освобождения финансовых учреждений от любой ответственности за добросовестное предоставление информации о таких сделках). Кроме того, государству в лице его правоохранительных и контролирующих органов нужно уделять первостепенное внимание мерам, направленным на то, чтобы воспрепятствовать перенесению операций, возможно связанных с отмыванием «грязных» денег, из строго контролируемых банков и финансовых учреждений в неконтролируемые коммерческие и другие организации, оказывающие финансовые услуги. Предвидя негативную реакцию на высказанные предложения, рискнем сделать еще более радикальное предложение о том, что следует также рассмотреть вопрос о законодательном установлении возможности — при определенных условиях и всегда на основе судебных процедур — конфискации незаконных доходов без привлечения виновных к уголовной ответственности или конфискации денежных сумм, превышающих размер средств, полученных в связи с совершением преступления, по которому было вынесено судебное решение, не связанное с лишением свободы. Вторая — координация усилий всех ветвей власти, системы правоохранительных органов по противодействию организованной преступности. В этом деле, к сожалению, не достигнуто сколько-нибудь заметного прогресса — в отличие от опасных кардинальных изменений деятельности организованных преступных сообществ, в том числе консолидации их усилий как внутри страны, так и за рубежом. Не случайно американские эксперты рассматривают российскую организованную преступность как одну из серьезных угроз для самих США, а не только для России. Так, директор ФБР Луис Фри напрямую заявил, что российская организованная преступность «является главнейшей долговременной угрозой безопасности Соединенных Штатов». Сложившееся положение, таким образом, требует наращивания скоординированных усилий государства и общества, последовательного проведения на законодательном и правоприменительном уровне комплекса мер борьбы с организованной преступностью. Активная борьба с коррупцией. Это направление уголовной политики связано с решением, пожалуй, самого трудного вопроса нашего времени. Ранее считалось, что коррупция в большей степени процветает при тоталитарных режимах. Однако непродолжительный опыт российской демократии опровергает этот тезис. Именно у нас, в России, коррупция приобрела глобальный характер, ее масштабы и темпы распространения таковы, что если государство и общество не предпримут решительных действий, если не хватит твердой политической воли и гражданского мужества, то дальнейший демократический путь развития России будет закрыт. Постоянные скандалы по поводу коррупции в высших эшелонах власти обескураживают общество. Каждый такой факт говорит о том, что служение обществу заменено личной алчностью, и надежды людей на мудрую, честную и ответственную власть в центре и на местах перед натиском коррупции терпят крах. Особой опасностью коррупции является ее тесная связь с организованной преступностью. По существу, это «родные сестры», и порой бывает трудно различить, где начинается одно явление и заканчивается другое. Западные аналитики делают даже вывод о том, что, если немедленно не будут приняты самые решительные действия на самом высоком уровне исполнительной, законодательной и судебной власти, Россия, вероятно, станет криминально-корпоративным государством, в котором коррумпированные правительственные чиновники, криминальные дельцы и бандиты конкурируют и сотрудничают в борьбе за добычу. Внешним проявлением коррупции в уголовно-правовой сфере являются должностные преступления, в первую очередь взяточничество. В целом по России в 1995 г. совершено свыше 14,2 тыс. должностных преступлений, в 1996 г. их число увеличилось на 3,9% и составило 14 758 преступлений, В 1997 г. выявлено свыше 16 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Удельный вес взяточничества в структуре должностных преступлений за последние годы составляет примерно 34 — 36%. В 1995 г. выявлено около 5 тыс. таких преступлений, в 1996 г. — около 5,5 тыс., в 1997 г. — свыше 5,6 тыс. В то же время, по данным ученых и специалистов, значительное число фактов взяточничества (90%) остаются нераскрытыми. По рейтингу коррумпированности чиновников и политиков Россия находится в десятке самых неблагополучных стран мира наряду с такими странами, как Венесуэла, Камерун, Индия и Индонезия. Сформировавшиеся преступные сообщества сделали ставку на подкуп должностных лиц разных уровней государственной власти, местного самоуправления, финансовых, контрольно-ревизионных органов, что значительно затрудняет выявление совершенных ими преступлений. Повсеместное распространение криминального лоббизма, корыстного сговора должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов — все это составляет главную угрозу государству и обществу. Массовый характер приобрели незаконное выделение, получение, использование льготных кредитов, перелив капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмывание преступных денег, что неизбежно сопровождается разного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями. В этой обстановке оказались пораженными коррупцией и работники органов, призванных осуществлять борьбу со взяточничеством, корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями и превышением власти. В 1998 г. значительную долю среди лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, составляли работники органов внутренних дел, налоговой полиции, таможни. Достаточно острой остается проблема эффективности оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования по делам о коррупции. Из числа должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, осуждено только 49%. В широком смысле политика борьбы с коррупцией включает в себя ряд элементов: реформу основных государственных программ; изменение структуры правительства и совершенствование методов контроля над подотчетными органами исполнительной власти; совершенствование моральных и этических аспектов государственной службы; развитие демократических институтов, в том числе свободной прессы; правовое принуждение. Ограничимся в данном случае рассмотрением лишь мер правового принуждения в борьбе с коррупцией. Сразу же надо подчеркнуть, что, реализуя именно эту группу мер, опасно скатываться на путь прямолинейных решений, ибо это чревато нарушением фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому противодействие коррупции должно вестись строго на основе и в рамках закона. К сожалению, соответствующий федеральный закон до сих пор не действует, так как его проекты, принятые палатами Федерального Собрания, наталкиваются на вето президента. Государственной Думой данный Закон был принят 14 ноября 1997 г., одобрен Советом Федерации 3 декабря 1997 г., отклонен Президентом 19 декабря 1997 г. До этого он успешно прошел обсуждение в обеих палатах Федерального Собрания в 1995 г. накануне выборов в Государственную Думу второго созыва. Учитывая особую остроту проблемы, Президент Российской Федерации 7 мая 1998 г., используя право законодательной инициативы, внес собственный проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В связи с этим есть необходимость проанализировать основные положения этой версии столь важного законопроекта, который прошел стадию первого чтения в Государственной Думе 22 мая 1998 г. Серьезным недостатком законопроекта является то, что в предмет законодательного регулирования не введено в оборот само понятие «коррупция», т. е. не определен сам объект борьбы. В нем дается лишь определение от производного: «правонарушение, связанное с коррупцией». Такая неопределенность создаст серьезные трудности для органов, осуществляющих правоохранительные функции. По сравнению с «думским» вариантом в «президентском» проекте неоправданно сужен круг субъектов коррупционных правонарушений, что в конечном счете объективно может помочь избежать ответственности таким категориям лиц, как, например, помощники выборных лиц, занимающих должности категории «А», народные и присяжные заседатели в судах, лица, занимающие соответствующие должности в Вооруженных Силах. Кроме того, различные виды ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией, распространяются не на всех лиц, занимающих государственные должности по категориям «А», «Б» и «В» (п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»), а лишь на лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов, т. е. занимающих государственные должности только категорий «Б» и «В». Таким образом, нарушается принцип равенства всех перед законом и судом, что противоречит ст. 19 Конституции. Не решен в законопроекте и вопрос организационного обеспечения борьбы с коррупцией. В ст. 4 «Органы, осуществляющие борьбу с коррупцией» дается лишь перечисление этих органов: «Борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации, органы пограничной службы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы налоговой полиции, а также другие органы государственной власти». Таким образом, содержательной стороны организационного обеспечения борьбы с коррупцией в законе нет, как нет и упоминания о том, что указанный Закон является законом прямого действия. «Президентский» законопроект, к большому сожалению, не содержит и антикоррупционных мер. Так, в главе 2 «Меры предупреждения коррупции в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяются не сами меры предупреждения коррупции, а компетенция и принципы формирования соответствующих органов, что, вообще говоря, должно регламентироваться другими законами (например, законом о правительстве, законом о государственной службе и т. д.). Поскольку уголовно-правовые и административно-правовые меры воздействия и принуждения являются наиболее острыми, затрагивают конституционные права и свободы личности, представляется необходимым выделить относящиеся к ним условия для обеспечения законности в сфере борьбы с коррупцией: 1) такие меры должны точно соответствовать общепризнанным нормам международного права и Конституции РФ, гарантирующим права и свободы человека и гражданина; 2) они не должны восприниматься как чрезмерно репрессивные, ибо в противном случае возникает риск их неприятия и несоблюдения; 3) необходима разработка специальных положений, обеспечивающих передачу государству средств, полученных в результате коррупционных правонарушений, так как нередко они (средства) находятся в руках третьих сторон и даже за пределами страны. Законодательство в этой сфере должно предусматривать методы прослеживания, «замораживания», ареста и конфискации доходов, полученных незаконным путем; 4) целесообразно издание разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, раскрывающих понятие коррупционного правонарушения. В заключение следует отметить, что в УК РФ 1996 г. преступления, носящие коррупционный характер, перечислены в следующих статьях: 174 — легализация (отмывание) денежных средств, приобретенных незаконным путем; 285 — злоупотребление должностными полномочиями; 290 — получение взятки; 291 — дача взятки; 292 — служебный подлог. Вместе с тем многие распространенные деяния явно коррупционного характера не нашли отражения в уголовном законодательстве, в частности: — участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли; — использование служебного положения для «передачи» государственных средств в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с использованием подставных лиц и родственников; — предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли; — предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды. В связи с этим возникает необходимость внесения соответствующих изменений в УК РФ. Обеспечение экономической безопасности государства. Экономическая безопасность государства не ограничивается борьбой с преступлениями в сфере экономики, содержащимися в разделе VIII УК РФ. Это гораздо более объемное и содержательное понятие. Вместе с тем достижение цели ее эффективного обеспечения связано с усилением уголовно-правовой защиты. Многие институты гражданского, финансового, налогового, таможенного, валютного законодательства в нынешних условиях не могут достаточно результативно «работать» без помощи уголовно-правовых запретов. Именно уголовный закон создает необходимые предпосылки для того, чтобы побудить недобросовестного получателя кредита вернуть деньги кредитору, заставить обанкротившееся акционерное общество рассчитаться с инвесторами даже в том случае, когда нет признаков мошенничества. Именно уголовный закон в определенной степени является преградой на пути легализации (отмывания) доходов, приобретенных незаконным путем. Именно уголовный закон способствует пополнению государственной казны, устанавливая уголовную ответственность за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, уклонение от уплаты налогов и таможенных платежей. Перечень возможностей уголовного закона в обеспечении экономической безопасности государства можно продолжить. Необходимо отметить, что экономическая преступность тесно связана с коррупцией и организованной преступностью. Поэтому позитивные (или, напротив, негативные) изменения, происходящие в структуре и динамике экономической преступности, прямо влияют на организованную преступность и коррупцию. Учитывая это, следует выделить наиболее опасные проявления экономической преступности, представляющие повышенную угрозу экономической безопасности государства: в сфере приватизации и управления государственной собственностью; в сфере деятельности естественных монополий; в кредитно-финансовой сфере. Именно на этих направлениях нужно сосредоточить дальнейшее правовое регулирование экономических реформ в России, а также потенциал правоохранительных органов. Нуждается в незамедлительном введении обязательная криминологическая экспертиза проектов законов, указов и подзаконных нормативных актов, относящихся к осуществлению экономической реформы. Подобное положение дел самым негативным образом сказывается на правовых взглядах общества, на состоянии правовой идеологии. В практической деятельности происходит подмена понятия «законность», замена его на понятие экономической целесообразности. Возникает устойчивое мнение о законе как о декларации, не имеющей ничего общего с реальной жизнью, формируется негативное отношение к праву и правопорядку. Наша страна уже имеет опыт подобной трансформации общественного сознания, и не только на уровне простых обывателей. В целом в правовой теории 20-х гг. под революционной законностью стали понимать установленный и определенный государством правопорядок, комплекс правил, что связывалось с необходимостью разработать систему соответствующих норм. Расчет на скорое отмирание права (при социализме) обусловил особое отношение к правовой норме: «Закон отмечает те вехи, по которым определяются границы данного правопорядка, данной системы правовых отношений… Теоретически закон должен дать основной принцип данной системы, а остальное — уже дело пролетарского суда» (П. Стучка). Ориентация на «революционное правосознание» как на важнейший источник права содержалась в концепциях сторонников психологической теории права (М. Рейснер), в которых собственно право отождествлялось с революционным правосознанием. Аргументам психологистов противопоставлялась социологическая интерпретация права. С этой точки зрения законодательство являлось не чем иным, как плановой политикой. «Мы не говорим о верховенстве законов, но говорим, что части подчинены целому и что в социальном строительстве отдельные его акты увязываются объединяющим их общим планом» (И. Ильинский). Советские правоведы 20-х гг. столкнулись со значительным противоречием, заложенным в самой правовой системе переходного периода, между «пролетарским судом» и «буржуазным правом». Преемственность юридических форм («буржуазное» — советское право) выражалась, в частности, в том, что праву переходного периода наряду с принципом целесообразности был присущ и принцип «справедливости». Хотя последняя ни разу прямо не упоминалась в ГК РСФСР, но определенно присутствовала в содержании его статей (что видно из положений ст. 142 ГК РСФСР или ст. 137 ГПК РСФСР 1923 г.), в ряде случаев даже определяя границы применения закона. Судебная и правоприменительная практика представлялась советским правоведам наиболее эффективным средством противодействия «буржуазным» началам, все еще существующим в праве переходного периода. «Творческая активность судебной практики, точно ограниченная исключительно интересами государства и трудящихся, но вовсе не ограниченная неподвижными рамками закона» — в этом виделось начало корректив правотворческой деятельности в условиях переходного периода. Разрешение дилеммы «пролетарский суд — буржуазное право» осуществлялось следующим образом: судья должен был прежде всего попытаться найти прямой ответ в действующем законе. Если это не удавалось, он обращался к анализу «общих начал», которые можно вывести из существа советского законодательства. Не найдя достаточно определенного ответа и там, судья вправе был искать решение в последней инстанции — в «общих принципах классовой политики». Такой порядок обусловливал необходимость тщательно регламентировать процедуру судебного разбирательства, поэтому законодатель значительное внимание уделял разработке норм процессуального права. Например, ГПК РСФСР непосредственно не наделял судью правом решать дело вопреки законодательству, но в целях восполнения существующих пробелов давал широкие возможности для судебного толкования применительно к «особенностям экономической ситуации». Элементы правового нигилизма сочетались с тенденцией усилить репрессивную уголовную политику.

Список литературы

1. Теория права и государства / Под ред. Г. Н. Манова. 2. Алексеев С. С. Государство и право. М., 1996. 3. Бабаев В. К. Понятие права. Нижний Новгород, 1993. 4. Байтин М. И. Сущность права. Современное нормативное правопонимание на грани двух веков. М., 2005. 5. Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1987. 6. Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. 7. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 1998. 8. Иванов Р. Л. О понятии принципов права. Омск, 1996. 9. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. 10. Лукашева Е. А. Право, мораль, личность. М.: Наука, 1986. 11. Малеин Н. С. Юридическая ответственность и справедливость. М., 1992. 12. Неновски Н. Право и ценности. М.: Прогресс, 1987. 13. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. 14. Пиголкин А. С. Общая теория права. М., 1996. 15. Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1998. 16. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1998. 17. Теория права и государства: Учебник для вузов / Под ред. Г. Н. Манова. М., 1995. 18. Фарбер И. Е. О сущности права: Учебное пособие. Саратов, 1959. 19. Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. 20. Хропанюк Н. В. Теория государства и права. М., 1994. 21. Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *