К вопросу о понятии и содержании деятельности пограничных органов по пропуску через государственную границу

(Буканова О. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 5) Текст документа

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СОДЕРЖАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ПО ПРОПУСКУ ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ <*>, <**>

О. А. БУКАНОВА

——————————— <*> Bukanova O. A. To the question about the nature and content of the activity of the border guard agencies of the transit through the state border of the. <**> Рецензент — Туганов Ю. Н., д. ю.н., доцент, научный руководитель соискателя.

Буканова Ольга Алексеевна, юрист.

В статье рассматриваются проблемы определения понятия и содержания деятельности пограничных органов по пропуску через государственную границу. Делается попытка более четко определить понятие «деятельность пограничных органов по осуществлению пропуска через государственную границу», которое бы наиболее точно соответствовало современному состоянию.

Ключевые слова: органы пограничного контроля, пограничный контроль, пункты пропуска, законодательство, деятельность пограничных органов по пропуску через государственную границу.

The article considers the problem of the definition of the notion and content of the activity of the border guard agencies of the transit through the state border. An attempt is made to define more clearly the notion of «activities of the border guard agencies on the implementation of the state border checkpoints», which would most closely correspond to the present-day state.

Key words: the border control troops, the border control, the checkpoints, legislation, the activity of the border guard agencies of the transit through the state border.

Повышение результативности деятельности пограничных органов, осуществляющих пограничный контроль, требует глубокой научной проработки правовых, теоретических, организационных и других аспектов, использования теоретических выводов в практической деятельности. Для этого необходимо теоретически правильно решить вопросы, касающиеся рассмотрения понятий, определяющих данную систему. В частности, важно уяснить такое понятие, как «деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности по осуществлению пропуска через государственную границу». Вопросам, касающимся осуществления деятельности пограничными органами в сфере защиты и охраны государственной границы, посвящено немало научных исследований <1>. Некоторыми авторами были сформулированы понятия деятельности пограничных органов как в широком смысле, так и в части, касающейся деятельности пограничных органов по осуществлению пропуска через государственную границу. Е. А. Першин определяет «деятельность Пограничной службы ФСБ России» как совокупность непрерывных, активных, согласованных и взаимосвязанных по месту и времени организационно-управленческих действий по обеспечению защиты и охраны государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, а также в целях защиты экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве. Деятельность Пограничной службы ФСБ России осуществляется с использованием управленческих, организационных, информационно-аналитических, нормотворческих, уголовно-процессуальных, административно-процессуальных и иных приемов и методов для достижения стоящих перед ней целей <2>. В своем исследовании автор сделал попытку раскрытия сущности данного многомерного явления в общем виде, не концентрируя внимания непосредственно на осуществлении пограничными органами пропуска через государственную границу. Далее, например, деятельность пограничных органов была изучена с философской точки зрения; по мнению А. И. Василенко, пограничная деятельность представляет собой специфическую сферу человеческой жизнедеятельности по преобразованию государственной границы и пограничного пространства в соответствии с современными потребностями и целями людей, в основании которой лежит интерес, ценностная и морально-нравственная ориентированность общества на современном этапе его развития <3>. Таким образом, на протяжении всего исторического развития происходит эволюция взглядов на сущность и содержание деятельности пограничных органов (деятельности по защите интересов на государственной границе) <4>: от собственно военно-политических приоритетов к экономическим, защите комплекса интересов государства в его пограничной сфере. Деятельность пограничных органов на современном этапе более содержательно была раскрыта в исследовании А. В. Першиной, где автор сформулировала определение деятельности существовавших на тот момент органов пограничного контроля, наиболее точно отражая все составляющие аспекты данного явления, определяя ее как совокупность непрерывных, активных, согласованных и взаимосвязанных по месту и времени действий по организации и осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации <5>. На данный момент больше ни в одном исследовании, проводимом по вопросам осуществления деятельности по пропуску через государственную границу, не формулировалось определение «деятельность пограничных органов по осуществлению пропуска». ——————————— <1> Моисеев Д. В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2003. С. 58 — 60; Василенко А. И. Пограничная деятельность в Российской Федерации: Дис. … д. ю.н. М., 2001. 459 с.; Василенко А. И. Методологические основы государственной пограничной политики Российской Федерации: Автореф. дис. … к. филос. н. М., 1995. С. 3 — 17; Винниченко А. Г. Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2002. 197 с.; Захаренко В. И. Правовое регулирование деятельности Пограничных войск ФПС России по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М.: ВУ, 1998. 198 с.; Василенко А. И. Развитие научных взглядов на пограничную деятельность в конце XX века (на примере России). В кн.: Погранология: методологические вопросы: Монография. М.: МВИ ФПС России, 2001. С. 76 — 78; Першин Е. А. Правовые основы деятельности Пограничной службы ФСБ России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2005. 211 с.; Першина А. В. Правовые основы деятельности органов пограничного контроля Федеральной службы безопасности: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2006. 196 с. <2> Першин Е. А. Правовые основы деятельности Пограничной службы ФСБ России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2005. С. 48. <3> Василенко А. И. Методологические основы государственной пограничной политики Российской Федерации: Автореф. дис. … к. филос. н. М., 1995. С. 11. <4> Василенко А. И. Развитие научных взглядов на пограничную деятельность в конце XX века (на примере России)… С. 76. <5> Першина А. В. Правовые основы деятельности органов пограничного контроля Федеральной службы безопасности… С. 12.

В связи с этим необходимо определить содержание данного понятия в соответствии с реалиями сегодняшнего дня. Также необходимо отметить, что, рассматривая правовое содержание данных понятий, мы видим, как правовые основы различного уровня не содержат четкого определения деятельности пограничных органов по осуществлению пропуска через государственную границу. Данная ситуация прослеживается при обращении к таким документам, как Законы «О Государственной границе Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», которые дают определение пограничной деятельности как направления, и др. Также, согласно Приказу N 483 от 22 сентября 2009 г., утверждающему Положение о подразделениях пограничного контроля пограничных органов, прослеживается, что данное Положение, раскрывая сущность деятельности подразделений пограничного контроля, не дает централизованного определения самой деятельности, а лишь освещает основные аспекты через раскрытие функций, основных задач и т. д. Таким образом, необходимо более четко определить понятие «деятельность пограничных органов по осуществлению пропуска через государственную границу», которое бы наиболее точно соответствовало современному состоянию. Говоря о деятельности, осуществляемой пограничными органами Федеральной службы безопасности в сфере пропуска через государственную границу, первоначально необходимо рассмотреть понятие «деятельность» в «общем» виде, а также определить, насколько правомерно применение данного понятия к пограничным органам Федеральной службы безопасности. Отвечая на данный вопрос, рассмотрим теорию деятельности, а также различные точки зрения ряда авторов, изучающих данное явление <6>. Теория деятельности, или деятельностный подход, — школа советской психологии, основанная А. Н. Леонтьевым и С. П. Рубинштейном на культурно-историческом подходе Л. С. Выготского. Рубинштейн и Леонтьев разрабатывали теорию параллельно и независимо друг от друга. При этом они опирались на труды Л. С. Выготского и на философскую теорию К. Маркса, поэтому в их работах много общего. Теория деятельности — система методологических и теоретических принципов изучения психических феноменов. Основным предметом исследования признается деятельность, опосредующая все психические процессы. С. Л. Рубинштейн (1889 — 1960) сформулировал принцип единства сознания и деятельности, и А. Н. Леонтьев (1903 — 1979) совместно с другими представителями Харьковской психологической школы разработал проблему общности строения внешней и внутренней деятельности. Согласно данной теории, деятельность — это совокупность действий, направленных на достижение определенных целей. ——————————— <6> Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. 130 с.; Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. 408 с.; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. 223 с.; Огурцов А. П., Юдин Э. Г. Деятельность // Большая советская энциклопедия. Т. 8; Кондратьев М. Ю., Ильин В. А. Азбука социального психолога. М.: Русина Пресс, 2007. 117 с.; Можейко М. А., Можейко В. А. Новейший философский словарь / Под ред. А. А. Грицанова. М.: Книжный дом, 2003; Асмолов А. Г. Общая психология: Словарь / Под ред. А. В. Петровского, Л. А. Карпенко. Ростов-н/Д: ФЕНИКС, 2005 // URL: http://www. slip. by. ra/psy/lit/psyenc/index. shtm (дата обращения: 23.05.2009).

Опираясь на взгляды различных исследователей, установлено, что деятельность — это специфическая человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование <7>. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс (деятельности), и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность <8>. Опираясь, например, на психологическую точку зрения, рассматривая понятие «деятельность», можно сделать вывод о том, что деятельность — это целеустремленная активность, реализующая потребности субъекта. Специфика предметной детерминации деятельности состоит в том, что объекты внешнего мира не непосредственно воздействуют на субъект, а лишь будучи преобразованы в процессе деятельности <9>. Еще одна интересная точка зрения на понятие «деятельность», позволяющая нам целостно и глубоко разобраться в данном явлении, гласит, что деятельность — это система многоаспектных и многоплановых предметных взаимодействий индивида с предметной действительностью, в широком смысле, с окружающим миром, в результате чего и осуществляется производство и воспроизводство субъектом материальных и духовных ценностей <10>. Также деятельность, по мнению ряда авторов <11>, является объектом правовых отношений <12>. Иными словами, деятельность — это специфическая для человека форма активности, направленная на преобразование окружающего мира. Цель деятельности выражается в потребностях личности и общества в целом. ——————————— <7> Огурцов А. П., Юдин Э. Г Деятельность // Большая советская энциклопедия. Т. 8. <8> См.: Там же. <9> Асмолов А. Г. Общая психология: словарь… // URL: http://www. shp. by. ru/psy/lit/psy_enc/index. shtm (дата обращения: 23.05.2009). <10> Кондратьев М. Ю., Ильин В. А. Азбука социального психолога. М.: Русина Пресс, 2007. 117 с. <11> Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. 130 с.; Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. 408 с.; Першин Е. А. Правовые основы деятельности Пограничной службы ФСБ России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. … к. ю.н. М.: МПИ ФСБ России, 2005. 211 с.; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. 223 с. <12> Першина А. В. Правовые основы деятельности органов пограничного контроля Федеральной службы безопасности…

Таким образом, сам процесс деятельности предполагает осуществление каких-либо действий, направленных на преобразование и изменение окружающего мира в соответствии с потребностями субъекта. Эти действия и будут составлять содержание деятельности <13>. ——————————— <13> Там же.

Совершенно очевидно, что основными субъектами деятельности являются люди, что обусловливает наличие основного признака деятельности, такого, как осознанность. Это подтверждается следующими словами: «…деятельность — является реальной движущей силой общественного прогресса и условием самого существования общества» <14>. ——————————— <14> Гречихин А. А. Общая библиография: Учебник для вузов. М.: МГУП, 2000 // URL: http://www. gumfak. ru/bib_html/biblio/content. shtml (дата обращения: 05.12.2010).

Исходя из этого, видно, что применение понятия «деятельность» к действиям пограничных органов Федеральной службы безопасности по пропуску через государственную границу вполне допустимо. Субъектами деятельности являются сами пограничные органы. Объектом являются общественные отношения, складывающиеся в сфере их деятельности. Содержание деятельности составляют действия по изменению и преобразованию окружающего мира в указанной сфере. Данная позиция является слишком обобщенной. Отсюда следует, что следующим необходимым для рассмотрения вопросом будет являться определение сущности и содержания деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по осуществлению пропуска через государственную границу. Согласно Закону «О Государственной границе Российской Федерации» (ст. 11), пропуск через государственную границу включает осуществление пограничного контроля (проверку оснований для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; досмотр транспортных средств, грузов и товаров с целью обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации) и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля. Проверка оснований для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных — это комплекс режимно-пропускных и оперативных мероприятий, направленных на выявление наличия действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации, документов на транспортные средства, грузы, товары и животных. Проверка оснований для пропуска через государственную границу лиц заключается в определении действительности документов и оснований на право пересечения границы. Досмотр транспортных средств, грузов и товаров — составная часть режимно-пропускной деятельности, проводимой пограничными органами ФСБ России в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации. Досмотр транспортных средств, грузов и товаров осуществляется в соответствии с п. 14 Положения о применении средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2005 г. N 50. Он включает в себя обследование транспортных средств, грузов и товаров в целях предупреждения и пресечения нарушений норм федерального законодательства и международных договоров Российской Федерации, обнаружения незаконно пересекающих (пересекших) государственную границу лиц, перемещаемых (перемещенных) через государственную границу транспортных средств, грузов, товаров и животных, определения необходимости обеззараживания транспортных средств, грузов и товаров, выявления вредителей растений, возбудителей болезней растений, растений (сорняков) карантинного значения. Досмотр связан со снятием пломб, печатей, вскрытием упаковки грузов и товаров или грузовых помещений транспортных средств либо емкостей, контейнеров и иных мест, где неправомерно могут находиться лица, грузы и товары, а также отбором при необходимости проб (образцов) грузов и товаров. Проведенный анализ статистических данных результатов деятельности подразделений пограничного контроля показал, что с 2004 г. наметилась устойчивая тенденция к снижению нарушений государственной границы, а соответственно, и уменьшению количества выявленных подразделениями пограничного контроля тайников и укрытий в транспортных средствах. Как уже было упомянуто ранее, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2005 г. N 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации» <15> раскрывается содержание двух понятий: «осмотр транспортных средств, грузов, товаров и животных» и их «досмотр». ——————————— <15> О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.2005 N 50 // Российская газета. 09.02.2005.

Осмотр транспортных средств, грузов и товаров предполагает их внешний визуальный осмотр, не связанный со вскрытием транспортного средства (его грузовых помещений) и с нарушением упаковки грузов и товаров. Он осуществляется в целях проверки грузовых помещений транспортных средств либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся (могут находиться) лица, грузы и товары, а также целостности пломб, печатей, упаковки товаров и в других целях. Таким образом, осмотр и досмотр транспортных средств заграничного следования и перевозимых на них грузов является важной составной частью пограничного контроля. Исходя из вышеизложенного, совершенно очевидно, что осмотр и досмотр при осуществлении деятельности, возложенной на подразделения пограничного контроля, в процессе пропуска через государственную границу являются самостоятельными и совершенно различными по содержанию мероприятиями, которые в совокупности с проверкой оснований на право пересечения государственной границы и представляют собой пограничный контроль. Исходя из этого, необходимо внести определенные поправки в законодательство. Таким образом, деятельность пограничных органов по осуществлению пропуска через государственную границу преследует единую цель — не допустить противоправного перемещения через государственную границу — и проводится соответствующими способами. Они представляют собой самостоятельные завершенные действия единого процесса, которые можно рассматривать как операции технологии пограничного контроля, или контрольные операции. Следовательно, технологическая операция пограничного контроля — это отдельная законченная часть контрольных мероприятий, проводимая в определенном месте одним или несколькими пограничными нарядами. Исходя из вышеизложенного, сущность деятельности рассматриваемых органов заключается именно в контроле лиц и транспортных средств, пересекающих государственную границу, и перемещаемых грузов, товаров и животных, иными словами, в «пограничном контроле». Рассмотрев некоторые аспекты деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности в сфере осуществления пропуска через государственную границу, закрепленные в различных нормативных правовых актах, определив ее цель и сущность, автор предлагает сформулировать наиболее точное и по возможности более содержательное определение понятия «деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности по осуществлению пропуска через государственную границу». Таким образом, «деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности по осуществлению пропуска через государственную границу» — это «совокупность организованных действий по охране государственной границы, осуществляемых пограничными органами в пунктах пропуска через государственную границу путем проверки оснований на право пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, досмотра (осмотра) лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, направленных на недопущение незаконного пересечения государственной границы лицами, транспортными средствами, а также перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных с целью обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации». Предложенное понятие деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по осуществлению пропуска через государственную границу точнее соответствует задачам, стоящим перед данными органами, так как наиболее полно отражает все возложенные на них функции и полномочия. Для унификации толкования настоящего понятия рекомендуем нормативно его закрепить в ст. 11.1 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности».

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *